A-357/2011. Úrskurður frá 22. febrúar 2011
ÚRSKURÐUR
Hinn 22. febrúar 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-357/2011.
Kæruefni
Þann 7. september 2010 kærði [X] hrl. fyrir hönd Norðuráls Helguvík ehf., ákvörðun iðnaðarráðuneytisins þar sem hafnað var að veita aðgang að bréfi Ross Beaty til iðnaðarráðherra, dags. 18. ágúst 2010, í heild sinni. Er þess krafist að kærða verði gert að veita fullan aðgang að umræddu skjali.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins fór kærandi, Norðurál Helguvík ehf., fram á það við iðnaðarráðuneytið með tölvubréfi, dags. 23. ágúst 2010, að sér yrði afhent bréf Ross Beaty, forstjóra Magma Energy til iðnaðarráðherra, en um það hafi verið fjallað á forsíðu Fréttablaðsins 21. sama mánaðar.
Erindinu var svarað 25. ágúst 2010. Segir í svari ráðuneytisins að í erindi Magma Energy til iðnaðarráðherra sem kærandi hafi óskað aðgangs að komi fram ákveðnar upplýsingar varðandi viðskipta- og samkeppnislegan rekstur fyrirtækisins, áherslur og viðskiptahagsmuni. Að mati ráðuneytisins falli þær upplýsingar undir síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og verði því ekki afhentar. Jafnframt komi fram í bréfinu ákveðnar upplýsingar sem lýsi persónulegum skoðunum og falli að mati ráðuneytisins undir einkamálefni einstaklinga í skilningi fyrri málsliðar 5. gr. upplýsingalaga. Til viðbótar bendir ráðuneytið á að samkvæmt 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga sé heimilt að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum. Ráðuneytið líti svo á að í bréfi Magma, dags. 18. ágúst 2010, sé að finna ákveðnar viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- og samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni Magma og að fyrirtækið hafi ríka hagsmuni af því að almenningur og samkeppnisaðilar hafi ekki óheftan aðgang að þeim upplýsingum. Ráðuneytið hafi leitað álits þess aðila sem í hlut eigi um afstöðu hans til þess að umbeðnar upplýsingar verði veittar og hafi hann hafnað því. Með vísan til þessa sé heimild ráðuneytisins til afhendingar á afriti af umræddu bréfi takmörkuð af 5. gr. upplýsingalaga, sbr. 3. mgr. 9. gr. sömu laga.
Á grundvelli 7. gr. sömu laga féllst ráðuneytið hins vegar á að afhenda aðra hluta bréfsins en þá sem geymdu upplýsingar sem ráðuneytið taldi að trúnaðar ætti að gæta um, sbr. framangreint. Þá kemur fram í bréfi ráðuneytisins að það hafi ekki sent nein bréf í tilefni af erindi Magma, dags. 18. ágúst 2010. Því sé ekki í ráðuneytinu að finna önnur gögn er varði þetta tiltekna mál, eins og það sé afmarkað í beiðni Norðuráls.
Lögmaður kæranda ritaði af þessu tilefni bréf til iðnaðarráðuneytisins, dags. 26. ágúst 2010. Þar segir m.a. svo:
„Vísað er til svars iðnaðarráðuneytisins við beiðni Norðuráls Helguvíkur ehf. ... Með svarinu fylgir umrætt bréf en einhverjar málsgreinar þess hafi verið teknar út og aðgangi Norðuráls að upplýsingunum þannig skert til muna. Ekki kemur fram hvaða málsgreinar hafi verið teknar út eða hversu margar blaðsíður bréfið hafi verið.
Fyrir það fyrsta er rétt að vekja athygli á þeirri staðreynd að systurfélag Norðurál, Norðurál Grundartanga er einn stærsti viðskiptavinur HS Orku og hafa félögin gríðarlegra hagsmuna að gæta í málinu vegna uppbyggingar á álveri í Helguvík. Norðurál hefur heimildir fyrir því, líkt og raunar hefur komið fram í fjölmiðlum í dag, að í bréfinu komi fram afstaða forstjóra Magma Energy til orkusölu til álvers Norðuráls í Helguvík.
Í ljósi ofangreinds krefst Norðurál fulls aðgangs að bréfi forstjóra Magma Energy til iðnaðarráðherra með vísan til 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í greininni er kveðið á um að stjórnvöldum sé skylt að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Líkt og fram kemur í svarbréfi iðnaðarráðuneytisins er að finna undantekningu frá meginreglu 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga í 3. mgr. sömu greinar. Norðurál telur hæpið að reglan eigi við, enda ólíklegt að forstjóri Magma Energy hafi reifað mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni félagsins í bréfi til iðnaðarráðherra.
Komist ráðuneytið að þeirri niðurstöðu að bréfið hafi að geyma upplýsingar um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrrgreindra félaga ber ráðuneytinu að framkvæma hagsmunamat þar sem metnir eru hagsmunir Norðuráls af því að fá aðgang að upplýsingunum annars vegar og hagsmunir Magma Energy og HS Orku af því að upplýsingum sé haldið leyndum hins vegar. Athygli skal vakin á að iðnaðarráðuneytið getur samkvæmt upplýsingalögum og lögskýringargögnum laganna ekki synjað Norðuráli um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga sé almennt til þess fallinn að valda einhverju tjóni, heldur verður að leggja mat á aðstæður í hverju máli fyrir sig. Er það skoðun Norðuráls að svarbréf ráðuneytisins beri það með sé að vel ígrundað hagsmunamat hafi ekki farið fram, enda hefur svarbréf ráðuneytisins aðeins að geyma almenna umfjöllun og tilvísanir til upplýsingalaga og lögskýringargagna. Í þessu samhengi er einnig vert að benda á að afrit af bréfi forstjóra Magma ber það með sér að heilu málsgreinarnar hafa verið numdar á brott. Ekki fæst séð hvernig ráðuneytið telur þessi vinnubrögð samræmast meðalhófsreglu íslensks stjórnsýsluréttar sem lögfest er í 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.“
Síðar í bréfinu segir jafnframt svo:
„Áherslur Magma Energy í viðskiptum eða skoðanir og hugleiðingar forstjóra félagsins geta undir engum kringumstæðum talist til viðkvæmra upplýsinga um rekstrar- og samkeppnisstöðu eða aðra viðskiptahagsmuni samkvæmt upplýsingalögum. Ljóst er að túlkun iðnaðarráðuneytisins á meginreglu 3. gr., sbr. 9. gr. upplýsingalaga, er til þess fallin að grafa undan þýðingu og mikilvægi reglunnar um aðgang almennings að upplýsingum úr stjórnsýslunni.“
Svar iðnaðarráðuneytisins til kæranda er dags. 30. ágúst 2010. Þar er hafnað endurskoðun fyrri ákvörðunar. Kæra vegna ákvörðunar iðnaðarráðuneytisins var svo borin upp við úrskurðarnefnd um upplýsingamál þann 7. september 2010, eins og áður greinir.
Málsmeðferð
Kæra málsins var send iðnaðarráðuneytinu með bréfi, dags. 14. september 2010. Var ráðuneytinu veittur frestur til 23. sama mánaðar til að gera athugasemdir og afhenda úrskurðarnefndinni þau gögn sem kæran lyti að. Með bréfi nefndarinnar, dags. 22. september 2009, var umræddur frestur framlengdur til 28. sama mánaðar.
Svar iðnaðarráðuneytisins, ásamt gögnum málsins, barst úrskurðarnefndinni 27. september. Í svarinu er ítrekað vísað með beinum hætti og með endursögn í þær upplýsingar sem ráðuneytið hafði synjað kæranda um aðgang að. Kæranda var því ekki afhent umrætt bréf ráðuneytisins til athugasemda. Byggði nefndin í því sambandi einnig á því að í bréfi ráðuneytisins komu ekki fram nýjar upplýsingar eða röksemdir af hálfu ráðuneytisins umfram það sem þegar hafði komið fram í synjun þess, dags. 25. ágúst 2010, sbr. jafnframt bréf ráðuneytisins til kæranda, dags. 30. sama mánaðar.
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins um málsatvik og sjónarmið aðila. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Eins og fram er komið synjaði iðnaðarráðuneytið kæranda um aðgang að tveimur hlutum bréfs Ross Beaty, forstjóra Magma Energy, til iðnaðarráðherra, dags. 18. ágúst 2010.
Annars vegar er um að ræða synjun á aðgangi að einni setningu í bréfinu, sem kemur næst á eftir svohljóðandi málsgrein: „I am a dedicated environmentalist and it has been extremely painful to be the focus of so many attacks on my good reputation with such a lot of nonsense and misinformation.“ Í þeirri setningu sem synjað hefur verið um aðgang að kemur fram það mat bréfritara, Ross Beaty, að í þessu sambandi hafi athafnir tiltekins nafngreinds einstaklings hafi verið „especially defamatory“.
Ráðuneytið hefur byggt synjun á aðgangi að þessum þætti bréfsins á því að þar lýsi forstjóri Magma Energy á persónulegan hátt persónulegri skoðun sinni á tilgreindum einstaklingi. Um persónulega skoðun sé því að ræða á sambærilegan hátt og t.d. stjórnmálaskoðun. Að mati ráðuneytisins hafi því borið að líta svo á að hér væri um ræða ummæli sem væru, bæði með tilliti til friðhelgi einkalífs forstjóra Magma Energy og friðhelgi einkalífs þess einstaklings sem ummælin lutu að, þess eðlis að þau vörðuðu „einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á,“ í skilningi 5. gr. upplýsingalaga.
Í tilefni af þessu skal bent á að í skýringum við fyrri málslið 5. gr. upplýsingalaga í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum kemur fram að það myndi takmarka mjög upplýsingaréttinn ef allar upplýsingar, sem snerta einkahagsmuni einstaklinga væru undanþegnar. Er þeirri stefnu fylgt að láta meginregluna um upplýsingarétt taka til slíkra upplýsinga en með þeim takmörkunum sem gera verður m.a. til að tryggja friðhelgi einkalífs, sbr. 5. gr. Upplýsingarétturinn verður almennt ekki takmarkaður samkvæmt ákvæðinu nema að undangengnu mati stjórnvalds á því hvort hætta sé á að þeir hagsmunir, sem þar eru tilgreindir, skaðist ef upplýsingarnar eru veittar.
Þrátt fyrir að tilvitnuð orð (especially defamatory) sé eðlilegt að þýða á íslensku sem „sérstaklega ærumeiðandi“ getur úrskurðarnefndin ekki fallist á að umræddar upplýsingar séu þess eðlis að þær séu til þess fallnar að skaða friðhelgi einkalífs, hvort sem er bréfritarans eða þess aðila sem ummælin beinast að, yrðu þær gerðar opinberar. Umrætt bréf er ritað iðnaðarráðherra sem því stjórnvaldi sem fer með málefni er varða „orku, þ. á m. grunnrannsóknir á orkulindum, nýtingu orku og orkufyrirtæki“, sbr. 3. tölul. 7. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands nr. 177/2007. Í bréfinu er m.a. lýst almennri afstöðu forstjóra Magma Energy, m.a. til viðbragða hér á landi vegna aðkomu Magma Energy að viðskiptum með HS Orku hf. Tilgangur bréfsins, að þessu leyti, virðist m.a. sá að mótmæla tilteknum neikvæðum sjónarmiðum sem lýst hafi verið í opinberri umræðu og þýðingu geti haft fyrir umrædd viðskipti. Tilgangur bréfsins er þannig ekki persónulegur af hálfu bréfritara heldur lýtur hann að því að lýsa, gagnvart bæru stjórnvaldi, afstöðu til tiltekinna aðstæðna sem fyrir hendi eru og lúta að viðskiptum sem fyrirtæki sem hann er í fyrirsvari fyrir hefur haft aðkomu að hér á landi. Þrátt fyrir að orðalag í umræddri setningu um að athafnir tiltekins einstaklings hafi verið „especially defamatory“ feli í sér gildisdóm bréfritara um þær athafnir verður ekki séð að það sé til þess fallið að raska friðhelgi einkalífs hans þótt setningin verði í heild sinni gerð opinber.
Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varðar tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. Samkvæmt framangreindu á kærandi rétt á aðgangi að þeim upplýsingum sem fram koma í umræddri setningu á grundvelli 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Ákvæði 5. gr. upplýsingalaga stendur þeim aðgangi ekki í vegi. Er því óþarft að taka til þess afstöðu hvort kærandi hafi átt rétt á að umræddum upplýsingum skv. 1. mgr. 9. gr. sömu laga.
2.
Hinn hluti bréfsins, sem iðnaðarráðuneytið hefur synjað kæranda um aðgang að, er 16 samfelldar línur. Þar kemur fram lýsing á afstöðu og tilteknar vangaveltur bréfritara, Ross Beaty, vegna orkusölu af hálfu HS Orku hf.
Iðnaðarráðuneytið hefur í svörum sínum til kæranda og úrskurðarnefndarinnar byggt á því að aðgangur kæranda að umræddum 16 línum í bréfi Ross Beaty lúti ákvæði 9. gr. upplýsingalaga þar sem þar komi fram upplýsingar um kæranda sjálfan. Jafnframt hefur komið fram af hálfu ráðuneytisins að það líti svo á að í þessum hluta bréfsins lýsi forstjóri Magma Energy afstöðu til mikilvægra og viðkvæmra fjárhags- og viðskiptahagsmuna sem eigi að fara leynt skv. 3. mgr. sömu greinar.
Ákvæði 9. gr. upplýsingalaga tryggir þeim sem upplýsingar varðar almennt ríkari rétt til aðgangs að gögnum en mælt er fyrir um í 1. mgr. 3. gr. sömu laga, þar sem fjallað er um upplýsingarétt almennings. Með hliðsjón af efni umrædds bréfs fellst úrskurðarnefndin á að um rétt kæranda til aðgangs að þeim upplýsingum sem hér um ræðir fari eftir ákvæði 9. gr. laganna.
Í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga segir að stjórnvöldum sé skylt, „sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan“. Samkvæmt 3. mgr. sömu lagagreinar er þó heimilt að „takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum.“
Í skýringum sem fylgdu umræddu ákvæði í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 50/1996 kemur fram að algengt sé að sömu gögn hafi að geyma upplýsingar um einka-, fjárhags- eða viðskiptamálefni fleiri en eins aðila. Þegar fram komi beiðni um aðgang að slíkum gögnum sé líklegt að reyni á andstæða hagsmuni, annars vegar þess sem upplýsinga óskar og hins vegar annarra þeirra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum, er þá varða, sé haldið leyndum. Í skýringunum segir síðan orðrétt:
„Kjarni reglunnar í 3. mgr. felst í því að vega skuli og meta þessa gagnstæðu hagsmuni, en síðarnefndu hagsmunirnir eru að meginstefnu hinir sömu og liggja að baki 5. gr. frumvarpsins. Aðgangur að gögnum verður því aðeins takmarkaður ef talin er hætta á því að einkahagsmunir skaðist ef aðila yrði veittur aðgangur að upplýsingunum. Stjórnvald getur því ekki synjað aðila um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga sé almennt til þess fallinn að valda einhverju tjóni, heldur verður að leggja mat á aðstæður í hverju máli fyrir sig.“
Í umræddum 16 línum í bréfi Ross Beaty til iðnaðarráðherra er fjallað um samninga fyrirtækisins HS Orku hf. um sölu á raforku vegna fyrirhugaðs álvers í Helguvík. Þar er einnig að finna almenna afstöðu bréfritara til þeirra sjónarmiða sem hann telur að æskilegt væri að hafa í huga við ákvarðanir um orkusölu af hálfu HS Orku hf. Hér er um að ræða upplýsingar sem snerta með beinum hætti viðskiptahagsmuni fyrirtækisins HS Orku hf. og möguleika þess til samninga um sölu á raforku. Væri kæranda veittur aðgangur að þeim kynni það að hafa áhrif á samningsstöðu kæranda gagnvart HS Orku hf. sem mögulegs kaupanda raforku af fyrirtækinu og gæti einnig verið til þess fallið að hafa áhrif á viðræður aðila um inntak og þýðingu samninga sem þessir aðilar hafa þegar gert. Hér er ekki um að ræða upplýsingar sem lúta að aðkomu íslenskra stjórnvalda í þessu efni eða ákvarðanir þeirra, heldur einvörðungu upplýsingar um afstöðu tiltekins einkaaðila um ofangreinda þætti. Með vísan til þessa verður að telja að hagsmunir HS Orku hf. og eigenda þess fyrirtækis af því að umræddum upplýsingum sé haldið leyndum vegi þyngra en hagsmunir kærenda af því að fá aðgang að þeim. Er því fallist á synjun iðnaðarráðuneytisins á beiðni um aðgang að þessum þætti hins umrædda bréfs.
3.
Með vísan til framangreinds verður ekki talið að iðnaðarráðuneytinu hafi verið heimilt að hafna því að veita kæranda aðgang að þeirri setningu í umræddu bréfi Ross Beaty til iðnaðarráðherra, dags. 18. ágúst 2010, sem kemur næst á eftir orðunum „and misinformation.“ Á hinn bóginn er staðfest synjun ráðuneytisins á öðrum hlutum þessa bréfs.
Úrskurðarorð
Staðfest er synjun iðnaðarráðuneytisins, dags. 25. ágúst 2010, sbr. einnig ákvörðun ráðuneytisins 30. sama mánaðar, á beiðni kæranda Norðuráls Helguvíkur ehf. um afhendingu á afriti af bréfi Ross Beaty til iðnaðarráðherra, dags. 18. sama mánaðar, í heild sinni að því undanskildu að ráðuneytinu ber að veita kæranda aðgang að setningu í bréfinu sem kemur næst á eftir orðunum „and misinformation“.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson