918/2020. Úrskurður frá 14. júlí 2020
Úrskurður
Hinn 14. júlí 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 918/2020 í máli ÚNU 20040001.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 31. mars 2020, kærði Hildur Helga Kristinsdóttir lögmaður, f.h. A, afgreiðslu Landspítala á beiðni hennar um upplýsingar um nöfn ljósmæðra sem voru á vakt á tilteknum tíma.Með erindi, dags. 26. nóvember 2019, óskaði kærandi eftir upplýsingum frá Landspítalanum, þar á meðal hver hefði verið vaktstjóri á fæðingardeild aðfaranótt [dags.]. Í erindi spítalans, dags. 16. desember 2019, er því svarað hver hafi verið vaktstjóri. Kærandi óskaði þá eftir upplýsingum um það hvaða fjórar ljósmæður til viðbótar hefðu verið á vakt á fæðingardeild spítalans sömu nótt. Landspítalinn svaraði því með bréfi, dags. 24. febrúar 2020, að ekki yrði séð að Landspítalanum bæri að afhenda upplýsingarnar eða að heimild væri til staðar til að afhenda þær.
Í svarbréfi kæranda til Landspítalans, dags. 26. febrúar 2020, segir að fyrir liggi að „aukaaðstoð“ hafi verið kölluð inn í fæðingu kæranda umrædda nótt. Hafi kærandi staðið í þeirri trú að ljósmóðirin hafi verið vaktstjóri. Kærandi hafi hins vegar haft samband símleiðis við vaktstjórann sem hafi ekki getað staðfest að hún hefði aðstoðað við fæðingu kæranda og ekki sagst muna sérstaklega eftir fæðingunni. Miðað við þetta komi í raun fjórar ljósmæður til greina, sem mögulega gætu verið umrædd „aukaaðstoð“ í fæðingu kæranda. Sökum vanrækslu spítalans á því að skrá nafn þeirrar ljósmóður sem hafi komið til aðstoðar í fæðingu kæranda standi hún frammi fyrir því að kalla allar ljósmæður til skýrslutöku sem hafi verið á vakt þessa nótt. Það sé sannanlega skráð í fæðingarskýrsluna að einhver hafi komið inn og aðstoðað. Kæranda sé nauðsynlegt að fá upplýsingar um nöfn ljósmæðranna frá Landspítalanum til þess að geta nýtt sér heimild 2. mgr. 77. gr. laga um meðferð einkamála og leita sönnunar fyrir dómi um atvik sem varða lögvarða hagsmuni hennar og vitnisburður geti ráðið niðurstöðu um hvort látið verði af málshöfðun. Aðeins sé óskað eftir nöfnum þeirra ljósmæðra sem hafi verið á vakt en ekki viðkvæmum persónuupplýsingum. Þá telji kærandi að hún eigi ótvíræðan rétt til að fá upplýsingarnar í samræmi við lög um sjúkraskrár.
Í svari spítalans, dags. 3. mars 2020, segir að beiðni kæranda hafi verið tekin til meðferðar á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012. Þá kemur fram að samkvæmt upplýsingalögum nái upplýsingaréttur almennings og aðila til „fyrirliggjandi“ gagna, sbr. 1. mgr. 5. gr. og 1. mgr. 14. gr. laganna. Ekki sé skylt að útbúa ný gögn í ríkari mæli en leiði af 3. mgr. 5. gr. laganna en það ákvæði eigi við þegar gögn séu afhent að hluta ef takmarkanir eigi við um aðra hluta þeirra. Í vörslum spítalans sé ekki fyrirliggjandi listi yfir þær upplýsingar sem kærandi óski eftir. Hugsanlega sé hægt að útbúa slíkan lista með því að keyra saman upplýsingar úr upplýsingakerfum spítalans en það telji spítalinn sér ekki skylt á grundvelli upplýsingalaga. Vísað er til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 795/2019 frá 14. júní 2019. Þá sé til þess að líta að ekki sé víst að listi sem yrði til með slíkri aðferð yrði efnislega réttur, sér í lagi í ljósi þess að rúmlega fjögur ár séu liðin frá því umrædd vakt átti sér stað.
Í svari Landspítalans til kæranda segir einnig að upplýsingaréttur samkvæmt upplýsingalögum nái ekki til gagna sem tengist málefnum starfsmanna, samkvæmt 4. tölul. 6. gr., sbr. 7. gr. laganna, og ekki til gagna um einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt og eðlilegt sé að leynt fari, samkvæmt 9. gr. laganna. Í ljósi þessara ákvæða telji Landspítali enn fremur ljóst að ekki hvíli lagaskylda á spítalanum til að safna saman og veita utanaðkomandi aðgang að umbeðnum upplýsingum um starfsemi sína. Tekið er fram að vilji spítalans standi ekki til þess að standa í vegi fyrir því með nokkru móti að kærandi leiti réttar síns. Upplýsingagjöf spítalans fari hins vegar fram á grundvelli laga og af virðingu við friðhelgi einkalífs starfsmanna.
Í kæru er því mótmælt að spítalinn eigi umbeðnar upplýsingar ekki til. Tekið er fram að ekki sé verið að óska eftir því að spítalinn útbúi ný gögn eða sérstakan lista. Kærandi byggi beiðni sína á 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, enda sé honum nauðsynlegt að vita hvaða ljósmóðir aðstoðaði í fæðingu kæranda og veitti kæranda heilbrigðisþjónustu á sínum tíma. Upplýsingarnar varði því kæranda sjálfan. Spítalinn hafi vanrækt að færa í fæðingarskýrslu kæranda hvaða ljósmóðir hafi komið til aðstoðar og því neyðist kærandi til að óska eftir upplýsingum um aðrar ljósmæður sem komi til greina.
Þá segir kærandi svar Landspítalans vera óljóst. Svarið beri ekki með sér hvar umræddar upplýsingar sé að finna og á hvaða formi. Eingöngu sé vísað til þess að ekki sé fyrir hendi fyrirliggjandi listi og að möguleiki sé að keyra saman upplýsingar úr upplýsingakerfum spítalans án frekari útskýringa. Þá skjóti það skökku við að spítalinn hafi getað veitt upplýsingar um hver hafi verið vaktstjóri á umræddum tíma en að ekki séu til staðar upplýsingar um þá starfsmenn sem einnig hafi verið á vakt á sama tíma. Þó svo að ekki sé til fyrirliggjandi listi telji kærandi að umbeðnar upplýsingar hljóti að liggja fyrir í einhverri mynd og það sé réttur kæranda að fá aðgang að þeim, í það minnsta að hluta. Að mati kæranda beri spítalanum að líta til ástæðna þess að kærandi óski eftir umbeðnum upplýsingum, líkt og fjallað sé um í athugasemdum við 14. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, og meta rétt kæranda til aðgangs að hluta, sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga og framkvæma mat á ólíkum hagsmunum sem vega þurfi saman við beitingu á undantekningarákvæðum laganna. Kærandi hafi ríka hagsmuni af því að fá þessar upplýsingar vegna fyrirhugaðrar málshöfðunar.
Í kæru segir að af svari spítalans að dæma hafi þær upplýsingar sem kunni að liggja fyrir í upplýsingakerfum spítalans ekki verið kannaðar og þar af leiðandi hafi spítalinn ekki tekið upplýsta ákvörðun um hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að upplýsingunum eða ekki. Þá verði að líta til þess að ekki sé verið að óska eftir umfangsmiklum upplýsingum sem spanni langt tímabil eða nái til margra deilda innan spítalans. Um sé að ræða afar afmarkaða beiðni sem taki til nafna fjögurra ljósmæðra sem hafi verið á næturvakt fæðingardeildar tiltekinn dag. Ólíklegt sé að umræddar upplýsingar sé að finna á mismunandi stöðum í mismunandi tölvukerfum hjá spítalanum sem krefjist þess að útbúinn verði nýr listi til þess að hægt sé að veita aðgang að þeim. Kærandi byggi á því að spítalinn hafi ekki gætt að rannsóknarskyldu 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og hafi hann ekki fengið réttláta efnislega meðferð af hálfu Landspítalans.
Hvað varði vísun spítalans til 4. tölul. 6. gr., sbr. 7. gr., og 9. gr. upplýsingalaga telur kærandi að afhending umbeðinna upplýsinga brjóti ekki gegn friðhelgi einkalífs starfsmanna og upplýsingar um nöfn tiltekinna starfsmanna teljist ekki til þeirra gagna sem undanskilin séu samkvæmt 7. gr. upplýsingalaga. Kærandi bendir á að allar upplýsingar sem lúti að starfsmönnum séu ekki sjálfkrafa undanskildar upplýsingarétti almennings, heldur komi skýrt fram í athugasemdum við fyrrnefnt ákvæði að í málum sem varði starfssambandið að öðru leyti sé átt við gögn í málum þar sem teknar séu ákvarðanir um réttindi og skyldur starfsmanna. Kærandi áréttar að samkvæmt 2. tölul. 2. mgr. og 1. tölul. 4. mgr. 7. gr. upplýsingalaga beri að veita almenningi upplýsingar um nöfn starfsmanna og starfssvið. Þá sé tekið fram í 5. mgr.
7. gr. að almenningur eigi rétt til aðgangs að upplýsingum samkvæmt 2. og 4. mgr. frá viðkomandi vinnuveitanda jafnvel þótt þær sé ekki að finna í gögnum sem tilheyri tilteknu máli. Þá telji kærandi liggja í augum uppi að ákvæði 9. gr. upplýsingalaga eigi ekki við, enda sé ekki um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga að ræða sem sanngjarnt og eðlilegt sé að leynt fari. Að lokum segir að upplýsingarnar hljóti að vera fyrirliggjandi í upplýsingakerfum spítalans og spítalinn hefði getað veitt kæranda upplýsingar um allar ljósmæður sem störfuðu hjá spítalanum í [dags.] ef það væri ómögulegt fyrir hann að finna út úr því hvaða ljósmæður voru á vakt á þessum tiltekna tíma.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Landspítalanum með bréfi, dags. 3. apríl, og honum veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn spítalans, dags. 24. apríl 2020, segir að allt bendi til þess að vaktstjóri hafi verið kallaður til í fæðingunni og kæranda hafi verið greint frá nafni viðkomandi. Fjallað er um skýringar starfsmanna sem viðstaddir voru fæðinguna og tekið fram að spítalinn telji ekki forsendur til að veita upplýsingar um hinar fjórar ljósmæður sem hafi verið á vakt. Ekki sé um vanskráningu að ræða líkt og kærandi haldi fram, allar upplýsingar sem máli skipti liggi fyrir. Ekki sé skráð í sjúkraskrá hver komi til aðstoðar í fæðingu nema sá sem kallaður sé til aðstoðar taki beinan þátt í að taka á móti barni eða geri eitthvað á fæðingarstofunni sem krefjist skráningar. Þá er þess getið að skráningu hafi verið sérstaklega vel háttað í kringum þessa fæðingu, hún sé nákvæm og vandað til verka. Enginn þeirra fjögurra starfsmanna sem óskað sé upplýsinga um hafi komið að meðferð kæranda, sbr. skráningu Landspítala. Upplýsingarnar varði því ekki kæranda sjálfan. Upplýsingar um vaktaskema starfsmanna falli að mati spítalans undir upplýsingar um málefni starfsmanna sem varði starfssamband við vinnuveitanda. Sé því um að ræða upplýsingar sem undanþegnar séu upplýsingarétti samkvæmt 4. tölul. 6. gr., sbr. 7. gr. upplýsingalaga.
Í umsögn spítalans segir einnig að upplýsingaréttur almennings og aðila, sbr. 1. mgr. 5. gr. og 1. mgr. 14. gr. laganna, nái aðeins til „fyrirliggjandi“ gagna. Ekki sé skylt að útbúa ný gögn í ríkari mæli en leiði af 3. mgr. 5. gr. laganna, en það ákvæði eigi við þegar gögn séu afhent að hluta ef takmarkanir eigi við um aðra hluta þeirra. Í vörslum spítalans sé ekki fyrirliggjandi listi yfir þær upplýsingar sem óskað hafi verið eftir. Hugsanlega væri hægt að útbúa slíkan lista með því að keyra saman upplýsingar úr upplýsingakerfum spítalans, en það telji hann sér ekki skylt á grundvelli upplýsingalaga samkvæmt framangreindu. Vísist í þessu sambandi til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 795/2019 frá 14. júní 2019. Þá séu ítrekuð þau sjónarmið sem þegar hafi komið fram að þær upplýsingar sem kærandi óski eftir hafi ekki þýðingu þar sem fyrir liggi, byggt á skráningu og samtölum við þá aðila sem voru viðstaddir, að umræddu handbragði hafi ekki verið beitt í fæðingunni.
Umsögn spítalans var kynnt kæranda með bréfi, dags. 28. apríl 2020, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.
Í athugasemdum kæranda, dags. 29. apríl 2020, er áréttað að ástæða þess að óskað var eftir umbeðnum upplýsingum sé að ekki hafi verið hægt að staðfesta að sú ljósmóðir sem var vakstjóri umrædda nótt hafi komið til aðstoðar kæranda. Vegna þeirrar óvissu taldi kærandi nauðsynlegt að fá vitneskju um nöfn hinna fjögurra ljósmæðranna sem voru á vakt þar sem möguleiki væri fyrir hendi að einhver þeirra hefði komið að því atviki sem átti sér stað í fæðingu kæranda. Þá segir að í umsögn spítalans, dags. 24. apríl 2020, komi fram nýjar upplýsingar varðandi vaktstjórann og aðkomu hans að fæðingunni. Geti spítalinn lagt fram haldbær gögn sem staðfesti að vaktstjórinn hafi verið sú ljósmóðir sem aðstoðað í fæðingu kæranda muni kærandi draga kæruna til baka, enda ekki þörf á frekari upplýsingum.
Í ljósi þessa voru athugasemdirnar sendar Landspítalanum og honum veittur kostur á að bregðast við. Í svari spítalans við athugasemdum kæranda, 8. maí 2020, segir að ekki sé unnt að verða við beiðni kæranda um staðfestingu á því að vaktstjóri hafi verið sá starfsmaður sem komið hafi til aðstoðar í fæðingunni enda séu slík gögn ekki til. Þá er áréttað að í umsögn spítalans komi fram að allt bendi til þess að vaktstjórinn hafi komið að fæðingunni og sinnt tilteknum verkefnum en ekki sé hægt að útiloka að önnur ljósmóðir hafi verið að verki.
Með erindi, dags. 23. júní 2020, óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir upplýsingum um hvort vaktaskema starfsmanna á því tímabili sem beiðni kæranda nái til sé fyrirliggjandi hjá Landspítalanum. Því var svarað samdægurs að hægt væri að taka saman upplýsingarnar úr Vinnustund. Í kjölfarið óskaði úrskurðarnefndin eftir upplýsingum um hvort unnt væri að kalla upplýsingarnar fram með einföldum hætti og hversu langan tíma slík vinnsla myndi taka. Landspítalinn svaraði því sama dag að hægt væri að kalla upplýsingar um innstimplanir starfsmanna fram í Vinnustund. Þá þurfi að fara yfir þær, hvort um raunverulega stimplun sé að ræða eða leiðrétta stimplun. Ef um leiðrétta stimplun sé að ræða verði að skoða málið nánar, skoða skýringar o.s.frv. Þetta ætti ekki að vera sérstaklega tímafrekt þegar um fámennar vaktir sé að ræða.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að nöfnum fjögurra starfsmanna Landspítalans sem voru á vakt á tilteknum tíma þegar kærandi lá þar inni. Í umsögn Landspítalans, dags. 24. apríl 2020, kemur fram að samkvæmt skráningu í sjúkraskrá hafi enginn þeirra fjögurra starfsmanna sem óskað sé upplýsinga um komið að meðferð kæranda. Upplýsingarnar varði því ekki kæranda sjálfan, sbr. 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Kærandi heldur því aftur á móti fram að Landspítalinn hafi vanrækt að færa í fæðingarskýrslu hvaða ljósmóðir hafi komið kæranda til aðstoðar í fæðingunni. Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafi að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Í 3. mgr. sömu greinar kemur þó fram að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafi jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum.
Ákvæði 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga hefur verið skýrt svo að undir greinina falli ekki aðeins þau tilvik þegar maður óskar eftir aðgangi að gögnum með upplýsingum um sig sjálfan, heldur taki hún einnig til þess þegar upplýsingarnar varði hann með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnunum, sbr. t.d. úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 891/2020, 893/2020, 895/2020, 898/2020, 903/2020 og 910/2020.
Réttur samkvæmt 1. mgr. 14. gr. takmarkast hins vegar af 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Í ákvæðinu segir að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum.
Í athugasemdum við 3. mgr. 14. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga kemur fram að í aðstæðum líkt og þeim sem uppi eru í máli þessu sé líklegt að reyni á andstæða hagsmuni, annars vegar þess sem upplýsinga óskar og hins vegar annarra þeirra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum er þá varða sé haldið leyndum. Kjarni reglunnar í 3. mgr. felist í því að vega skuli og meta þessa gagnstæðu hagsmuni, en síðarnefndu hagsmunirnir séu að meginstefnu hinir sömu og liggi að baki 9. gr. upplýsingalaga, þá segir orðrétt í athugasemdum:
„Aðgangur að gögnum verður því aðeins takmarkaður ef talin er hætta á því að einkahagsmunir skaðist ef aðila yrði veittur aðgangur að upplýsingunum. Aðila verður því ekki synjað um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga sé almennt til þess fallinn að valda einhverju tjóni, heldur verður að leggja mat á aðstæður í hverju máli fyrir sig.“
Regla 3. mgr. byggist á því að við hagsmunamatið sé ljóst hverjir verndarhagsmunirnir eru. Oft verður því að leita álits þess sem á andstæðra hagsmuna að gæta, en yfirlýsing hans um að hann vilji ekki að upplýsingarnar séu veittar er þó ein og sér ekki nægjanleg ástæða til að synja beiðni um upplýsingar.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur ekki forsendur til að taka afstöðu til þess hvort skráningu Landspítalans hvað varðar starfsmenn er komu að fæðingu kæranda hafi verið rétt háttað og fellur það utan valdssviðs úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu í þeim ágreiningi. Eins og atvikum málsins er háttað verður hins vegar að líta svo á að kærandi eigi af því einstaka og verulega hagsmuni umfram almenning að fá upplýsingar um hvaða ljósmæður voru á vakt þegar kærandi fæddi barn sitt. Verður því leyst úr rétti kæranda til aðgangs að upplýsingunum á grundvelli 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.
2.
Landspítalinn heldur því fram að upplýsingar um hvaða ljósmæður hafi verið á vakt tiltekna nótt séu ekki „fyrirliggjandi“ í skilningi 1. mgr. 5. gr. og 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga og að spítalanum sé ekki skylt að útbúa slíkan lista með því að keyra saman upplýsingar úr upplýsingakerfum spítalans. Þá sé óvíst að listi sem yrði til með slíkri aðferð væri efnislega réttur, sér í lagi í ljósi þess að rúmlega fjögur ár séu liðin frá því umrædd vakt átti sér stað. Í svarbréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 23. júní 2020, sagði Landspítalinn unnt að taka saman upplýsingarnar úr forritinu Vinnustund en fara þyrfti yfir hvort um raunverulega eða leiðrétta stimplun væri að ræða. Slík vinnsla ætti ekki að vera tímafrek.Í þessu samhengi tekur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fram að réttur til aðgangs að gögnum á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012 tekur til fyrirliggjandi gagna, sbr. 1. mgr. 5. gr. og 1. mgr. 14. gr. laganna. Í athugasemdum við fyrrnefnda ákvæðið í frumvarpi til laganna er m.a. tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma.
Þegar svo háttar til að beiðni nær samkvæmt efni sínu til upplýsinga sem nauðsynlegt er að vinna upp úr fyrirliggjandi gögnum er ekki sjálfgefið að unnt sé að synja beiðninni á grundvelli 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. heldur ber stjórnvaldi að kanna hvort beiðandi óski aðgangs að gögnunum þar sem umbeðnar upplýsingar er að finna svo hann geti tekið afstöðu til þess hvort hann vilji fá þau afhent, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. t.d. úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 738/2018, 804/2019, 833/2019, 884/2020 og 908/2020.
Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga skal sá sem fer fram á aðgang að gögnum tilgreina þau, eða efni þess máls sem þau tilheyra, með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé að af-marka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál án verulegrar fyrirhafnar. Samkvæmt 10. gr. eldri upplýsingalaga, nr. 50/1996, varð sá sem fór fram á aðgang að gögnum að tilgreina þau gögn máls sem hann óskaði eftir að kynna sér eða óska eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál, án þess að tilgreina einstök gögn þess. Með setningu laga nr. 140/2012 var dregið úr vægi umræddrar tilgreiningarreglu en sá sem óskar aðgangs að gögnum þarf eftir sem áður að tilgreina hvað það er sem hann óskar eftir að fá að kynna sér nógu skýrt til að unnt sé að verða við óskinni, sbr. t.d. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-531/2014, úr-skurð nr. 636/2016 frá 12. ágúst 2016 og úrskurð 809/2019 frá 3. júlí 2019.
Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir:
„Tilgreining gagna getur m.a. átt sér stað með því að tilgreina dagsetningu eða aðrar nægilegar upplýsingar um eðli gagnanna. Sé um fleiri en eitt mál að ræða sem fellur undir viðkomandi málefni er gert ráð fyrir að stjórnvald sendi beiðanda eftir atvikum lista yfir þau mál og biðji hann að tilgreina nánar það mál eða þau mál sem hann óskar eftir aðgangi að.“ Jafnframt kemur þar fram að tilgangurinn með umræddri breytingu á tilgreiningarreglunni hafi verið að auka upplýsingarétt almennings og auðvelda borgurum að leggja fram beiðnir um upplýsingar. Um það segir í athugasemdunum:
,,Byggjast tillögur frumvarpsins á því að sá sem óskar aðgangs að gögnum þurfi eftir sem áður að tilgreina það málefni (efni máls) sem hann óskar að kynna sér. Hann mun hins vegar ekki þurfa að tilgreina með nákvæmum hætti það tiltekna mál sem beiðni hans lýtur að. Sú skylda verður að meginstefnu til lögð á stjórnvöld að finna það mál eða þau gögn sem falla efnislega undir það málefni sem tilgreint er í beiðni um aðgang að gögnum. Kröfur um tilgreiningu verða þannig í auknum mæli efnislegar fremur en að þeim sem óskar aðgangs að gögnum verði gert að benda (formlega) á það afmarkaða mál sem beiðni hans lýtur að. Ljóst er þó að slík regla verður, vegna sjónarmiða um skilvirkni og kostnað af stjórnsýsluframkvæmd, ekki lögð á stjórnvöld án takmarkana. Því verður áfram gerð sú krafa að beiðni sé þannig fram sett að stjórnvaldið geti með tiltölulega einföldum hætti fundið það mál eða málsgögn sem beiðni lýtur að. Upplýsingarétturinn afmarkast þá við þau gögn. Til að hægt sé að afgreiða beiðni verður hún að vera sett fram með nægilega nákvæmum hætti til að stjórnvald geti, t.d. með einfaldri orða- eða efnisatriðaleit í málaskrá sinni, fundið það mál sem lýtur að því málefni sem aðili óskar að fá upplýsingar um. Þá er gerð krafa um það að sá sem biður um aðgang að gögnum tilgreini þau eða efni þess máls sem þau tilheyra. Tilgreining gagna getur m.a. átt sér stað með því að tilgreina dagsetningu eða aðrar nægilegar upplýsingar um eðli gagnanna. Sé um fleiri en eitt mál að ræða sem fellur undir viðkomandi málefni er gert ráð fyrir að stjórnvald sendi beið¬anda eftir atvikum lista yfir þau mál og biðji hann að tilgreina nánar það mál eða þau mál sem hann óskar eftir aðgangi að.“
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður ekki annað séð af framangreindum athugasemdum en að þeim breytingum sem gerðar voru á upplýsingalögum, með tilkomu 15. gr. núgildandi laga, hafi meðal annars verið ætlað að laga upplýsingalögin að þeirri tækniþróun sem átt hefur sér stað hjá stjórnvöldum og öðrum aðilum sem gildisvið laganna nær til og lýsir sér í því að gögn í stjórnsýslunni eru í auknum mæli varðveitt í gagnagrunnum og umsýslukerfum. Úrskurðarnefndin telur mega ráða það af athugasemdum í frumvarpinu að þessar breytingar hafi verið gerðar í því augnamiði að aftra því að möguleikar almennings til aðgangs að upplýsingum myndu takmarkast samhliða því að stjórnvöld og aðrir aðilar sem heyra undir lögin færðu aukinn hluta af starfsemi í gagnagrunna og tölvukerfi. Af þeim sökum er sett það viðmið að stjórnvöld geti með tiltölulega einföldum hætti fundið það mál eða málsgögn sem beiðni lýtur að.
Umrædd viðmið hafa að mati úrskurðarnefndarinnar einnig þýðingu þegar tekin er afstaða til þess hvort gögn séu fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Eins og nefndin hefur tilgreint í fyrri úrskurðum sínum hefur hún almennt ekki forsendur til annars en að fallast á skýringar þeirra sem heyra undir I. kafla upplýsingalaga um hvort gögn og upplýsingar séu fyrirliggjandi eða ekki. Af svari Landspítalans verður þó ekki annað ráðið en að upplýsingar um hvaða ljósmæður hafi verið skráðar á vakt á fæðingardeild umrædda nótt séu skráðar í forritið Vinnustund, óháð því hvort þær upplýsingar séu rétt skráðar eða ekki. Þá liggur fyrir að unnt er að kalla upplýsingarnar fram með einföldum hætti. Í ljósi þessa getur úrskurðarnefndin ekki fallist á það með Landspítalanum að umbeðnar upplýsingar séu ekki fyrirliggjandi.
3.
Landspítalinn heldur því einnig fram að upplýsingarnar séu undanþegnar upplýsingarétti kæranda þar sem þær varði málefni starfsmanna, sbr. 4. tölul. 6. gr., sbr. 7. gr. upplýsingalaga, og einkamálefni þeirra, sbr. 9. gr. laganna.Í 1. tölul. 2. mgr. 14. gr. upplýsingalaga segir að ákvæði 1. mgr. 14. gr. gildi ekki um gögn sem talin eru upp í 6. gr. laganna. Þar af leiðandi eru gögn sem felld verða undir 4. tölul. 6. gr., sbr. 7. gr. upplýsingalaga undanþegin upplýsingarétti samkvæmt 1. mgr. 14. gr. laganna.
Samkvæmt 4. tölul. 6. gr upplýsingalaga tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til gagna sem tengjast málefnum starfsmanna, sbr. 7. gr. upplýsingalaga.
Í 7. gr. upplýsingalaga er nánar afmarkað hvaða upplýsingar teljist til málefna starfsmanna samkvæmt undanþáguákvæðinu. Þar segir að réttur til aðgangs að gögnum taki almennt ekki til aðgangs að upplýsingum um málefni starfsmanna sem lúta að umsóknum um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti. Við úrlausn málsins reynir á það hvort þær upplýsingar sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að falli undir 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga á þeim forsendum að þær varði starfssamband umræddra starfsmanna og Landspítalans „að öðru leyti“.
Í athugasemdum við 7. gr. í frumvarpi til laga nr. 140/2012 segir að í 4. tölul. 4. gr eldri upplýsingalaga, nr. 50/1996, hafi verið kveðið á um að réttur almennings til aðgangs að gögnum tæki ekki til gagna í málum um veitingu starfa á vegum ríkis eða sveitarfélaga. Frekar væri ekki fjallað um málefni opinberra starfsmanna eða veitingu aðgangs að upplýsingum um starfssamband þeirra við vinnuveitendur. Slíkar upplýsingar, þar á meðal um launakjör, um áminningar eða önnur viðurlög í starfi, hafi því lotið almennum ákvæðum laga um upplýsingarétt.
Þá segir í athugasemdunum að upplýsingar um það hvaða starfsmenn starfi við opinbera þjónustu, hvernig slík störf séu launuð og hvernig þeim sé sinnt séu almennt ekki talin að öllu leyti til einkamálefna viðkomandi starfsmanns eða vinnuveitanda hans. Að hluta til kunni að vera um að ræða mikilvægar upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna. Því gildi að nokkru marki önnur sjónarmið en almennt eigi við í vinnuréttarsambandi á almennum vinnumarkaði. Af þessari ástæðu sé ekki óeðlilegt að almenningur eigi rétt á aðgangi að ákveðnum upplýsingum um það hvernig störfum sem stofnað er til í þágu opinbers verkefnis sé sinnt, þar á meðal um menntun æðstu stjórnenda og starfsheiti hlutaðeigandi starfsmanna. Á hinn bóginn sé viðurkennt að tilteknir hagsmunir stjórnvalda og starfsmanna sem lúti m.a. að því að varðveita traust og trúnað í starfssambandinu geti leitt til þess að réttmætt sé að takmarka þann upplýsingarétt.
Við afmörkun á því hvort upplýsingarnar varði starfssamband opinbers starfsmanns og stjórnvalds verður að hafa í huga að ákvæði 7. gr. upplýsingalaga felur í sér undantekningu frá meginreglu 1. mgr. 5. gr. laganna um aðgang almennings að upplýsingum og ber því að skýra það þröngt. Við skýringu á því hvaða upplýsingar falli undir „starfssambandið að öðru leyti“ verður enn fremur að horfa til þeirra sjónarmiða sem fram koma í lögskýringargögnum með ákvæði 7. gr. en þar segir:
„Með gögnum í málum sem varða starfssambandið að öðru leyti, sbr. niðurlag 1. mgr. 7. gr., er átt við gögn í málum þar sem teknar eru ákvarðanir um réttindi og skyldur starfsmanna. Þau rök búa hér að baki að rétt sé veita starfsmanni ákveðið öryggi í starfi og varðveita trúnað í vinnusambandinu sem ella væri hætta á að brysti ef veittur yrði aðgangur að gögnum í slíkum málum. Af þessu leiðir enn fremur að opinberir aðilar ættu síður möguleika á því að laða til sín og halda hjá sér hæfu starfsfólki. Til mála er varða starfssambandið teljast t.d. mál þar sem starfsmaður hefur þurft að sæta frádrætti frá launum, ákvarðanir stjórnenda um sveigjanlegan vinnutíma og um aukastörf, sbr. IV. kafla laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og enn fremur mál er lúta að aðfinnslum og áminningu eða eftir atvikum starfslokum.“
Af framangreindum sjónarmiðum verður að ætla að ákvæði 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga sé að ætlað að takmarka aðgang að gögnum þar sem taka á ákvarðanir um ,,réttindi og skyldur þeirra starfsmanna“ sem í hlut eiga. Við afmörkun þess hvaða ákvarðanir teljast vera ákvarðanir um „réttindi eða skyldur“ þeirra starfsmanna sem í hlut eiga verður í fyrsta lagi að horfa til þeirra ákvarðana í málefnum starfsmanna sem falla undir ákvæði 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 þar sem kveðið er á um að stjórnsýslulögin gildi þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Að auki taki ákvæðið til ákvarðana sem teknar eru á grundvelli IV. kafla laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, jafnvel þótt þær teljist ekki til stjórnvaldsákvarðana og mála sem lúta að aðfinnslum, sbr. athugasemdir við ákvæði 7. gr. í fyrrnefndu frumvarpi til upplýsingalaga.
Með vísan til athugasemda við 7. gr. upplýsingalaga, sem felur í sér undantekningu frá meginreglu 5. mgr. upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings, verður að álykta sem svo að upplýsingar um hvaða ljósmæður hafi verið á vakt á því tímabili sem kærandi óskar eftir varði ekki „starfssambandið að öðru leyti“ í skilningi ákvæðisins. Því verður takmörkun á aðgangi ekki byggð á ákvæðinu. Þá er það mat úrskurðarnefndarinnar að hagsmunir kæranda af aðgangi að gögnunum vegi þyngra en hagsmunir ljósmæðra á fæðingardeild af því að leynd sé yfir því hvort þær hafi verið á vakt umrædda nótt eða ekki, sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.
Með vísan til framangreinds er fallist á rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum um hvaða ljósmæður hafi verið á vakt þegar kærandi fæddi barn sitt.
Úrskurðarorð
Landspítalanum ber að veita kæranda, A, aðgang að upplýsingum um hvaða ljósmæður á fæðingardeild voru skráðar í Vinnustund aðfararnótt [dags.].Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir