A-352/2011. Úrskurður frá 10. janúar 2011
ÚRSKURÐUR
Hinn 10. janúar 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-352/2011.
Kæruefni og málsatvik
Með tölvubréfi til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 28. júlí 2010, kærði [...] þá ákvörðun sveitarstjórnar Grýtubakkahrepps að synja henni um aðgang að bréfi, dags. 22. mars 1996, er sent var sveitarstjórninni og varðar jörð hennar [A] í Grýtubakkahreppi. Kæran stafar einnig frá eiginmanni hennar, [B], þó að synjun sveitarfélagsins hafi einungis beinst að henni. Þar sem synjun sveitarfélagsins beindist einungis að [...] verður miðað við að hún ein sé kærandi.
Með tölvupósti, dags. 29. júní, tilkynnti sveitarstjóri Grýtubakkahrepps kæranda um synjunina og var eftirfarandi bókun gerð á fundi sveitarstjórnar daginn áður:
„Tölvupóstur frá [...] dags. 22. júní 2010. Er hún að fara fram á ljósrit af trúnaðarbréfi dags. 22. mars 1996. Að fenginni ráðgjöf lögfræðings sveitarfélagsins hafnar sveitarstjórn beiðninni.“
Í kæru til úrskurðarnefndarinnar kemur fram að kærandi telur bréfið varða eignarjörð sína og að öllum líkindum hana og eiginmann hennar persónulega. Þá er tekið fram að kærandi telji bréfið hafa valdið miklum átökum og leiðindum ásamt því að valda þeim hjónum verulegum fjárútlátum vegna lögfræðikostnaðar.
Forsaga málsins er sú að með bréfi sveitarstjóra Grýtubakkahrepps, dags. 24. júní 1996, var kærandi minnt á þágildandi ábúðarlög nr. 64/1976 og þágildandi jarðalög nr. 65/1976 varðandi búsetu hennar á ættaróðali hennar að [A] í Grýtubakkahreppi. Var afrit þess bréfs sent héraðsnefnd Eyjafjarðar. Í kjölfarið hófust bréfaskrif milli sveitarfélagsins, héraðsnefndar, lögmanns kæranda o.fl. vegna meintra lagabrota kæranda sem ekki þykir ástæða til að rekja sérstaklega. Með bréfi héraðsnefndar Eyjafjarðar, dags. 17. apríl 1998, til sveitarstjóra Grýtubakkahrepps er upplýst að héraðsnefndin muni ekki hafa frekari afskipti af málinu. Áður hafði héraðsráð Eyjafjarðar leitað ráða hjá sýslumanninum á Akureyri vegna málsins. Í svari hans kom fram að hann teldi ekki ástæðu fyrir héraðsráðið að vinna meira í málinu að svo stöddu. Af gögnum þess kærumáls sem hér er til umfjöllunar verður ráðið að kærandi telji umbeðið bréf tengjast því máli.
Í kjölfar bréfs héraðsnefndar óskaði sveitarstjóri Grýtubakkahrepps með bréfi, dags. 6. júní 1998, eftir upplýsingum frá héraðsnefnd um ástæður þess að sýslumaður teldi ekki ástæðu fyrir héraðsráð að vinna meira í málinu. Svar við því bréfi liggur ekki fyrir og virðist Grýtubakkahreppur ekki hafa aðhafst meira í málinu.
Málsmeðferð
Sem að framan segir barst kæra máls þessa úrskurðarnefnd um upplýsingamál með tölvubréfi, dags. 28. júlí 2010.
Kæran var send Grýtubakkahreppi með bréfi, dags. 28. júlí. Var hreppnum veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna til 6. ágúst. Óskaði úrskurðarnefndin jafnframt eftir því að sér yrðu látin í té afrit af umbeðnum gögnum innan sama frests. Frestur til athugasemda var framlengdur til 13. sama mánaðar að ósk lögmanns Grýtubakkahrepps og bárust athugasemdir úrskurðarnefndinni þann dag.
Í athugasemdum Grýtubakkahrepps kemur eftirfarandi m.a. fram:
„Bréfritari merkir bréf sitt „trúnaðarmál“. Bókað var um bréfið í trúnaðarbók sveitarfélagsins. Ekki er tekin efnisleg afstaða til þess sem er erindi bréfritara og bréfritara raunar bent á að leita til annars stjórnvalds með erindi sitt. Með því að efnislega er ekki tekin ákvörðun í málinu, ekki er tekin nein stjórnvaldsákvörðun um réttindi eða skyldur, hvorki bréfritara né annarra, og í ljósi þess að bréfritari óskar trúnaðar um málið og það er fært í trúnaðarbók, telur kærði sér ekki fært að afhenda afrit bréfsins til kærenda og telur að 9. gr. laga nr. 50/1996 veiti kærendum ekki rétt til að fá bréfið afhent.
Eðli máls samkvæmt kemur til skoðunar hvort 3. gr. laga nr. 50/1996, leiði til þess að skylt sé að afhenda kærendum bréf sem óskað er eftir samkvæmt reglum um almennan upplýsingarétt. Í bréfinu er að finna fullyrðingar sem bréfritari setur fram um skoðanir sínar og túlkanir á atvikum máls og ennfremur upplýsingar um eigin hagi eða búskap.
Verður að telja að efni bréfsins í heild sé með þeim hæti að það falli undir 5. gr. laga nr. 50/1996. Persónulegar skoðanir og túlkanir bréfritara á til teknu málefni, sem hann lýsir í trúnaðarbréfi sínu til sveitarfélagsins – ásamt upplýsingum um eigin hagi og búsetuskilyrði, verður að leiða til þess að bréfið verður talið gagn sem hafi að geyma upplýsingar bæði um einka- og fjárhagsmálefni bréfritara, sem sanngjarnt og eðlilegt er að leynt fari. Hugrenningar manns hljóta að teljast einkamálefni hans, jafnvel þó hann kunni að kynna þær fyrir sveitarstjórn sem trúnaðarmál.
Kærandi hefur ekki sýnt fram á neina þá hagsmuni sem tengjast gagni því sem óskað er afrits af, sem réttlæti það að sveitarfélagið afhendi trúnaðarbréf sem því var sent. Órökstuddar fullyrðingar um áhrif þessa bréfs sem óskað er afrits af, og ætlaðan kostnað sem rakinn verður til þess, eru að engu hafandi, enda hlýtur að vera örðugt fyrir kærendur að fullyrða að efni bréfsins hafi leitt til átaka og leiðinda, ef kærendur þekkja ekki efni bréfsins. Er sennilegt að aðrir þættir hafi þar ráðið meiru.“
Með athugasemdunum var úrskurðarnefndinni afhent bréf, dags. 22. mars 1996, til hreppsnefndar Grýtubakkahrepps.
Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 17. ágúst, voru kæranda kynntar athugasemdir Grýtubakkahrepps og veittur frestur til 27. sama mánaðar til að koma að frekari athugasemdum vegna kæru sinnar. Frestur til athugasemda var framlengdur að ósk kæranda og bárust þær úrskurðarnefndinni 22. september.
Í athugasemdum kæranda kemur fram að í bréfinu sé að öllum líkindum upplýsingar um kæranda í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Kærandi vísar til þess sveitarstjórn Grýtubakkahrepps hafi tekið stjórnvaldsákvörðun í málinu. Það hafi ekki verið ljóst fyrr en mörgum árum síðar að það bréf sem kærandi hefur farið fram á aðgang að hafi verið upphaf þess máls.
Þá ítrekar kærandi í athugasemdum sínum þá ósk sína að fá afhent bréfið, dags. 22. mars 1996, er sent var sveitarstjórninni og varði jörð sína [A] í Grýtubakkahreppi ásamt því að fá minnispunkta sveitarstjórnar vegna málsins sem vísað sé til í bréfi sveitarstjóra, dags. 29. apríl 1996. Síðastgreint bréf er sent [X] og kemur eftirfarandi m.a. fram í bréfinu:
„Meðfylgjandi eru minnispunktar vegna jarðarinnar [A] í Grýtubakkahreppi. Samkvæmt þeim hyggst sveitarstjórn senda eigendum jarðarinnar [A] áminningu um setu jarðarinnar samkvæmt ábúðarlögum og afrit til Héraðsnefndar. Einnig er bent á að þú beinir erindi þínu til Héraðsnefndar samkvæmt 68. gr. jarðalaga.“ Þá kemur fram að kærandi hafi ekki vitað um þessa minnispunkta fyrr en eftir að kæra var send til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í ítarlegum gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila, en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.
Niðurstöður
1.
Eins og fram hefur komið lýtur kæra þessa máls að synjun Grýtubakkahrepps á afhendingu bréfs, dags. 22. mars 1996, er sent var hreppsnefnd Grýtubakkahrepps og varðar óðalsjörðina [A] í Grýtubakkahreppi sem er í eigu kæranda. Við meðferð málsins fyrir úrskurðarnefndinni jók kærandi við kæru sína, eins og rakið hefur verið, og óskaði einnig aðgangs að minnispunktum sveitarstjórnar vegna málsins sem vísað er til í bréfi sveitarstjóra, dags. 29. apríl 1996, sem sent var [X].
Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er heimilt að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Kæruheimildin er bundin því skilyrði að ágreiningur sé uppi um annað tveggja: skyldu stjórnvalds til að veita aðgang að gögnum eða skyldu þess til að veita aðgang í formi ljósrits af skjölum eða afrits af öðrum gögnum.
Skilyrði 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga eru ekki uppfyllt þar sem kæranda hefur ekki verið synjað um afhendingu minnispunktanna. Af þeim sökum ber að vísa þeim þætti kæru frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Umrædd beiðni er vegna þessa framsend Grýtubakkahreppi til afgreiðslu skv. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Synji sveitarfélagið kæranda um aðgang að minnispunktunum fari hún fram á afhendingu þeirra getur kærandi borið þá synjun skriflega undir úrskurðarnefndina innan 30 daga frá því að ákvörðun um synjun afhendingar er tilkynnt, sbr. 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga.
2.
Í 1. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 kemur fram að lögin taki til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og fellur Grýtubakkahreppur undir gildissvið laganna. Í 2. gr. upplýsingalaga er kveðið á um gildissvið þeirra gagnvart öðrum lögum og þjóðréttarsamningum. Í 1. málslið 2. mgr. 2. gr. laganna segir að þau gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, en þau lög taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna.
Í 1. málslið 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga segir að lögin gildi þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Þegar um er að ræða gögn sem varða ákvarðanir stjórnvalds um rétt eða skyldu manna fer um aðgang að þeim samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaganna, en þar segir í upphafi 1. mgr. að aðili máls eigi rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varði. Af þeim gögnum sem afhent hafa verið úrskurðarnefndinni verður ekki séð að tekin hafi verið stjórnvaldsákvörðun um réttindi eða skyldur kæranda. Þá hefur kærði Grýtubakkahreppur vísað til þess í athugasemdum sínum fyrir úrskurðarnefndinni að svo hafi ekki verið og fer því ákvörðun um aðgang gagna í máli þessu eftir upplýsingalögum.
3.
Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita aðila aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Samkvæmt 3. gr. sömu laga er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna.
Í athugasemdum með 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga sem fylgdu frumvarpi til laganna segir að ákvæðið sé byggt á áður óskráðri meginreglu um rétt einstaklinga til aðgangs að gögnum sem séu í vörslu stjórnvalda og varði þá sérstaklega, enda standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir það gagn sem um ræðir og varðar það kæranda með þeim hætti að um aðgang þess fer eftir 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga um upplýsingarétt aðila máls. Í 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga segir að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum.
Sveitarfélagið Grýtubakkahreppur synjaði kæranda um aðgang að bréfi, dags. 22. mars 1996, er sent var hreppsnefnd Grýtubakkahrepps og varðar óðalsjörðina [A] í Grýtubakkahreppi sem er í eigu kæranda með vísan til 5. gr. upplýsingalaga eins og áður hefur verið rakið.
Bréfið inniheldur upplýsingar um óðalsjörð kæranda, [A] í Grýtubakkahreppi, afstöðu bréfritara til eigendaskipta sem urðu í maí 1995 þegar kærandi tók við ættaróðalinu af bróður sínum sem brugðið hafði búi, vangaveltur um forgangsrétt hreppsins, hvort óðalsrétti hafi verið fyrirgert o.fl. Umræddar upplýsingar eru þess eðlis að þær varða kæranda með þeim hætti að hún á rétt á aðgangi að þeim á grundvelli 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Þá verður ekki talið að skoðanir þær sem fram koma í bréfinu séu þess eðlis að þær feli í sér upplýsingar um einkamálefni bréfritara í skilningi 5. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarorð
Vísað er frá beiðni [...] um aðgang að minnispunktum sveitarstjórnar sem vísað er til í bréfi sveitarstjóra, dags. 29. apríl 1996, sem sent var [X].
Grýtubakkahreppi ber að afhenda [...] bréf, dags. 22. mars 1996, sem [X] sendi hreppsnefnd Grýtubakkahrepps og varðaði óðalsjörðina [A] í Grýtubakkahreppi.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson