Úrskurðarnefnd velferðarmála

Endurupptekið mál nr. 368/2019

Fimmtudaginn 10. febrúar 2022

A og

B

gegn

Reykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með beiðni, dags. 19. janúar 2022, óskuðu A, og B, eftir endurupptöku máls nr. 368/2019 sem lokið var með úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála 19. mars 2020.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærendum var úthlutað félagslegu leiguhúsnæði í júlí 2019 sem svokölluðu áfangahúsnæði og skrifuðu í kjölfarið undir samning um eftirfylgd í áfangahúsnæði, samkomulag um félagslega ráðgjöf og húsaleigusamning. Kærendur lögðu fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 3. september 2019 vegna þeirrar úthlutunar, nánar tiltekið að húsnæðinu hefði verið úthlutað sem áfangahúsnæði og að ekki hefði verið tekið tillit til sérþarfa kærenda við úthlutun. Úrskurðarnefnd velferðarmála kvað upp úrskurð í málinu þann 19. mars 2020 þar sem ákvörðun um úthlutun var staðfest.

Kærendur kvörtuðu til umboðsmanns Alþings sem lauk máli sínu með áliti, dags. 11. janúar 2022, þar sem hann komst að þeirri niðurstöðu að úrskurður úrskurðarnefndarinnar hefði ekki verið í samræmi við lög. Í niðurstöðu álits umboðsmanns beindi hann því til úrskurðarnefndarinnar að taka mál kærenda til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni þess efnis frá þeim. Með beiðni, dags. 19. janúar 2022, óskuðu kærendur endurupptöku úrskurðar nefndarinnar með vísan til fyrrgreinds álits umboðsmanns. Fallist var á þá beiðni og kærendum send tilkynning þess efnis 28. janúar 2022.

II.  Sjónarmið kærenda

Í kæru til úrskurðarnefndar vegna kærumáls nr. 368/2019 vísuðu kærendur til þess að kvörtun þeirra væri tvíþætt, annars vegar vegna úthlutunar án rökstuðnings í áfangahúsnæði með samningi um eftirfylgd og hins vegar úthlutun án tillits til sérþarfa. Staða þeirra hafi verið mjög erfið í júlí 2019 þegar til úthlutunar hafi komið. Þeir hafi ekki getað annað en skrifað undir samning um eftirfylgd í áfangahúsnæði til að fá húsaleigusamning vegna þessarar erfiðu stöðu. Ekki hafi verið veittur rökstuðningur fyrir því að úthlutun hafi verið í samræmi við raunverulegar sérþarfir sem tengist raunverulegum aðstæðum og ástandi kærenda. Í staðinn hafi þeim verið úthlutað í áfangahúsnæði með samningi um eftirfylgd en ekkert í þeim samningi hafi sagt til um þjónustu, stuðning og eftirfylgni velferðarsviðsins né skyldur leigutaka í samræmi við sérþarfir þeirra. Af gögnum kærenda frá þjónustumiðstöð sé ljóst að ekki hafi verið settar inn sérþarfir í tilnefningar fyrir úthlutun húsnæðis. Samt hafi verið búið að segja og skrifa að tekið yrði tillit til þeirra þarfa og því hafi kærendur treyst því að fá húsnæði í samræmi við þær þarfir að einhverju eða öllu leyti. Þar sem í greinargerð velferðarsviðs sé lögð mikil áhersla á heilsufarslegar aðstæður kærenda mætti halda að tryggt væri að þjónustumiðstöðin hefði gert allt sem í hennar valdi stæði til að uppfylla þessar sérþarfir. Svo hafi ekki verið því á mörgum tilnefningarblöðum þar sem spurt sé um sérþarfir standi orðið „engin“. Rökstuðningurinn sem hafi verið beðið um sé sá að velferðarsvið skýri af hverju aðstæður kærenda hafi verið taldar með þeim hætti að gera yrði kröfu um áfangahúsnæði með samningi um eftirfylgd.

III.  Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar vegna kærumálsins var vísað til aðstæðna kærenda. Þar er tekið fram að kærendum hafi verið úthlutað húsnæði sem áfangahúsnæði. Félagslegu leiguhúsnæði sé skipt upp í fjóra flokka, þ.e. 1) almennt félagslegt leiguhúsnæði, 2) húsnæði fyrir fatlað fólk, 3) húsnæði fyrir heimilislausa með miklar og flóknar þjónustuþarfir og 4) þjónustuíbúðir fyrir aldraða, sbr. 1. mgr. 2. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði. Frekari skilgreiningu á almennu félagslegu leiguhúsnæði sé að finna í 2. mgr. 2. gr. reglnanna en þar segi meðal annars að almennt félagslegt leiguhúsnæði sé ætlað þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki séu á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum félagslegra aðstæðna, þungrar framfærslubyrðar og lágra launa. Til almenns félagslegs leiguhúsnæðis teljist einnig áfangahúsnæði. Áfangahúsnæði sé almennt félagslegt leiguhúsnæði sem úthlutað sé tímabundið og með skilyrði um samning um eftirfylgd. Almennu félagslegu leiguhúsnæði sé úthlutað sem áfangahúsnæði þegar aðstæður leigutaka séu með þeim hætti að gera verði kröfu um að hann þiggi stuðning og þjónustu á meðan leigusamningur sé í gildi og úthlutun húsnæðisins sé tímabundin með tilliti til þess. Úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis fari eftir reglum Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði og fari fram á sérstökum fundum úthlutunarteyma. Í 7. mgr. 19. gr. reglnanna komi fram að úthlutunarteymi sé heimilt að úthluta almennu félagslegu leiguhúsnæði og þjónustuíbúðum aldraðra tímabundið sem áfangahúsnæði séu aðstæður umsækjanda með þeim hætti að gera verði kröfu um að hann þiggi stuðning og þjónustu á meðan leigusamningur sé í gildi, svo sem að umsækjandi eigi við verulegan vímuefnavanda og/eða geðræna erfiðleika að etja sem geti valdið vandkvæðum í tengslum við búsetu í fjölbýli. Þá komi fram í 3. mgr. 22. gr. reglnanna að leigusamningar er varði áfangahúsnæði skuli vera tímabundnir til sex mánaða. Heimilt sé að endurnýja leigusamninga vegna áfangahúsnæðis, í kjölfar ákvörðunar á úthlutunarfundi, allt að fimm sinnum. Fullnægi leigutaki þeim kröfum sem gerðar séu í samningi um eftirfylgd að mati úthlutunarfundar og ekki sé lengur talin þörf á sérstökum stuðningi ráðgjafa sé heimilt að gera leigusamning samkvæmt 2. mgr. 22. gr. reglnanna.

Tilgangur með áfangahúsnæði sé að veita einstaklingum sem komi úr erfiðum aðstæðum aukinn stuðning og þjónustu á meðan leigusamningurinn sé í gildi. Sérstaklega hafi verið horft til þess að umrætt húsnæði nýtist þeim sem hafi átt við verulegan vímuefnavanda og/eða geðræna erfiðleika að etja en það geti reynst þeim erfitt að fóta sig í sjálfstæðri búsetu. Oft sé um að ræða einstaklinga sem komi úr tímabundnum úrræðum á vegum Reykjavíkurborgar eða af öðrum stofnunum. Í þessu samhengi sé einnig verið að horfa til annarra íbúa í fjölbýli en upp hafi komið alvarleg mál þar sem neysla og/eða andleg veikindi íbúa hafi haft áhrif á heilu stigagangana í fjölbýlum. Í slíkum tilvikum sé mikilvægt að hægt sé að bregðast skjótt við. Standi íbúi við samning um eftirfylgd í áfangahúsnæði fái hann áframhaldandi búsetu í húsnæðinu, sbr. 2. og 3. mgr. 22. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði. Aðstæður kærenda hafi verið taldar með þeim hætti að gera yrði kröfu um að þeir myndu þiggja stuðning og þjónustu á meðan leigusamningurinn væri í gildi. Í 7. mgr. 19. gr. sé ákvæði um að heimilt sé að úthluta almennu félagslegu leiguhúsnæði sem áfangahúsnæði séu aðstæður umsækjanda með þeim hætti að gera verði kröfu um að hann þiggi stuðning og þjónustu á meðan leigusamningur sé í gildi, svo sem þegar umsækjandi eigi við verulegan vímuefnavanda og/eða geðræna erfiðleika að etja sem geti valdið vandkvæðum í tengslum við búsetu í fjölbýli og sé úthlutun húsnæðisins tímabundin með tilliti til þess. Reykjavíkurborg ítreki að áfangahúsnæði sé almennt félagslegt leiguhúsnæði sem úthlutað sé tímabundið og með skilyrði um samning um eftirfylgd.

Í kjölfar úthlutunar hafi kærendur skrifað undir samning um eftirfylgd í áfangahúsnæði, samkomulag um félagslega ráðgjöf og húsaleigusamning. Í 5. gr. samningsins komi fram að þjónusta og eftirfylgd við kærendur (leigutaka) felist í því að leigutaki skuli taka á móti starfsmanni þjónustumiðstöðvar á heimili sínu tvisvar sinnum í mánuði. Leigutaki skuli virða almennar húsreglur í fjölbýli. Leigutaki skuli hafa leigugreiðslur í beingreiðslu í banka. Leigutaki skuli gæta þess að áfengis- og vímuefnaneysla hamli ekki búsetu hans í almennu félagslegu leiguhúsnæði. Í 5. gr. sé einnig tilgreint að þjónustumiðstöð skuli veita framangreinda þjónustu og eftirfylgd auk þess sem leigutaki skuldbindi sig til að þiggja umrædda þjónustu og eftirfylgd. Hvað varði óánægju kærenda með staðsetningu á úthlutuðu húsnæði þá hafi þeir haft val um að þiggja eða afþakka umrætt húsnæði. Með úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis sé verið að úthluta takmörkuðum gæðum sem ekki standi öllum til boða. Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði sé heimilt að óska eftir milliflutningi þegar þrjú ár séu liðin frá síðustu úthlutun. Umsækjendur um milliflutning geti sótt um undanþágu frá framangreindu skilyrði um að hafa búið í þrjú ár í núverandi félagslegu leiguhúsnæði séu veigamiklar ástæður fyrir flutningi, svo sem alvarlegt heilsuleysi eða mikil vandkvæði bundin við núverandi búsetu.

Með vísan til alls framanritaðs beri að staðfesta afgreiðslu velferðarsviðs í máli þessu varðandi úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis. Þá sé ljóst að ákvörðun velferðarsviðs Reykjavíkurborgar hafi hvorki brotið gegn reglum Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði, lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né ákvæðum annarra laga.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta lýtur að þeirri ákvörðun Reykjavíkurborgar að úthluta kærendum tiltekinni félagslegri leiguíbúð, á grundvelli 45. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, sem svokölluðu áfangahúsnæði. Í því fólst að kærendur þurftu að skrifa undir sérstakan samning um eftirfylgd í áfangahúsnæði samhliða húsaleigusamningi og samkomulag um félagslega ráðgjöf. Með úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála frá 19. mars 2020 var sú ákvörðun staðfest með vísan til þess að einstaklingsbundið og heildstætt mat hefði farið fram á húsnæðisþörfum kærenda og að þeim hafi verið úthlutað húsnæði í samræmi við aðstæður þeirra og þarfir.

Í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 10572/2020 frá 11. janúar 2022 afmarkaði umboðsmaður athugun sína við það hvort skilyrði framangreinds samnings um að kærendur skyldu taka á móti starfsmanni þjónustumiðstöðvar á heimili sínu tvisvar sinnum í mánuði ætti sér stoð í lögum. Í álitinu víkur umboðsmaður að húsaleigulögum nr. 36/1994 en í ákvæði 1. mgr. 2. gr. laganna kemur fram að óheimilt sé að semja um að leigjandi íbúðarhúsnæðis taki á sig ríkari skyldur og öðlist minni réttindi en lögin mæli fyrir um nema ákvæði laganna hafi að geyma sérstök frávik þess efnis. Í 3. mgr. 2. gr. laganna segir síðan:

„Þegar um leigu íbúðarhúsnæðis á áfangaheimili eða leigu íbúðarhúsnæðis til námsmanna á vegum lögaðila sem ekki er rekinn í hagnaðarskyni og hefur þjónustu við námsmenn að meginmarkmiði er að ræða er þrátt fyrir 1. mgr. heimilt, vegna sérstaks eðlis og tilgangs starfseminnar, að víkja frá einstökum ákvæðum laga þessara með samningi. Í samningi ber að geta þeirra frávika sem um ræðir. Með áfangaheimili er átt við dvalarheimili sem starfrækt er með það að markmiði að stuðla að endurhæfingu einstaklinga sem í flestum tilfellum hafa verið á meðferðar- eða endurhæfingarstofnun eða í fangelsi.“

Þá segir í 1. mgr. 3. gr. a. húsaleigulaga að leigusala, sem er lögaðili sem ekki er rekinn í hagnaðarskyni, sé heimilt að setja lögmæt og málefnaleg skilyrði fyrir leigu íbúðarhúsnæðis. Í athugasemdum í greinargerð frumvarps til laga nr. 63/2016, um breytingu á húsaleigulögum, segir svo um 3. gr. frumvarpsins, sem varð að ákvæði 3. gr. a. húsaleigulaga:

„Aðilar njóta almennt þess frelsis að gera samninga, þ.m.t. frelsis til að velja sér samningsaðila þegar kemur að gerð leigusamninga. Má t.d. gera ráð fyrir að leigusalar kunni að hafa margar huglægar ástæður fyrir vali sínu á leigjendum og verður að ætla að hið sama gildi um leigjendur að því er varðar leigusala. Húsaleigulög eru ekki talin takmarka frelsi aðila til að velja sér samningsaðila að þessu leyti. Hins vegar liggur fyrir að leigufélög sem ekki eru rekin í hagnaðarskyni og leigja ákveðnum hópum leigjenda hafa sett tiltekin skilyrði fyrir leigu á íbúðarhúsnæði í þeirra eigu en þessi skilyrði lúta að félagslegum aðstæðum viðkomandi leigjenda, svo sem skilyrði um að leigjendur séu undir ákveðnum tekju- og eignamörkum, séu námsmenn o.s.frv. Markmið slíkra skilyrða er að afmarka þann hóp sem hefur rétt á að leigja íbúðarhúsnæði hjá slíkum félögum en þau eru að öllu jöfnu rekin í þeim tilgangi að veita tilteknum hópum fólks húsnæði á viðráðanlegum kjörum og þar með tryggja því ákveðið húsnæðisöryggi. Er því lagt til að kveðið verði skýrt á um það í húsaleigulögum að umræddum leigusölum verði heimilt að setja slík skilyrði fyrir leigu íbúðarhúsnæðis enda séu þau bæði lögmæt og málefnaleg. Er þannig átt við skilyrði sem teljast nauðsynleg til að viðkomandi leigusali geti unnið að meginmarkmiðum starfsemi sinnar sem geta t.d. falist í því að leigja húsnæði til námsmanna, einstaklinga og fjölskyldna í tilteknum tekjuhópum eða sem búa við erfiðar félagslegar aðstæður. Getur verið um að ræða skilyrði tengd námsframvindu, tekju- og eignamörkum, félagslegum aðstæðum o.s.frv.“

Um það hvort skilyrði samningsins um eftirfylgd ættu stoð í ákvæðum húsaleigulaga segir meðal annars svo í áliti umboðsmann:

„Í samræmi við lögmætisreglu íslensks réttar verða ráðstafanir stjórnvalda sem eru íþyngjandi fyrir borgarana að eiga sér stoð í lögum. Eru meiri kröfur gerðar að þessu leyti eftir því sem ákvörðun telst meira íþyngjandi fyrir borgarana, ekki síst ef hún felur í sér inngrip í stjórnarskrárvarin réttindi. Í því sambandi ber að hafa í huga að þegar maður býr í félagslegu leiguhúsnæði kann það að teljast „heimili“ hans og fjölskyldu í skilningi 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrár og 1. mgr. 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ákvörðun sveitarfélags, í skjóli opinbers valds, um tiltekin skilyrði fyrir búsetu í húsnæði á vegum sveitarfélagsins kann þar af leiðandi að hafa þýðingu um stjórnarskrárvarinn rétt manna til að stofna og halda heimili, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 13. júní 2016 í máli nr. 5544/2008 og 31. maí 2021 í máli nr. 10899/2021. […]

Jafnvel þótt í heimsókn starfsmanna stjórnvalda inn á heimili kunni að felast þjónusta, t.d. ráðgjöf og stuðningur, er þannig hafið yfir vafa að um er að ræða íþyngjandi ráðstöfun fyrir borgarann og inngrip í rétt hans til einkalífs og heimilis ef slík heimsókn fer fram án tillits til vilja hans eða misbrestur á því að taka á móti starfsmanni getur haft í för með sér neikvæðar afleiðingar, svo sem húsnæðismissi. Verður því að leggja til grundvallar að téð skilyrði um eftirfylgd, sem fram kom í 5. gr. samnings Reykjavíkurborgar við A og B og var í reynd einnig hluti af húsaleigusamningi þeirra við Félagsbústaði hf., hafi verið íþyngjandi.

Af stöðu Reykjavíkurborgar sem sveitarfélags, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, leiðir að hún hefur svigrúm við útfærslu og fyrirkomulag þeirrar þjónustu sem henni er skylt að veita samkvæmt landslögum, þ.m.t. félagsþjónustu á grundvelli laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga. Þegar húsaleigusamningur er gerður sem liður í veitingu slíkrar þjónustu sætir þetta svigrúm sveitarfélagsins þó þeim takmörkunum sem leiðir af þeim lögum sem gilda um slíka samningsgerð. Er og ekki um það deilt að um húsaleigusamning Félagsbústaða hf. við A og B giltu ákvæði húsaleigulaga.

Svo sem áður greinir er leigusala, sem er lögaðili og ekki rekinn í hagnaðarskyni, heimilt að setja lögmæt og málefnaleg skilyrði fyrir leigu íbúðarhúsnæðis, sbr. 1. mgr. 3. gr. a. húsaleigulaga. Af þeim athugasemdum við frumvarp til laga nr. 63/2016 sem áður eru raktar verður ráðið að með þeim breytingum sem urðu á 3. mgr. 2. gr. laganna og tilkomu 1. mgr. 3. gr. a. hafi verið að því stefnt að afmarka skýrar heimildir leigusala til að semja um frávik frá ákvæðum laganna í leigusamningi, m.a. með því að þrengja þá heimild sem áður var mælt fyrir um í 3. mgr. 2. gr. þeirra. Var í því sambandi lögð sérstök áhersla á að vernda rétt leigjenda og þá einkum þeirra hópa sem stæðu höllum fæti við samningsgerð. Á þetta jafnt við um sveitarfélög sem og einkaréttarlega aðila sem þau hafa sett á stofn til að sinna útleigu félagslegs leiguhúsnæðis, svo sem hér á við.

Fyrrgreint ákvæði 1. mgr. 3. gr. a. laganna hefur að geyma undantekningu frá þeirri meginreglu sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 2. gr. þeirra á þá leið að óheimilt sé að semja um að leigjandi íbúðarhúsnæðis taki á sig ríkari skyldur og öðlist minni réttindi en lögin mæla fyrir um. Þegar einnig er litið til orðalags ákvæðisins og áðurgreindra lögskýringargagna verður að leggja til grundvallar að ákvæðið heimili sveitarfélagi að setja skilyrði sem lúta að aðstæðum leigutaka, s.s. tekju- og eignastöðu hans eða félagslegum aðstæðum að öðru leyti, þannig að tryggt sé að hann sé á meðal þeirra sem viðkomandi húsnæði er í reynd ætlað. Í samræmi við þetta er í áðurlýstum athugasemdum við samsvarandi ákvæði frumvarpsins tekið fram að um sé að ræða „skilyrði sem teljast nauðsynleg til að viðkomandi leigusali geti unnið að meginmarkmiðum starfsemi sinnar sem geta t.d. falist í því að leigja húsnæði til námsmanna, einstaklinga og fjölskyldna í tilteknum tekjuhópum eða sem búa við erfiðar félagslegar aðstæður.“

Enginn vafi er um að þeir sem leigja „áfangahúsnæði“ samkvæmt reglum Reykjavíkurborgar þurfa að fara eftir almennum reglum laga um leiguhúsnæði, svo og húsreglum sem taka til allra íbúa viðkomandi húsnæðis, að viðlögðum vanefndaúrræðum leigusala. Hér er hins vegar um það að ræða að leigutökum félagslegs húsnæðis sé til viðbótar sett sérstakt skilyrði, og þá með vísan til sérstakrar heimildar húsaleigulaga, um að þiggja „eftirfylgd“ að því viðlögðu að samningur falli ella tafarlaust úr gildi án undanfarandi uppsagnar eða riftunar. Ekki hafa verið færð fyrir því rök að slíkt skilyrði standi í nánum efnislegum tengslum við þá stöðu eða aðstæður leigutakans sem úthlutun félagslegs húsnæðis af hálfu sveitarfélags grundvallast á. Jafnvel þótt bent væri á slík tengsl yrði eftir sem áður jafnframt að sýna fram á að því markmiði sem „eftirfylgd“ á heimili leigjanda væri ætlað að ná yrði ekki náð með öðrum og viðurhlutaminni hætti, og þá m.t.t. friðhelgi einkalífs og heimilis hans.“

Að þessu virtu féllst umboðsmaður ekki á að umrætt skilyrði um eftirfylgd í leigusamningi Félagsbústaða hf. við kærendur væri lögmætt og málefnalegt í skilningi 1. mgr. 3. gr. a. húsaleigulaga, eins og ákvæðið yrði skýrt í samræmi við tiltæk lögskýringargögn og grunnreglur um friðhelgi einkalífs og heimilis. Vegna þess að viðhlítandi lagaheimild skorti til þess að setja téð skilyrði í leigusamninginn taldi umboðsmaður að samningurinn væri að þessu leyti ólögmætur. Því var það álit umboðsmanns að umræddur úrskurður hefði ekki verið í samræmi við lög. Hann tók engu að síður fram að með þeirri niðurstöðu væri engin afstaða tekin til þess hvort sveitarfélagið kynni á öðrum grundvelli að gera þá kröfu til notenda félagsþjónustu, þar á meðal leigjenda félagslegs húsnæðis, að þeir þiggi með einhverjum hætti heimsóknir starfsmanna þess.

Með hliðsjón af framangreindu er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að Reykjavíkurborg hafi ekki verið heimilt að setja það skilyrði í samning um eftirfylgd að kærendur skyldu taka á móti starfsmanni þjónustumiðstöðvar á heimili sínu tvisvar sinnum í mánuði með vísan til 3. gr. a húsaleigulaga nr. 36/1994. Ákvörðun Reykjavíkurborgar frá 12. júlí 2019 um úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis er því felld úr gildi.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 12. júlí 2019, um úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis til handa A, og B, er felld úr gildi.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir