Mál nr. 505/2016

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 505/2016

Fimmtudaginn 6. apríl 2017

A

gegn

Reykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 21. desember 2016, kærir B hdl., f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála, synjun Reykjavíkurborgar, dags. 7. september 2016, á umsókn hans um liðveislu.

I. Málavextir og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 13. júlí 2016, sótti kærandi um 20 tíma á mánuði í liðveislu frá Reykjavíkurborg á grundvelli 24. gr. laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðra. Umsókn kæranda var synjað með bréfi þjónustumiðstöðvar, dags. 28. júlí 2016, með vísan til 7. gr. reglna um stuðningsþjónustu frá Reykjavíkurborg. Kærandi áfrýjaði synjuninni til velferðarráðs sem tók málið fyrir á fundi sínum þann 7. september 2016 og staðfesti synjunina. Kærandi fór fram á rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun og var hann veittur með bréfi velferðarsviðs, dags. 22. september 2016.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála þann 21. desember 2016. Með bréfi, dags. 6. janúar 2017, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Reykjavíkurborgar þar sem meðal annars kæmi fram rökstuðningur fyrir hinni kærðu ákvörðun. Greinargerð Reykjavíkurborgar barst með bréfi, dags. 17. janúar 2017. Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 20. janúar 2017, var greinargerðin send kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Í kæru er greint frá því að kærandi sé blindur og með takmarkaðri hreyfigetu en áður. Kærandi þurfi augljóslega á stuðningi að halda og stuðningsþjónustu af hálfu Reykjavíkurborgar. Kærandi hafi ávallt verið virkur einstaklingur en þörf hans fyrir aðstoð hafi aukist síðustu ár, meðal annars vegna breyttra fjölskylduaðstæðna. Kærandi geti til dæmis ekki farið í daglega göngutúra vegna veikinda maka hans.

Kærandi gerir athugasemd við mat Reykjavíkurborgar á aðstæðum hans og bendir á að ekki hafi verið tekið tillit til veikinda maka og að vinnusamningi hans sé lokið. Þá hafi hann ekki sótt viðburði á vegum Þjónustu- og þekkingarmiðstöðvar líkt og fram komi í rökstuðningi borgarinnar. Matið sé því byggt á röngum forsendum sem leiði til rangrar niðurstöðu málsins. Kærandi vísar til þess að í rökstuðningi Reykjavíkurborgar komi fram að hann uppfylli ekki skilyrði um lágmarksstig í þáttum um félagslega færni og samfélagsþátttöku og virkni. Rökstuðningur fyrir þeirri niðurstöðu sé óskiljanlegur þar sem hvergi komi fram hvaða þáttur í mati á stöðu kæranda eigi við um hvorn þeirra þátta. Erfitt sé að átta sig á því hvort meint fundaþátttaka kæranda hjá Þekkingarmiðstöð eigi við um félagslega færni, samfélagsþátttöku eða hvoru tveggja. Þannig hafi rannsóknarskyldu sveitarfélagsins líklega ekki verið sinnt.

Kærandi tekur fram að eðli málsins samkvæmt sé færni hans ábótavant og því sé óskiljanlegt að hann hafi ekki fengið að minnsta kosti fjögur stig fyrir félagslega færni. Hann sé blindur og þurfi að reiða sig á stuðning fólks og þurfi aðstoðarfólk sem hann geti treyst. Hann fái ekki nauðsynlegan stuðning frá maka sínum vegna minnkandi getu, en einnig sé ekki hægt að leggja þær skyldur á fjölskyldumeðlimi að sjá til þess að einstaklingur geti tekið þátt í félagslegu starfi. Með því sé verið að færa óviðunandi skyldur á fjölskyldur. Kærandi gerir athugasemd við það mat Reykjavíkurborgar að færni hans sé ekki ábótavant þar sem hann sæki fundi. Ólíkir þættir séu lagðir að jöfnu án nokkurra skýringa og án þess að skoðað sé með sérstökum hætti hvort þeir tengist. Rökstuðningur Reykjavíkurborgar sé þannig algerlega órökréttur. Þá gerir kærandi athugasemd við tilvísun sveitarfélagsins til þess að kærandi hafi notið ferðaþjónustu blindra. Að tengja það við mat á félagslegri færni og/eða samfélagsþátttöku sé óskiljanlegt. Að mati kæranda væri rétt að meta stöðu hans til að minnsta kosti átta stiga fyrir félagslega færni og að minnsta kosti sex stiga fyrir samfélagsþátttöku og virkni.

Kærandi vísar til þess að framkvæmd Reykjavíkurborgar um synjun á grundvelli aldurs hafi verið ítrekað hafnað af úrskurðarnefnd velferðarmála og því veki furðu að enn sé verið að synja einstaklingum um þjónustu á slíkum ólögmætum grundvelli. Þá sé í rökstuðningi Reykjavíkurborgar ekki tekin afstaða til þess hvort kærandi uppfylli skilyrði til að njóta réttar til frekari liðveislu.

Kærandi fer fram á að honum verði tryggð liðveisla en til vara að Reykjavíkurborg taki málið upp að nýju og rannsaki málið nægilega til þess að hægt sé að komast að réttri niðurstöðu. Kærandi telur að ágalli á málsmeðferð sé það mikill að úrskurðarnefndin geti ekki komist að öðru en að ákvörðun sé ólögmæt.

III. Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar er greint frá aðstæðum kæranda. Tekið er fram að kærandi sé tiltölulega hraustur og vel á sig kominn líkamlega og hafi unnið sem […] í um 50% starfshlutfalli undanfarin ár. Kærandi hafi setið í stjórn ýmissa félaga tengdum fötlun hans og vilji hafa möguleika á að sækja fundi og ýmsa fræðslu. Kærandi þurfi aðstoð vegna blindu sinnar og hafi óskað eftir liðveislu til að fara í […].

Reykjavíkurborg vísar til þess að með liðveislu sé átt við persónulegan stuðning og aðstoð sem einkum miði að því að rjúfa félagslega einangrun, til dæmis aðstoð til að njóta menningar- og félagslífs, sbr. 24. gr. laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks. Þjónustuþörf umsækjanda sé metin út frá matstæki í fylgiskjali nr. 1 með reglum um stuðningsþjónustu í Reykjavík eins og hún er á þeim tíma. Fjórir meginþættir séu metnir sem hafi áhrif á athafnir daglegs lífs umsækjenda. Í fyrsta lagi færni og styrkleikar umsækjanda og þær afleiðingar sem skerðing kunni að hafa á getu viðkomandi í athöfnum daglegs lífs. Í öðru lagi styrkleiki og aðgengi að stuðningi frá fjölskyldu eða öðrum aðilum samfélagsins. Í þriðja lagi félagslegar aðstæður og í fjórða lagi samfélagsþátttaka og virkni umsækjanda. Í öllum þáttum matsins sé að finna stigagjöf sem feli í sér hversu mikla þörf viðkomandi hafi fyrir þjónustu eða aðstoð. Stigagjöf allra þátta gefi til kynna hvort umsækjandi uppfylli viðmið um að fá þjónustu og hvort þjónustuþörf sé metin lítil, meðal, mikil eða mjög mikil. Í 7. gr. reglnanna komi fram að til þess að uppfylla lágmarksskilyrði til að fá liðveislu verði niðurstaða mats á þjónustuþörf að vera sú að umsækjandi hafi að minnsta kosti fjögur stig vegna félagslegrar færni og fjögur stig vegna samfélagsþátttöku og virkni. Samkvæmt mati ráðgjafa hafi kærandi verið metinn til eins stigs vegna félagslegrar færni og eins stigs vegna samfélagsþátttöku og virkni og uppfylli því ekki lágmarksskilyrði 7. gr. reglnanna. Með hliðsjón af framansögðu hafi velferðarráð talið að synja bæri umsókn kæranda um liðveislu frá Reykjavíkurborg.

Reykjavíkurborg bendir á að kærandi hafi einungis sótt um liðveislu en ekki frekari liðveislu. Því sé um rangfærslu að ræða í bréfi þjónustumiðstöðvar um höfnun á umsókn um frekari liðveislu.

IV. Niðurstaða

Í máli þessu er ágreiningur um hvort Reykjavíkurborg hafi borið að samþykkja umsókn kæranda um liðveislu.

Fjallað er um réttindi fatlaðs fólks í lögum nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks. Markmið laganna er að tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa því skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi. Samkvæmt 7. gr. laganna skal fatlað fólk eiga rétt á allri almennri þjónustu ríkis og sveitarfélaga. Ávallt skuli leitast við að veita fötluðu fólki þjónustu samkvæmt almennum lögum á sviði menntunar og heilbrigðis- og félagsþjónustu. Reynist þjónustuþörf fatlaðs einstaklings meiri en svo að henni verði fullnægt innan almennrar þjónustu skal hann fá þjónustu samkvæmt lögunum. Við framkvæmd laganna skal tekið mið af þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Í 4. gr. laganna kemur fram að sveitarfélög beri ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, þar með talið gæðum þjónustunnar sem og kostnaði vegna hennar samkvæmt lögum þessum, nema annað sé tekið fram eða leiði af öðrum lögum.

Í 24. gr. laga nr. 59/1992 er kveðið á um að sveitarfélög skuli eftir föngum gefa fötluðu fólki kost á liðveislu. Með liðveislu sé átt við persónulegan stuðning og aðstoð sem einkum miði að því að rjúfa félagslega einangrun, til dæmis aðstoð til að njóta menningar og félagslífs. Reykjavíkurborg hefur útfært nánar framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, meðal annars með reglum um stuðningsþjónustu í Reykjavík sem samþykktar voru í borgarráði 7. júní 2012. Í 2. gr. reglnanna kemur fram að markmið stuðningsþjónustu sé að veita aðstoð við notendur sem þurfa sakir fötlunar eða aðstæðna sinna á auknum stuðningi að halda umfram grunnþjónustu. Stuðningsþjónusta sé aðstoð við athafnir daglegs lífs og/eða félagslegur stuðningur til þess að rjúfa félagslega einangrun.

Í 6. gr. reglna um stuðningsþjónustu í Reykjavík er nánar kveðið á um mat á þjónustuþörf umsækjenda. Þar segir meðal annars að þjónustuþarfir allra umsækjenda skuli vera metnar út frá matstæki óháð því hvaða þjónustu eða aðstoð umsækjandi óski eftir, sbr. fylgiskjal 1 með reglunum. Mat á þjónustuþörf skuli vera unnið í samvinnu við umsækjanda, enda sé mat á þjónustu skilgreint sem upphaf að skilvirku notendasamráði. Þá segir að við mat á þjónustuþörf séu fjórir eftirfarandi meginþættir metnir sem hafi áhrif á athafnir daglegs lífs:

1. færni og styrkleikar umsækjanda og þær afleiðingar sem skerðing kann að hafa á getu umsækjanda í athöfnum daglegs lífs

2. styrkleiki og aðgengi að stuðningi frá fjölskyldu eða öðrum aðilum samfélagsins

3. félagslegar aðstæður; horft er til þess félagslega öryggis sem umsækjandi býr við

4. samfélagsþátttaka og virkni umsækjanda

Í öllum þáttum matsins sé að finna stigagjöf sem feli í sér hversu mikla þörf viðkomandi hafi fyrir þjónustu eða aðstoð. Stigagjöf allra þátta gefi til kynna hvort umsækjandi uppfylli viðmið um að fá þjónustu, sbr. 7. gr., og hvort þjónustuþörf sé metin lítil, meðal, mikil eða mjög mikil, sbr. 8. gr. Eftir atvikum geti mat farið fram á heimili umsækjanda. Í 7. gr. framangreindra reglna kemur fram að umsækjandi skuli hafa að minnsta kosti fjögur stig vegna félagslegrar færni og fjögur stig vegna samfélagsþátttöku og virkni til að eiga rétt á liðveislu.

Í lið a. A í fylgiskjali 1 með reglum um stuðningsþjónustu í Reykjavík er greint frá stigagjöf fyrir félagslega færni; þar segir:

0 stig Færni er metin góð. Hefur m.a. færni til þess að mynda tengsl við aðra og sækja félagsstarf. Þörf fyrir þjónustu er engin.

1 stig Færni er metin sæmileg. Hefur minniháttar skerta færni til þess að mynda tengsl við aðra og sækja félagsstarf. Þörf fyrir þjónustu er metin lítil.

4 stig Færni er metin ábótavant. Hefur skerta færni til þess að mynda tengsl við aðra og sækja félagsstarf. Þörf fyrir þjónustu er metin meðal mikil.

6 stig Færni er metin slæm. Hefur mikla skerðingu í færni til þess að mynda tengsl og getur ekki sótt félagsstarf án stuðnings. Þörf fyrir þjónustu er metin mikil.

8 stig Færni er metin verulega slæm. Getur ekki myndað félagsleg tengsl við aðra nema að mjög takmörkuðu leiti. Er háður stuðningi vegna athafna daglegs lífs. Þörf fyrir þjónustu er metin mjög mikil.

Í lið D í fylgiskjali 1 með framangreindum reglum er greint frá stigagjöf fyrir samfélagsþátttöku og virkni; þar segir:

0 stig Þátttaka og virkni er metin góð. Þörf fyrir þjónustu er engin.

1 stig Þátttaka og virkni er metin sæmileg, en háir ekki athöfnum daglegs lífs. Þörf fyrir þjónustu er metin lítil.

4 stig Þátttaka og virkni er metin sem ábótavant og háir einstaklingi í ákveðnum athöfnum daglegs lífs. Þörf fyrir þjónustu er metin sem meðal mikil (minni háttar stuðningur).

6 stig Þátttaka og virkni er metin slæm og háir einstaklingi í athöfnum daglegs lífs. Þörf fyrir þjónustu er metin mikil.

8 stig Þátttaka og virkni er metin verulega slæm og háir verulega athöfnum daglegs lífs. Þörf fyrir þjónustu er metin mjög mikil.

Í gögnum málsins liggur fyrir mat á þjónustuþörf kæranda sem framkvæmt var þann 28. júlí 2016. Samkvæmt því var umsókn kæranda metin til 11 stiga og þar af var eitt stig vegna félagslegrar færni og eitt vegna samfélagsþátttöku og virkni. Samkvæmt framangreindu uppfyllti kærandi ekki lágmarksskilyrði 7. gr. reglnanna til að eiga rétt á liðveislu. Í rökstuðningi með stigagjöf vegna félagslegrar færni kemur fram að kæranda finnist erfiðara en áður að fara á mannamót, sérstaklega þar sem hann sé ekki vel kunnur fólki. Þá kemur fram að kærandi hafi verið virkur í starfi margra félaga en sé farinn að draga úr því og finnist það miður. Hann treysti sér því minna en áður til þess. Kærandi hafi minni háttar skerta færni til að mynda tengsl við aðra og stunda virkni af einhverju tagi. Aðstæður kæranda voru metnar til eins stigs og þjónustuþörf lítil. Í rökstuðningi með stigagjöf vegna samfélagsþátttöku og virkni kemur fram að kærandi þurfi aðstoð og fylgd í göngur. Samfélagsþátttaka og virkni sé sæmileg og hamli ekki daglegu lífi. Aðstæður kæranda voru metnar til eins stigs og þjónustuþörf lítil. Kærandi hefur gert athugasemd við mat Reykjavíkurborgar á þjónustuþörf hans og bent á að rökstuðningur fyrir stigagjöf sé ekki fullnægjandi.

Úrskurðarnefnd velferðarmála tekur fram að af gögnum málsins verður ekki ráðið hvaða atriði í aðstæðum kæranda urðu til þess að félagsleg færni hans og samfélagsþátttaka og virkni var metið til eins stigs. Hvorki í ákvörðun sveitarfélagsins né greinargerð til úrskurðarnefndarinnar er að finna rökstuðning þess efnis annan en þann að samkvæmt mati ráðgjafa hafi kærandi verið metinn til framangreindra stiga. Í greinargerð starfsmanns Reykjavíkurborgar, dags. 31. ágúst 2016, kemur meðal annars fram að kærandi sé virkur maður í samfélaginu. Hann vinni hlutavinnu og sæki fundi Blindrafélagsins og þær samkomur sem Þjónustu- og þekkingarmiðstöð fyrir blinda og sjónskerta standi fyrir. Kærandi hefur sérstaklega vísað til þess að ekki hafi verið tekið tillit til veikinda maka og að vinnusamningi hans sé lokið. Þá hafi hann ekki sótt viðburði á vegum Þjónustu- og þekkingarmiðstöðvar líkt og fram komi í rökstuðningi borgarinnar. Úrskurðarnefndin telur að ákveðið misræmi sé í gögnum málsins sem ekki hefur verið rökstutt af hálfu Reykjavíkurborgar með fullnægjandi hætti. Að því virtu er það mat úrskurðarnefndarinnar að aðstæður kæranda hafi ekki verið rannsakaðar með fullnægjandi hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og bendir sérstaklega á að mat á þjónustuþörf skal vera unnið í samvinnu við umsækjanda, sbr. 6. gr. reglna um stuðningsþjónustu í Reykjavík. Með vísan til framangreinds er hin kærða ákvörðun felld úr gildi og lagt fyrir sveitarfélagið að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Reykjavíkurborgar um synjun á umsókn A, um liðveislu er felld úr gildi og málinu vísað til sveitarfélagsins til nýrrar meðferðar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson