Nr. 1161/2024 Úrskurður
Hinn 20. nóvember 2024 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 1161/2024
í stjórnsýslumálum nr. KNU24050045 og KNU24050046
Kæra [...] og [...]
á ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 4. maí 2024 kærðu [...], fd. [...] (hér eftir M), og [...], fd. [...] (hér eftir K), bæði ríkisborgarar Albaníu (hér eftir kærandi), ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 3. maí 2024, um frávísun frá Íslandi.
Kærendur krefjast þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.
Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og bárust kærurnar fyrir lok kærufrests.
Lagagrundvöllur
Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði laga um landamæri nr. 136/2022, reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017, reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins 2016/399 um för yfir landamæri (Schengen-landamærareglurnar), stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærendur komu til Íslands með flugi frá Mílanó, Ítalíu, 3. maí 2024. Með ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 3. maí 2024, var kærendum vísað frá landinu.
Í hinum kærðu ákvörðunum kemur fram að kærendum hafi verið frávísað frá Íslandi á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Ákvörðununum fylgdu þær viðbótarathugasemdir að tilgangur ferðar kærenda væri óljós. Lögregla lagði fram aðskildar athugasemdir vegna mála kærenda. Í athugasemdum vegna M, dags. 16. maí 2024 kemur fram að ákvörðun lögreglu hafi hvort tveggja byggst á upplýsingum sem kærendur veittu við komu til landsins en einnig upplýsingum vegna fyrri afskipta lögreglu af M. Fram kemur að M hafi áður verið frávísað, að hann hafi dvalið hér á landi með ólögmætum hætti, stundað atvinnu án atvinnuleyfis, og ítrekað sagt lögreglu ósatt þegar afskipti hafi verið höfð af honum.
Í athugasemdunum kemur m.a. fram að M hafi 5. febrúar 2017 stundað farþegaakstur gegn gjaldi án viðeigandi atvinnuréttinda. Hinn 24. mars 2017 hafi lögregla haft afskipti af M á nánar tilgreindu byggingarsvæði þar sem hann hafði stundað atvinnu án viðeigandi atvinnuréttinda. Hinn 19. ágúst 2019 hafi lögregla á Keflavíkurflugvelli haft afskipti af M við komu til landsins. Fram kemur að M hafi greint lögreglu frá fyrirhugaðri dvöl til fjögurra daga, en ekki yfirgefið landið fyrr en 26. september 2019, og hafi dvöl M á Schengen-svæðinu í umrætt sinn farið umfram hið lögbundna 90 daga hámark. Í millitíðinni, 21. september 2019, hafði lögregla afskipti af M vegna gruns um ólögmæta atvinnustarfsemi og ólögmæta dvöl á Schengen-svæðinu. Í athugasemdunum er einnig vísað til upplýsingaskýrslu, dags. 13. maí 2024, en samkvæmt skýrslunni átti M alls bókaðar átta flugferðir til Íslands og tíu flugferðir frá landinu á tímabilinu 21. janúar 2017 til 6. maí 2024. Lögregla bendir þó á að talningin sé ekki tæmandi sökum takmarkaðs aðgangs að farþegalistum flugfélaga sem fljúga til og frá landinu.
Hinn 12. apríl 2023 hafði lögregla afskipti af M við komu til landsins og var honum frávísað á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, m.a. þar sem lögregla taldi að kærandi myndi stunda atvinnu án atvinnuleyfis og dvelja umfram þann tíma sem hann hafði lýst yfir, í ljósi fyrri afskipta lögreglu af kæranda. Hinn 13. júní 2023 kom M til landsins að nýju, þá með syni sínum, og kvaðst hann þá ætla að dvelja í fimm daga, og heimsækja nánar tilgreinda ferðamannastaði. Fram kemur að M hafi framvísað farmiða úr landi, dags. 18. júní 2023 og heimilaði lögregla honum landgöngu. Fram kemur að M hafi ekki yfirgefið landið fyrr en 22. október 2023 og því dvalið umfram lögbundið hámark auk þess að hafa sagt lögreglu ósatt.
M kom til landsins að nýju 3. maí 2024, og var þá að ferðast með K. Fram kemur að það hafi vakið athygli lögreglu að M framvísaði nýju vegabréfi, nr. [...], útgefnu [...]2023, með gildistíma til [...] 2033, þrátt fyrir að vegabréf sem hann framvísaði við afskipti lögreglu í júní 2023 hafi verið í gildi til ársins 2030. Fram kemur að M og K hafi ætlað sér að dvelja á Íslandi til 6. maí 2024. M hafi greint frá því að hann hafi síðast dvalið á Íslandi í júní 2023 vegna orlofs og kvaðst hann aldrei hafa gert neitt af sér á Íslandi, sem lögregla telji töluverða mótsögn í ljósi fyrri afskipta af M og ólögmætrar dvalar til október 2023. Lögregla hafi því talið kæranda og maka hans vera að segja ósatt og að frásögn þeirra um tilgang komu til landsins væri ósannfærandi og var þeim því ákveðin frávísun á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga.
Í athugasemdum vegna K, dags. 21. maí 2024 kemur fram að ákvörðun lögreglu í hennar máli hafi verið í nánu samhengi við ákvörðun lögreglu í máli K, en þau ferðuðust saman til Íslands í umrætt sinn. Ákvörðun lögreglu byggðist því hvort tveggja á framburði kærenda beggja en einnig vegna fyrri afskipta af M. Aðspurð kvaðst K ætla að dvelja á Íslandi í þrjá daga sem ferðamaður en gat ekki greint frá því hvað hún ætlaði sér að gera né hvaða staði hún hygðist heimsækja. Í athugasemdunum vísaði lögregla einnig til fyrri háttsemi M og afskipta af honum, sem rakið er í ítarlegu máli hér að framan. Þar að auki hafi M, við fyrri afskipti lögreglu, greint frá því að hann væri á Íslandi til þess að geta brauðfætt fjölskyldu sína í Albaníu sökum bágs atvinnuástands þar í landi. Að teknu tilliti til framangreinds hafi lögregla ekki metið trúanlegt að kærandi og maki hennar væru á Íslandi sem ferðamenn.
Kærendur kærðu ákvarðanir lögreglustjórans á Suðurnesjum til kærunefndar útlendingamála 4. maí 2024. Í samræmi við 3. mgr. 13. gr. laga um útlendinga og 1. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga var kærendum skipaður talsmaður með bréfum Útlendingastofnunar, dags. 10. október 2024. Talsmaður kæranda lagði fram greinargerðir og frekari gögn 27. október 2024.
III. Málsástæður og rök kærenda
Í greinargerðum kærenda er vísað til málsatvika og lagaskilyrða sem lágu til grundvallar hinum kærðu ákvörðunum. Um sameiginlegar málsástæður kærenda vísa þau í fyrsta lagi til þess að hafa framvísað fullnægjandi gögnum sem ættu að heimila þeim landgöngu, bæði er varða gistibókun og flug frá Íslandi. Í öðru lagi geri kærendur athugasemdir við málsmeðferð lögreglu og bera fyrir sig að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu og leiðbeiningarskyldu stjórnsýsluréttarins, þar sem lögregla hafi ekki rannsakað fylgigögn þeirra með fullnægjandi hætti né leiðbeint þeim um hvaða gögn þau hefðu getað lagt fram til stuðnings landgöngu þeirra. Þar að auki telja kærendur að ákvarðanir lögreglu hafi falið í sér brot gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, enda sé um íþyngjandi ákvarðanir að ræða.
Til viðbótar ber K fyrir sig að lögreglu hafi verið óheimilt að samsama sig með maka hennar án heimildar þar auk. Í því samhengi bendir K á að ekkert í gögnum málsins styðji ákvörðun lögreglu hvað sínar aðstæður varðar.
IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Kærendur eru ríkisborgarar Albaníu og þurfa ekki vegabréfsáritun til landgöngu, séu þau handhafar vegabréfa með lífkennum, sbr. viðauka 9 við reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 795/2022, og mega dvelja hér á landi í 90 daga á hverju 180 daga tímabili.
Ákvarðanir lögreglustjórans á Suðurnesjum um frávísun kærenda byggja á c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017.
Í c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga kemur fram að heimilt sé að vísa útlendingi frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum frá komu þegar hann hefur ekki tilskilið leyfi til dvalar eða vinnu eða getur ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn er upp fyrir dvölinni. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að gildandi lögum um útlendinga segir m.a. að ákvæði c-liðar mæli fyrir um að heimilt sé að vísa útlendingi frá landi ef hann geti ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn sé upp fyrir dvölinni. Sé ákvæðið efnislega samhljóða c-lið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 562/2006 um för fólks yfir landamæri (Schengen-landamærareglurnar). Þá er í greinargerðinni vísað til 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri nr. 866/2017.
Samkvæmt 1. mgr. 106. gr. a. laga um útlendinga tekur lögreglustjóri ákvörðun um frávísun við komu til landsins. Útlendingastofnun tekur ákvörðun um frávísun eftir komu til landsins og aðrar ákvarðanir samkvæmt XII. kafla laganna.
Með reglugerð nr. 866/2017 um för yfir landamæri voru innleidd ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 2016/399 um setningu sambandsreglna um för fólks yfir landamæri (e. Schengen Borders Code) og tók reglugerðin við af áðurnefndri reglugerð nr. 562/2006. Í 5. gr. reglugerðar nr. 866/2017 er mælt fyrir um skilyrði fyrir komu útlendinga til landsins sem hvorki eru EES- né EFTA borgarar. Kemur þar fram að útlendingur sem hvorki er EES- né EFTA-borgari, sem hyggst dvelja á Schengen-svæðinu, þ.m.t. Íslandi, í allt að 90 daga á 180 daga tímabili verði, auk þeirra skilyrða sem koma fram í 106. gr. laga um útlendinga, að uppfylla þau skilyrði sem fram koma í a-e-liðum ákvæðisins. Eru skilyrðin eftirfarandi: Að framvísa gildum, lögmætum og ófölsuðum ferðaskilríkjum eða öðru kennivottorði sem heimilar honum för yfir landamæri, sbr. viðauka 3. Ferðaskilríki skal vera gefið út á sl. 10 árum til þess að það teljist gilt og gildistími ferðaskilríkis vera í a.m.k. þrjá mánuði umfram brottfarardag, sbr. a-lið. Hafa gilda vegabréfsáritun sé hann ekki undanþeginn áritunarskyldu, nema hann hafi gilt dvalarleyfi eða gilda vegabréfsáritun til langs tíma, sbr. viðeigandi viðauka í reglugerð um vegabréfsáritanir, sbr. b-lið. Má ekki vera skráður í Schengen-upplýsingakerfið í þeim tilgangi að meina honum komu til landsins, sbr. c-lið. Má ekki vera talinn ógna þjóðaröryggi, allsherjarreglu, almannaheilsu eða alþjóðasamskiptum ríkisins eða annars Schengen-ríkis, sbr. d-lið. Loks þarf viðkomandi að geta fært rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar, og hafa nægt fé sér til framfærslu, á meðan dvöl stendur og vegna ferðar til upprunalands eða gegnumferðar til þriðja lands, eða vera í aðstöðu til að útvega sér slíkt fé á lögmætan hátt, sbr. e-lið.
Til sönnunar á að framangreindum skilyrðum 5. gr. reglugerðarinnar fyrir komu sé fullnægt sé landamæraverði m.a. heimilt að krefja útlending samkvæmt 1. mgr. um eftirfarandi gögn vegna ferðalaga af persónulegum ástæðum: Gögn sem sýna fram á tryggt húsnæði, t.d. boðsbréf frá gestgjafa eða önnur gögn sem sýna fram á hvar viðkomandi hyggst búa, gögn sem staðfesta ferðaáætlun, staðfesting bókunar á skipulagðri ferð eða önnur gögn sem varpa ljósi á fyrirhugaða ferðaáætlun og gögn varðandi heimferð, s.s. farmiða.
Samkvæmt gögnum málsins liggur fyrir að M hefur komið mörgum sinnum til Íslands og hefur lögregla haft ítrekuð afskipti af honum. Afskiptin hafa einkum verið vegna atvinnu án viðunandi atvinnuréttinda, en einnig vegna ólögmætrar dvalar. Í fyrirliggjandi lögregluskýrslum kemur einnig fram að M hafi tvívegis verið stöðvaður á landamærum, annars vegar 19. ágúst 2019, og hins vegar 13. júní 2023, þar sem M hafi greint með efnislega röngum hætti um fyrirhugaða dvöl á Íslandi. Í bæði skiptin hafi M borið fyrir sig að vera ferðamaður, og hafi komið til Íslands til þess að heimsækja tiltekna ferðamannastaði og sýnt fram á bókaða gistingu og farmiða úr landi því til stuðnings. Samkvæmt skýrslunum hafi M verið með nokkrum vinum sínum í fyrri ferðinni en í seinni ferðinni verið á ferð með syni sínum. Í bæði skiptin heimilaði lögregla M landgöngu en atburðarásin sem fylgdi í kjölfarið gefur til kynna að framburður M hafi ekki verið sannleikanum samkvæmur. Í bæði skipti hafi M dvalið hér á landi, og Schengen-svæðinu, lengur en sem nemur lögbundnu hámarki, sbr. 1. mgr. 49. gr. laga um útlendinga. Þá kemur einnig fram að vegna fyrri dvalarinnar hafi lögregla haft afskipti af M vegna atvinnu án heimildar og ólögmætrar dvalar og í kjölfarið yfirgaf hann landið.
Samkvæmt skýrslu lögreglu gaf M þá skýringu á komu sinni til landsins að hann hygðist dvelja hér á landi um þriggja daga skeið ásamt K. M lagði fram bókun á gistingu á tilteknu gistiheimili yfir umrætt tímabil. Fram kom að þau hjónin hefðu ekki ákveðið hvaða staði þau hygðust skoða hér á landi. M hafði eitt þúsund evrur meðferðis í reiðufé til að standa straum af kostnaði ferðarinnar. Eins og að framan er rakið hefur M ítrekað komið hingað til lands og dvalið lengur á landinu en honum hefur verið heimilt. Þá hefur hann stundað atvinnu án heimildar og þar með brotið gegn 1. mgr. 49. gr. og 2. mgr. 50. gr. laga um útlendinga og lögum um atvinnuréttindi útlendinga. M hefur a.m.k. tvívegis sagt lögreglu ósatt um fyrirhugaða dvöl sína. Að teknu tilliti til þessa var það réttmætt af lögreglu að gera ríkar kröfur til þess að M legði fram gögn til að sýna fram á tilgang dvalar sinnar og taka frásögn hans með fyrirvara.
Samkvæmt 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri er landamæraverði heimilt að krefja útlending um meðal annars gögn sem staðfesta ferðaáætlun, staðfesting bókunar á skipulagðri ferð eða önnur gögn sem varpa ljósi á fyrirhugaða ferðaáætlun og gögn varðandi heimferð, s.s. farmiða. Þrátt fyrir að M hafi haft í hyggju að dvelja hér á landi um afar skamma hríð gat hann ekki lagt fram neina ferðaáætlun vegna dvalarinnar ef undan er skilið að hann ætlaði að sýna K miðbæ Reykjavíkur og ganga meðfram sjónum. Í ljósi sögu M voru þessar skýringar ótrúverðugar. Með vísan til þessa verður staðfest sú niðurstaða hinnar kærðu ákvörðunar að M hafi ekki getað leitt líkur að þeim tilgangi sem hann gaf upp fyrir dvöl sinni hér á landi og að skilyrði c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga hafi verið uppfyllt.
Eins og atvikum háttar í málinu telur kærunefnd unnt að líta til málsatvika í máli M, við úrlausn á máli K. Í því samhengi bendir kærunefnd einkum á tengsl þeirra sem hjóna, en líkt og fram kemur í fyrirliggjandi lögregluskýrslum gáfu kærendur sömu skýringar varðandi gistingu, dvalartíma og farmiða úr landi að nýju. Þrátt fyrir framangreint hafi þau ekki getað svarað fyrirspurnum lögreglu um hvað þau hygðust gera á Íslandi og hvaða staði þau ætluðu sér að heimsækja. Verður að telja þann framburð með nokkrum ólíkindum, einkum í ljósi þess hversu oft M hefur komið til Íslands á liðnum árum. Þar að auki verði ekki fram hjá því litið að M hafi komið til landsins í júní 2023, undir því yfirskyni að vera á stuttu ferðalagi með nánum fjölskyldumeðlimi, en í reynd hafi hann ekki staðið við framburð sinn og dvalið umfram lögbundið hámark. Loks horfir kærunefnd einnig til fyrri yfirlýsinga M í skýrslutökum hjá lögreglu, þess efnis að hann hafi stundað ólögmæta vinnu á Íslandi til þess að framfleyta fjölskyldu sinni, sökum bágborins atvinnuástands í heimaríki kæranda.
Að teknu tilliti til framangreinds var það réttmætt mat hjá lögreglu að ótrúverðugt væri að kærendur væru hér á landi sem ferðamenn og er það niðurstaða kærunefndar að kærendur hafi ekki getað leitt líkur að þeim tilgangi sem þau hafi gefið upp fyrir dvöl sinni hér á landi. Voru skilyrði til frávísunar á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga því uppfyllt í málum kærenda.
Að öllu framangreindu virtu eru hinar kærðu ákvarðanir um frávísanir kærenda staðfestar.
Athugasemdir við störf lögreglu og Útlendingastofnunar
Í greinargerð kærenda eru gerðar athugasemdir við málsmeðferð lögreglu, einkum varðandi rannsóknarreglu, leiðbeiningarskyldu og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Kærunefnd hefur nú yfirfarið hinar kærðu ákvarðanir, fylgigögn málanna og málsmeðferð lögreglustjórans á Suðurnesjum að öðru leyti og telur ekki ástæðu til þess að gera athugasemdir við þessa þætti í málsmeðferð stofnunarinnar í málum kærenda.
Samkvæmt 3. mgr. 13. gr. laga um útlendinga skal stjórnvald skipa útlendingi talsmann úr hópi lögmanna til að gæta hagsmuna hans þegar kærð er ákvörðun sem varðar frávísun. Samkvæmt gögnum málsins kærðu kærendur ákvarðanir Lögreglustjórans á Suðurnesjum til kærunefndar 4. maí 2024. Kærendum var hins vegar ekki skipaður talsmaður fyrr en 10. október 2024. Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga er skipun talsmanna skv. 3. mgr. 13. gr. laga um útlendinga meðal verkefna Útlendingastofnunar. Framangreindar tafir á skipun talsmanns kærenda eru ekki í samræmi við áskilnað lagaákvæðisins og málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga. Kærunefnd beinir þeim tilmælum til Útlendingastofnunar að gæta að skipun talsmanna án tafa.
Úrskurðarorð
Ákvarðanir lögreglustjórans á Suðurnesjum eru staðfestar.
The decisions of the Police Commissioner of Suðurnes District are affirmed.
Valgerður María Sigurðardóttir
Gunnar Páll Baldvinsson Sandra Hlíf Ocares