933/2020. Úrskurður frá 20. október 2020
Úrskurður
Hinn 20. október kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 933/2020 í máli ÚNU 20060009.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 17. júní 2020, kærði A synjun Sjúkratrygginga Íslands á beiðni hans um aðgang að gögnum.Samkvæmt gögnum málsins óskaði kærandi eftir því með tölvupósti, dags. 12. maí 2020, að fá aðgang að gögnum sem sýna legutíma þjónustunotenda á hjúkrunarheimilinu Skjóli, þar sem lega hófst á tímabilinu 1. september 2017 til 1. júlí 2018. Í svari Sjúkratrygginga Íslands, dags. 15. maí 2020, koma fram upplýsingar um fjölda notenda og legutíma á tímabilinu en jafnframt að ekki sé rétt að gefa upp nákvæmari sundurliðun. Álit stofnunarinnar sé að upplýsingar um legu þjónustunotenda hjúkrunarheimilis falli undir viðkvæmar persónuupplýsingar. Nánari sundurliðun fæli það í sér að hugsanlega væri hægt að rekja upplýsingarnar til einstakra þjónustunotenda.
Kærandi afmarkaði beiðnina nánar með tölvupósti, dags. 15. maí 2020, og óskaði eftir upplýsingum um það hvaða dag þeir 46 einstaklingar, sem voru nýskráðir á tímabilinu, voru skráðir inn. Jafnframt var óskað eftir frekari rökstuðningi fyrir synjuninni. Í svari Sjúkratrygginga Íslands, dags. 18. maí 2020, kemur meðal annars fram að þar sem ekki sé um marga þjónustunotendur að ræða sé það mat stofnunarinnar að upplýsingarnar geti verið rekjanlegar til ákveðinna notenda, jafnvel þótt búið sé að taka út nafn og kennitölu. Með vísan til ákvæðis 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sem og ákvæða persónuverndarlaga nr. 90/2018, sé ekki hægt að verða við beiðni um nákvæmar dagsetningar á upphafi legutíma einstakra þjónustunotenda hjúkrunarheimilisins Skjóls.
Í kæru kemur m.a. fram að kærandi byggi á því að synjun Sjúkratrygginga Íslands á beiðni kæranda brjóti gegn meðalhófsreglu, réttmætisreglu og lögmætisreglu stjórnsýsluréttar og þar með upplýsingarétti almennings á grundvelli upplýsingalaga. Með 9. gr. upplýsingalaga hafi löggjafinn eftirlátið stjórnvöldum mat til að taka þá ákvörðun sem best henti í hverju máli með tilliti til allra aðstæðna. Matið sé ekki frjálst heldur þurfi að byggja á málefnalegum sjónarmiðum. Kærandi geti fallist á að upplýsingar um legu á hjúkrunarheimilum, sem rekjanlegar eru til tiltekinna þjónustunotenda, geti talist einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Upplýsingarnar sem beiðni kæranda lúti að séu án nokkurra tengsla við persónu viðkomandi einstaklinga. Þær séu sambærilegar öðrum upplýsingum sem birtar séu opinberlega um notendur heilbrigðisþjónustu á Íslandi, án persónugreinanlegra gagna. Megi þar nefna fæðingarskrá, þungunarrofsskrá, dánarmeinaskrá, krabbameinsskrá, ófrjósemisskrá og samskiptaskrá heilsugæslustöðva sem birt sé á opnum vef embættis landlæknis og fæðingarskráning - skýrsla, sem birt sé á opnum vef Landspítala, vinnuslysaskrá Vinnueftirlitsins og opnar upplýsingar á vef Hagstofu Íslands. Í sumum skrám sé um að ræða upplýsingar sem séu mun viðkvæmari en þær sem kærandi beiðist aðgangs að í máli þessu. Verði veittur aðgangur að þessum 46 dagsetningum sé ógjörningur að tengja þær upplýsingar við tiltekna einstaklinga.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 18. júní 2020, var Sjúkratryggingum Íslands kynnt kæran og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn Sjúkratrygginga Íslands, dags. 7. júlí 2020, segir að hægt sé að nálgast umbeðnar upplýsingar í upplýsingatæknikerfum stofnunarinnar þar sem hjúkrunarheimili sendi til hennar upplýsingar um þjónustunotendur sína. Upplýsingarnar séu grundvöllur greiðsluþátttöku sjúkratrygginga fyrir hjúkrunarrými, samkvæmt samningum sem Sjúkratryggingar Íslands geri við hjúkrunarheimili skv. IV. kafla laga um sjúkratryggingar nr. 112/2008, og/eða á grundvelli gjaldskrár sem Sjúkratryggingar Íslands gefi út. Þá séu umræddar upplýsingar varðveittar hjá stofnuninni í tengslum við greiðslur á grundvelli 1. mgr. 21. og 29. gr. laga nr. 125/1999 um málefni aldraðra.
Í umsögninni er lýst því hagsmunamati sem fram hafi farið við töku ákvörðunar um rétt kæranda til aðgangs að umbeðnum gögnum. Tekið hafi verið tillit til atriða sem úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi sett fram í úrskurðum sínum, sérstaklega úrskurða nr. 766/2018, 897/2020 og 910/2020. Mat Sjúkratrygginga Íslands hafi verið að hægt væri að rekja umræddar dagsetningar til einstakra þjónustunotenda, þar sem um væri að ræða fáa notendur. Oftast hafi aðeins verið um eina innlögn að ræða á degi hverjum. Því sé hægt að tengja þjónustunotendur við innlagnardagsetningu ef viðtakandi upplýsinganna hafi ákveðnar upplýsingar eða forsendur. Sem dæmi megi nefna að ef viðtakandi upplýsinganna ætlaði að finna út hvenær ákveðinn einstaklingur hefði lagst inn á hjúkrunarheimilið Skjól, og væri með ákveðnar dagsetningar sem kæmu til greina, þá gæti hann staðreynt það með því að fá lista yfir innlagnardagsetningar allra þjónustunotenda.
Sjúkratryggingar Íslands víkja næst að athugasemdum við ákvæði 9. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga. Ljóst sé að upplýsingar um innlagnir þjónustunotanda á hjúkrunarheimili falli undir viðkvæmar persónuupplýsingar, þar sem þær snúi að heilsufari viðkomandi, þ.e. upphafi innlagna vegna veikinda. Þar af leiðandi telji Sjúkratryggingar Íslands að þjónustunotendur hjúkrunarheimila eigi rétt á að upplýsingum um hvenær þeir voru lagðir inn verði ekki miðlað til almennings. Þá hafi komið fram í úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 766/2018 að eftir atvikum skuli líta til ákvæðis 15. gr. laga um sjúkratryggingar nr. 112/2008 við skýringu ákvæða upplýsingalaga, jafnvel þó að um almenna þagnarskyldu sé að ræða. Hagsmunamat Sjúkratrygginga Íslands hafi leitt í ljós að sjónarmið sem mæla með leynd viðkvæmra persónuupplýsinga um þjónustunotendur hjúkrunarheimilisins Skjóls vegi mun þyngra en hagsmunir kæranda af því að fá upplýsingar um innlagnir þeirra. Hjá stofnuninni sé að finna gífurlegt magn upplýsinga um sjúkratryggða og notendur heilbrigðisþjónustu á Íslandi. Oftar en ekki séu upplýsingarnar ekki sendar til stofnunarinnar að frumkvæði þjónustunotenda heldur að frumkvæði veitenda heilbrigðisþjónustu eins og raunin sé í þessu tilviki. Það séu ríkir hagsmunir sjúkratryggðra og notenda heilbrigðisþjónustu að þeir geti verið vissir um að upplýsingum þeirra sé ekki miðlað til almennings.
Í umsögninni er fjallað um skilyrði vinnslu persónuupplýsinga samkvæmt lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga nr. 90/2018 og því haldið fram að beiðni kæranda hafi fallið undir lögin samkvæmt gagnályktun frá 2. mgr. 5. gr. þeirra. Stofnuninni hafi ekki verið heimilt að miðla umbeðnum upplýsingum á grundvelli laganna. Loks gera Sjúkratryggingar Íslands athugasemdir við rökstuðning kæranda sem lýtur að því að umbeðnar upplýsingar séu sambærilegar öðrum upplýsingum sem birtar séu opinberlega. Að mati stofnunarinnar sé ekki um að ræða sambærilegar upplýsingar, þar sem ekki sé um að ræða jafn stóran markhóp í máli þessu og í tilvikunum sem kærandi vísi til. Þá telur stofnunin að hún eigi ekki að fylgja fordæmi annarra stofnana sem veiti aðgengi að viðkvæmum einkamálefnum einstaklinga sem eigi að falla undir undanþágu 9. gr. upplýsingalaga.
Umsögn Sjúkratrygginga Íslands var kynnt kæranda með erindi, dags. 20. júlí 2020, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.
Athugasemdir kæranda bárust þann 17. ágúst 2020. Þar segir m.a. að ákvörðun Sjúkratrygginga Íslands um synjun beiðninnar byggi á þeim grunni að fræðilega séð sé ekki ómögulegt að hægt sé að rekja umbeðnar upplýsingar til tiltekinna einstaklinga að því gefnu að kærandi búi yfir tiltekinni vitneskju. Hér sé stofnunin farin að stunda lögfræðilega loftfimleika.
Kærandi fellst á að upplýsingar um heilsufar einstaklinga falli undir einkamálefni sem sanngjarnt sé að fari leynt. Það sem hér reyni á sé hins vegar hvort slíkir hagsmunir séu til staðar eða ekki. Við matið þurfi að afmarka kröfur sem gera þurfi til líkinda á að hægt sé að tengja upplýsingarnar við tiltekna einstaklinga. Hér megi líta til úrskurða sem Sjúkratryggingar Íslands vísi til. Í úrskurðum úrskurðarnefndarinnar nr. 766/2018, 897/2020 og 910/2020 hafi verið fjallað um upplýsingar sem bersýnilega hafi verið hægt að tengja við tiltekna einstaklinga. Engin dæmi sé hins vegar að finna í úrskurðarframkvæmd þar sem synjað sé um aðgang að gögnum með jafn langsóttum og fjarlægum rökum og synjun Sjúkratrygginga Íslands sé byggð á.
Ef fallist verði á að synja megi um aðgang að fyrirliggjandi gögnum í vörslu stjórnvalds á grundvelli fjarlægs fræðilegs möguleika á rakningu til tiltekins einstaklings, sem byggi jafnframt á því að tiltekin skýrt afmörkuð vitneskja sé til staðar, sé upplýsingaréttur almennings nánast að engu hafður. Rekjanleiki til viðkomandi einstaklinga verði að blasa við með nokkuð skýrum hætti og byggja á almennari þekkingu en Sjúkratryggingar Íslands geri ráð fyrir í langsóttu dæmi. Kærandi geti fallist á að ekki þurfi að vera um tengingu að ræða sem megi telja augljósa öllum en gera þurfi þó þá kröfu að sennilegt megi teljast að rekja megi upplýsingarnar til tiltekinna einstaklinga. Sjúkratryggingar Íslands hafi ekki á neinn hátt sýnt fram á að hægt sé að rekja umbeðnar upplýsingar til tiltekinna einstaklinga.
Kærandi mótmælir þeirri niðurstöðu Sjúkratrygginga Íslands að beiðni hans falli undir lög nr. 90/2018. Beiðnin hafi verið sett fram á grundvelli upplýsingalaga. Telji stofnunin að synja beri beiðninni á grundvelli þeirra laga leiði það ekki til nýrrar beiðni á grundvelli persónuverndarlaga.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslum Sjúkratrygginga Íslands. Með beiðni kæranda, dags. 12. maí 2020, var upphaflega óskað eftir aðgangi að upplýsingum um legutíma þjónustunotenda á hjúkrunarheimilinu Skjóli á tilteknu tímabili en beiðnin var síðar afmörkuð með þeim hætti að kærandi óskaði aðgangs að gögnum sem sýni hvenær nýir þjónustunotendur voru lagðir inn á sama tímabili. Ákvörðun Sjúkratrygginga um að synja beiðni kæranda, dags. 18. maí 2020, byggir á því að óheimilt sé að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum með vísan til 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og ákvæða laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga nr. 90/2018.Meginreglan um rétt almennings til aðgangs að gögnum kemur fram í 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í 9. gr. upplýsingalaga er að finna takmörkun á upplýsingarétti almennings vegna einkahagsmuna. Nánar tiltekið kemur fram í 1. málslið greinarinnar að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut eigi. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga segir að í greininni megi finna nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Þá segir eftirfarandi:
„Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.“
Að því er varðar takmörkun að aðgangi að upplýsingum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, segir í athugasemdunum:
„Erfitt er að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi er rétt að leggja til grundvallar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga eru þannig vaxin að þau réttlæti undanþágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Oft koma sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum. Þegar þeim reglum sleppir má hafa í huga ýmis lagaákvæði sem sett hafa verið í sama augnamiði. Þannig er engum vafa undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd eru allar undanþegnar aðgangi almennings skv. 9. gr. Þar má t.d. nefna upplýsingar um litarhátt, kynþátt, stjórnmálaskoðanir og trúarbrögð, upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað, upplýsingar um kynlíf manna og heilsuhagi, lyfja-, áfengis- og vímuefnanotkun, svo og upplýsingar um félagsleg vandamál. Aðrar upplýsingar sem geta talist viðkvæmar samkvæmt almennum viðmiðum í íslenskum rétti kunna einnig að falla undir ákvæðið þótt þær teljist ekki viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt persónuverndarlögum. Hér undir geta til að mynda fallið upplýsingar um fjármál einstaklinga og upplýsingar sem lúta beinlínis að öryggi þeirra.“
Samkvæmt framangreindri tilvitnun er ljóst að upplýsingar um heilsuhagi manna falla undir takmörkunarákvæði 9. gr. upplýsingalaga, og er í því sambandi bent á að slíkar upplýsingar teljist til viðkvæmra persónuupplýsinga skv. lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga nr. 90/2018, sbr. 3. tölul. 3. gr. laganna. Enda þótt síðarnefndu lögin takmarki ekki rétt almennings til aðgangs að gögnum samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga, sbr. 2. mgr. 5. gr. laganna, er samkvæmt framangreindu litið til ákvæða þeirra við afmörkun á því hvaða upplýsingar skuli fara leynt á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Um er að ræða töflureiknisskjal á tveimur blaðsíðum með tveimur dálkum. Annar dálkurinn ber yfirskriftina „Heiti stofnunar“ og eru færslurnar eðli málsins samkvæmt allar skráðar á hjúkrunarheimilinu Skjóli. Í dálkinum „Dags. innlagnar“ eru dagsetningar og í sumum tilvikum nánari tímasetningar, sem ætla verður að einstaklingar hafi verið lagðir inn á heilbrigðisstofnunina á tímabilinu sem beiðni kæranda lýtur að. Hvergi er hins vegar að finna nokkrar upplýsingar sem benda til þess um hvaða einstaklinga ræðir hverju sinni og því er ekki að finna upplýsingar um heilsuhagi nafngreindra einstaklinga í skjalinu eða aðrar upplýsingar um einkamálefni sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari í skilningi 9. gr. upplýsingalaga.
Ákvörðun Sjúkratrygginga Íslands um synjun beiðni kæranda byggir hins vegar á því að hægt sé að rekja upplýsingarnar til einstakra þjónustunotenda, þar sem um sé að ræða fáa einstaklinga. Hægt sé að tengja þjónustunotendur við innlagnardagsetningu ef viðtakandi upplýsinganna hefur ákveðnar viðbótarupplýsingar eða forsendur.
Um þetta tekur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fram að undir 9. gr. falla ekki einungis upplýsingar um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, heldur einnig upplýsingar sem varpað geta ljósi á eða staðfest slíkar upplýsingar. Þannig kunna upplýsingar, sem að öllu jöfnu er ekki hægt að rekja til nafngreindra einstaklinga, að falla undir ákvæðið ef um er að ræða upplýsingar sem allur almenningur gæti með fyrhafnarlitlum hætti rakið til nafngreindra einstaklinga, eftir atvikum út frá viðbótarupplýsingum sem almennt væru aðgengilegar.
Eins og mál þetta er vaxið verður hins vegar að líta til þess að þær viðbótarupplýsingar, sem kæranda eða öðrum utanaðkomandi aðilum væru nauðsynlegar til að rekja umbeðnar upplýsingar til nafngreindra einstaklinga, myndu í raun fela í sér að sömu aðilar hefðu þegar vitneskju um hvaða einstaklinga væri um að ræða og þar með upplýsingar um hagsmuni sem leynt eiga að fara samkvæmt ákvæði 9. gr. upplýsingalaga. Þannig þyrfti utanaðkomandi aðili í reynd þegar að búa yfir vitneskju um að tiltekinn einstaklingur hefði lagst inn á hjúkrunarheimilið Skjól, á tilteknum degi eða a.m.k. á tiltölulega stuttu tímabili, til að upplýsingar í hinu umbeðna gagni teldust lúta að einkahagsmunum þjónustunotandans í skilningi ákvæðisins.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er ekki hægt að notast við slík viðmið þegar tekin er afstaða til þess hvort ópersónutengdar upplýsingar falli undir 9. gr. upplýsingalaga. Telur nefndin að slík túlkun 9. gr. myndi í reynd girða að verulegu leyti fyrir aðgang að upplýsingum sem almennt eru ekki rekjanlegar til ákveðinna einstaklinga. Er því ekki unnt að fallast á það með Sjúkratryggingum Íslands að óheimilt sé að veita kæranda aðgang að umbeðnum upplýsingum á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga.
Með vísan til framangreinds er fallist á rétt kæranda til aðgangs að umbeðnum gögnum á grundvelli meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarorð
Sjúkratryggingum Íslands ber að veita kæranda, A, aðgang að upplýsingum um hvenær nýir þjónustunotendur voru lagðir inn á hjúkrunarheimilið Skjól á tímabilinu 1. september 2017 til 1. júlí 2018.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir