Úrskurður nr. 489/2017
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 12. september 2017 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 489/2017
í stjórnsýslumáli nr. KNU17070015
Kæra [...]
og barns hennar
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 4. júlí 2017 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd kærandi) og f.h. sonar hennar [...], fd. [...], ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 30. júní 2017, um að taka ekki til efnismeðferðar umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda þau til Ítalíu.
Kærandi krefst þess aðallega að umsókn hennar um alþjóðlega vernd verði tekin til efnismeðferðar hér á landi með vísan til 3. mgr. 36. gr., sbr., 42. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga og 2. mgr. 36. gr. sömu laga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 26. janúar 2017 ásamt eiginmanni sínum og ungu barni. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hennar höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum á Ítalíu. Þann 9. mars 2017 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hennar um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr. 13. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þar sem ekki barst svar innan tilskilins tímafrests litu íslensk stjórnvöld svo á að ítölsk stjórnvöld hefðu samþykkt viðtöku, sbr. 7. mgr. 22. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, og sendi Útlendingastofnun ítölskum yfirvöldum bréf þess efnis, dags. 26. maí 2017. Útlendingastofnun ákvað þann 30. júní 2017 að taka ekki umsókn kæranda og barns hennar um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að þau skyldu endursend til Ítalíu. Kærandi kærði ákvörðunina við birtingu þann 4. júlí 2017 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 4. ágúst 2017 ásamt fylgigögnum. Þann 21. ágúst 2017 bárust kærunefnd læknisfræðileg gögn í máli kæranda og fjölskyldu hennar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda og barns hennar um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og þau skyldu endursend til Ítalíu. Lagt var til grundvallar að Ítalía virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda og barns hennar til Ítalíu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá var það mat stofnunarinnar að sérstakar aðstæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga væru ekki til staðar í málinu. Kærandi og barn hennar voru ekki talin í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem áhrif hefði á mál þeirra. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi og barn hennar skyldu yfirgefa Ísland og bæri að senda þau til Ítalíu, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að Ítalía, sem sé eitt af ríkjum Evrópusambandsins, sé bundið af þeim tilskipunum sem samþykktar séu innan sambandsins, þ. á m. móttökutilskipuninni nr. 33/2013 og málsmeðferðartilskipuninni nr. 2013/32/ESB. Þá fjallaði Útlendingastofnun um niðurstöðu Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Tarakhel gegn Sviss (mál nr. 29217/12) og breytinga ítalskra stjórnvalda í kjölfar dómsins, m.a. tryggingu varðandi móttökuúrræði fyrir fjölskyldur sem voru fluttar til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Jafnframt vísaði Útlendingastofnun til dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (mál nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013 frá 4. nóvember 2014 og í máli A.S. gegn Sviss (mál nr. 39350/13) frá 30. júní 2015.
Þá var það niðurstaða Útlendingastofnunar að ekki væru uppi sérstakar aðstæður í málinu vegna heilsufars. Umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu njóti sömu réttinda til heilbrigðisþjónustu og ítalskir ríkisborgarar þegar þeir hafa skráð sig í heilbrigðiskerfið þar í landi. Þá var það mat stofnunarinnar að á Ítalíu séu engin viðvarandi mannréttindabrot og að íbúar landsins geti fengið vernd gegn ofbeldisbrotum og glæpum með aðstoð lögreglu eða annarra yfirvalda. Ítölsk stjórnvöld geti því verndað kæranda fyrir frænda hennar og fjölskyldu.
Auk þess var það niðurstaða Útlendingastofnunar, að gættum ákvæðum barnasáttmálans og íslenskum lögum er málið varðar, að hagsmunum sonar kæranda væri ekki stefnt í hættu fylgi hann móður sinni til Ítalíu. Honum verði tryggður aðgangur að menntun og öðru því sem aldur hans geri kröfu til.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur m.a. fram að kærandi hafi greint frá því að heilsufar hennar væri ekki gott. Kærandi og eiginmaður hennar væru áhyggjufull og kvíðin. [...]. Þá kvað kærandi heilsufar sonar síns vera mjög slæmt en hann hafi glímt við andlega erfiðleika í kjölfar flóttans. Á flóttanum hafi þau m.a. heyrt í byssuskotum, varðhundum hafi verið sigað á þau og hafi fjölskyldan þurft að gista undir berum himni. Þá hafi verið öskrað á son kæranda þegar hann grét. Kærandi kvað son sinn hafa litla matarlyst, gráta mikið og vera félagslega einangraðan. Kærandi og eiginmaður hennar hafi miklar áhyggjur af þroska barnsins og hafi sótt sálfræðitíma og leitað sér læknishjálpar.
Í greinargerð kæranda kemur fram, varðandi stöðu kæranda, að skoða þurfi sérstaklega og leggja mat á hvort kærandi og fjölskylda hennar teljist vera í viðkvæmri stöðu. Þá er af hálfu kæranda lögð áhersla á að 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga hafi ekki að geyma tæmandi talningu á hvaða einstaklingar geti talist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu heldur sé upptalningin í ákvæðinu sett fram í dæmaskyni. Þá sé í greinargerð innanríkisráðuneytisins um endursendingar til Ítalíu kveðið á um að einstaklingsbundið mat þurfi að fara fam í hverju tilviki fyrir sig og sérstaklega tekið fram að barnafjölskyldur teljist til viðkvæmra hópa en hvergi sé vísað í fyrrgreinda greinargerð í ákvörðun Útlendingastofnunar.
Kærandi gerir jafnframt athugasemdir við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun, einkum að rannsókn málsins varðandi aðstæður kæranda í viðtökuríki og afleiðingar endursendingar kæranda og fjölskyldu hennar hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Fyrir liggur í máli þessu að ítölsk stjórnvöld bera ábyrgð á umsókn kæranda og barns hennar um alþjóðlega vernd á grundvelli 7. mgr. 22. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Ítalíu er byggð á því að ítölsk stjórnvöld svöruðu beiðni íslenskra stjórnvalda um viðtöku kæranda og umsóknar hennar um alþjóðlega vernd ekki innan tilskilinna tímafresta skv. Dyflinnarreglugerðinni.
Í c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að umsókn um alþjóðlega vernd skv. 37. gr. skuli tekin til efnismeðferðar nema heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda. Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar, m.a. ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því.
Við túlkun ákvæða 36. gr. laga um útlendinga tekur kærunefnd fram að hin almenna regla sem kemur fram í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er sú að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar. Ef skilyrði a- til c-liðar eru fyrir hendi er heimilt að víkja frá þeirri meginreglu og synja um efnismeðferð umsóknar um alþjóðlega vernd. Þó skal taka umsókn til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæla annars með því, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í athugasemdum sem fylgdu 36. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 80/2016 kemur fram að með ákvæðinu sé stjórnvöldum eftirlátið mat og hafi heimild til að taka mál til efnismeðferðar umfram það sem leiðir af sérstökum reglum, svo sem reglum Dyflinnarreglugerðarinnar. Um er að ræða heildstætt mat á þeim atriðum sem fallið geta undir sérstök tengsl og sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laganna.
Staða barna á flótta ræðst af viðeigandi reglum í þjóðarétti og landsrétti. Í 22. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, segir í fyrsta lagi að aðildarríki skuli gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að barn sem leiti eftir réttarstöðu sem flóttamaður, eða sem talið sé flóttamaður samkvæmt viðeigandi reglum eða starfsháttum þjóðaréttar eða landslaga fái, hvort sem það sé í fylgd foreldra eða annarra eða ekki, viðeigandi vernd og mannúðlega aðstoð við að nýta sér þau réttindi sem við eigi og kveðið sé á um í samningnum.
Í 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 segir að ákvarðanir sem varði barn skuli teknar með það sem því sé fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varði og að tekið sé tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Í 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að við ákvörðun sem sé háð mati stjórnvalds skuli huga að öryggi barns, velferð þess og félagslegum þroska og möguleika þess til að sameinast fjölskyldu sinni.
Almennt er viðurkennt að eðlilegur þroski barns sé best tryggður með því að vernda fjölskylduna. Sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra sinna eða annars úr fjölskyldunni sem hefur það á framfæri sínu og sá fer fram á réttarstöðu flóttamanns, ber að ákvarða réttarstöðu barnsins í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar. Ljóst er að það barn sem hér um ræðir er í fylgd foreldra sinna og haldast úrskurðir fjölskyldunnar því í hendur.
Í greinargerð kæranda er m.a. byggt á því að ekki megi senda hana og barn hennar til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem þau séu í sérstaklega viðkvæmri stöðu vegna andlegra vandamála og þeirrar staðreyndar að í för með kæranda sé ungt barn. Vegna framangreinds hafi ábyrgð á umsókn þeirra um alþjóðlega vernd þ.a.l. flust yfir á íslensk stjórnvöld á grundvelli sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Var framangreindri kröfu kæranda til stuðnings m.a. vísað til greinargerðar innanríkisráðuneytisins um endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu sem gefin var út í desember 2015.
Greinargerð innanríkisráðuneytisins um endursendingar hælisleitenda til Ítalíu frá desember 2015 endurspeglar stefnu íslenskra stjórnvalda um það efni. Í framangreindri greinargerð kemur fram að ráðuneytið meti svo að ágallar á aðbúnaði og móttökuskilyrðum umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu séu ekki slíkir að þeir gefi ástæðu til að ætla að endursendingar þangað muni almennt brjóta gegn alþjóðlegum skuldbindingum íslenskra stjórnvalda. Í greinargerðinni kemur fram að af þeim gögnum sem ráðuneytið hafi skoðað við gerð hennar hafi mátt sjá að ítölsk yfirvöld hafi verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd þar í landi og ljóst væri að ítölsk stjórnvöld hafi verið undir miklu álagi vegna komu umsækjenda og flóttafólks til landsins. Vísað er til þess að samkvæmt ítrekaðri dómaframkvæmd dómstóla aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins og Mannréttindadómstólsins skuli fara fram ítarlegt einstaklingsbundið mat á aðstæðum viðkomandi umsækjanda þegar flutningur hans til annarra aðildarríkja sé fyrirhugaður. Í greinargerðinni er jafnframt að finna upptalningu á þeim einstaklingum sem teljast til sérstaklega viðkvæmra hópa. Lagt sé til að meginreglan verði eftir sem áður sú að umsækjendur um alþjóðlega vernd verði endursendir á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar en jafnframt skuli áfram ávallt skoða hvert tilvik fyrir sig og meta aðstæður viðkomandi einstaklings áður en ákvörðun sé tekin. Þá segir að áfram skuli miðað við þá framkvæmd íslenskra stjórnvalda síðan í maí 2014 að þeir sem teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu skuli ekki sendir til Ítalíu. Verði talið varhugavert með hliðsjón af ofangreindu mati að endursenda viðkomandi til Ítalíu, m.a. í ljósi stöðu hans og einstaklingsbundinna aðstæðna, er lagt til að undanþáguheimild 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar verði beitt þannig að íslensk stjórnvöld beri ábyrgð á efnismeðferð umsóknar um alþjóðlega vernd.
Í greinargerð innanríkisráðuneytisins er mörkuð ákveðin stefna um mat á aðstæðum þegar krefja má Ítalíu um að taka við umsækjanda á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Þótt þetta mat á aðstæðum verði ekki með beinum hætti leitt af öðrum ákvæðum laga eða alþjóðlegum skuldbindingum Íslands, sbr. t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/2012), telur kærunefnd ekki forsendur til að túlka ákvæði laga um útlendinga með meira íþyngjandi hætti en leiðir af framangreindri stefnumótun.
Útlendingastofnun komst að þeirri niðurstöðu í ákvörðun sinni, dags. 30. júní 2017, að ekki væru uppi sérstakar ástæður í máli kæranda skv. 2. mgr. 36. gr. og að hún og barn hennar teldust ekki vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Við mat sitt leit stofnunin m.a. til þess að kærandi sé ekki einstætt foreldri og að hvergi komi fram í 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga að barnafjölskyldur geti talist í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Þá taldi stofnunin að skv. læknisvottorði, dags. 14. júní 2017, léki ekki grunur á að sonur kæranda ætti við líkamleg veikindi að stríða sem krefðust læknismeðferðar og að þroski hans virtist eðlilegur miðað við aldur og aðstæður. Með hliðsjón af umræddu læknisvottorði væri það mat stofnunarinnar að veikindi barns kæranda næðu ekki því alvarleikastigi að sonur hennar teldist alvarlega veikur einstaklingur. Þá var það mat Útlendingastofnunar að kvíði kæranda næði ekki framangreindu alvarleikastigi þar sem hún hefði aldrei hitt sálfræðing og teldi sig ekki þurfa á slíkri þjónustu að halda.
Samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga teljast einstaklingar vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu ef þeir, vegna tiltekinna persónulegra eiginleika eða aðstæðna hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls eða þeir geta ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum þessum án aðstoðar eða sérstaks tillits. Sem dæmi um einstaklinga í sérstaklega viðkvæmri stöðu nefnir ákvæðið fólk með geðraskanir eða geðfötlun, alvarlega veika einstaklinga og einstaklinga sem hafa orðið fyrir alvarlegu andlegu, líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi. Orðalag ákvæðisins gefur til kynna að ekki er um tæmandi talningu að ræða yfir þá einstaklinga eða þá hópa einstaklinga sem geta talist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi laga um útlendinga. Heildarmat þarf að fara fram á aðstæðum umsækjanda um alþjóðlega vernd í hverju máli.
Fram kemur í læknisvottorði og komunótum sem kærandi hefur lagt fram við meðferð málsins að [...] sonur kæranda hefur verið í meðferð hjá sálfræðingi og barnalækni eftir komuna hingað til lands. Sonur kæranda sé hræddur við ókunnugt fólk, gráti mikið og vilji ekki vera innan um annað fólk í kjölfar flóttans. Í frásögn kæranda og eiginmanns hennar kemur fram að á flóttanum hafi m.a. verið skotið yfir höfuð fjölskyldunnar, æpt á kæranda og son hennar auk þess sem þau hafi eytt sjö dögum á yfirfullum báti sem velti á einum tímapunkti. Í gögnum málsins kemur fram að sonur kæranda[...] þurfi á aðstoð að halda. Þá gegni foreldrar lykilhlutverki í bata barnsins en þau séu ekki við góða andlega heilsu. [...]. Kærunefnd telur að gögn málsins sýni fram á að fjölskylda kæranda þurfi á stuðningi að halda til að takast á við þá andlegu erfiðleika sem sonur kæranda eigi við að etja í kjölfar flóttans. Sonur kæranda þurfi á meðferð að halda en kærandi og eiginmaður hennar þurfi, í ljósi andlegs ástands þeirra, aðstoð við að sinna honum. Af þessu er ljóst að fjölskyldan, og þá sérstaklega sonur kæranda, hafa sérþarfir sem nauðsynlegt er að taka tillit til við meðferð máls fjölskyldu kæranda. Það er því mat kærunefndar að sonur kæranda og fjölskyldan í heild séu í sérstaklega viðkvæmri stöðu.
Í greinargerð innanríkisráðuneytisins um endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu kemur skýrt fram að áfram skuli miða við þá framkvæmd íslenskra stjórnvalda að þeir sem teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu skuli ekki sendir til Ítalíu. Opinber afstaða íslenskra stjórnvalda til endursendinga umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu hefur ekki breyst frá útgáfu greinargerðarinnar. Það er mat kærunefndar, eins og áður sagði, að kærandi og fjölskylda hennar séu í sérstaklega viðkvæmri stöðu skv. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Kærunefnd telur því, í ljósi framangreindrar afstöðu sem fram kemur í greinargerð innanríkisráðuneytisins, að kærandi og fjölskylda hennar skuli ekki send til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.
Því er það mat kærunefndar að þrátt fyrir að skv. gögnum málsins beri ítölsk stjórnvöld ábyrgð á umsókn kæranda og barns hennar um alþjóðlega vernd þá séu einstaklingsbundnar aðstæður kæranda og fjölskyldu hennar svo sérstakar að í þessu tilviki sé nærtækast að taka mál kæranda og fjölskyldu hennar til efnislegrar meðferðar hér á landi. Beri því eins og hér háttar sérstaklega til að flytja ábyrgð á efnislegri meðferð umsóknar kæranda og barns hennar um alþjóðlega vernd yfir á íslensk stjórnvöld á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Niðurstaða kærunefndar er byggð á heildstæðu mati á sérstökum aðstæðum kæranda og fjölskyldu hennar og hagsmunum barns hennar.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda og barns hennar um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda og barns hennar til efnismeðferðar.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate of Immigration shall examine the merits of the application of the applicant for asylum in Iceland.
Anna Tryggvadóttir
Þorbjörg Inga Jónsdóttir Erna Kristín Blöndal