Nr. 290/2017 - Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 23. maí 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 290/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU17040020

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 11. apríl 2017 kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 5. apríl 2017, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hann til Frakklands.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Til vara er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 5. mars 2017, ásamt eiginkonu og tveimur börnum. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Þýskalandi og Frakklandi. Þann 10. mars 2017 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Frakklandi, sbr. 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 17. mars 2017 barst svar frá frönskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 5. apríl 2017 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Frakklands. Kærandi kærði ákvörðunina við birtingu þann 11. apríl 2017 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 25. apríl 2017.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Frakklands. Lagt var til grundvallar að Frakkland virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Frakklands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá var það mat stofnunarinnar að sérstakar aðstæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga væru ekki til staðar í málinu. Kærandi var talinn vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu sökum þess að hann sé þunglyndur og hafi sætt ofbeldi í fangelsi í heimaríki. Þrátt fyrir viðkvæma stöðu kæranda var það mat Útlendingastofnunar að heilbrigðiskerfið í Frakklandi væri í stakk búið að taka við kæranda og veita honum þá aðstoð sem hann þurfi á að halda. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Frakklands, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð sem skilað var fyrir hönd allrar fjölskyldunnar kemur fram að kærandi hafi í viðtölum hjá Útlendingastofnun dagana 8. og 27. mars 2017 upplýst að hann vilji alls ekki fara aftur til Frakklands. Þar hafi honum verið synjað um vernd og megi því búast við því að vera sendur áfram þaðan til […] þar sem hann tilheyri ofsóttum minnihlutahópi […]. Í Frakklandi hafi kærandi og fjölskylda hans fengið litla aðstoð, t.d. hafi þeim einungis staðið til boða lögfræðiaðstoð á einum tímapunkti í umsóknarferli sínu. Þá hafi fjölskyldan ekki fengið nauðsynlega heilbrigðisþjónustu í þá sjö til átta mánuði sem þau hafi dvalið í landinu. Kærandi greindi jafnframt frá ítrekuðu alvarlegu ofbeldi sem hann hafi sætt af hálfu lögreglunnar í […]. Pyndingarnar hafi hafist þegar kærandi hafi verið handtekinn í […]. Hafi hann þá verið pyndaður samfellt í […] daga en lögreglan hafi viljað knýja fram játningu hans á […]. Í kjölfarið hafi kærandi verið hnepptur í […] mánaða gæsluvarðhald þar sem hann hafi reglulega verið pyndaður. Alvarleiki ofbeldisins sem kærandi hafi orðið fyrir, ásetningur og tilgangur gerenda og ítrekuð tilvik geri það að verkum að ofbeldið falli undir hugtakið pynding í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Í viðtölum hjá Útlendingastofnun greindi kærandi frá veikindum sínum en hann kvað að hann hafi glímt við mjög alvarlegt þunglyndi undanfarin ár. Kærandi hafi fengið greiningu á þunglyndi sínu bæði í […] árið […] og síðar í […] árið […]. Orsök þunglyndis kæranda megi fyrst og fremst rekja til þeirra pyndinga sem hann hafi orðið fyrir af hálfu lögreglunnar í […]. Kærandi teljist því vera einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu.

Í greinargerð kæranda er áréttað að 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kveði aðeins á um heimild til handa stjórnvöldum til að synja umsækjendum um alþjóðlega vernd um efnismeðferð en ekki skyldu, sbr. skýrt orðalag laganna um að taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar nema að tilgreindir stafliðir eigi við. Meginregla laganna sé því að allar umsóknir skuli teknar til efnismeðferðar nema að undantekningarreglur laganna eigi við og að rétt þyki að beita þeim en í samræmi við almenna lögskýringarreglu skuli túlka undantekningarreglur í lögum þröngt.

Aðalkrafa kæranda um að málið verði tekið til efnismeðferðar og að hann verði ekki sendur aftur til Frakklands byggi aðallega á því að þangað megi ekki senda hann vegna non-refoulement reglu þjóðaréttar. Kærandi standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að verða sendur áfram frá Frakklandi til […]. Samkvæmt 42. gr. laga um útlendinga megi ekki senda útlending til svæðis þar sem hann sé í yfirvofandi hættu á að verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða þangað sem ekki sé tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis. Þar sem kærandi hafi sótt um alþjóðlega vernd í Frakklandi hafi Útlendingastofnun komist að þeirri niðurstöðu að mál kæranda og fjölskyldu hans ætti undir c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Af hálfu kæranda er því haldið fram að þrátt fyrir að til greina komi að mál hans falli undir fyrrnefnt ákvæði sé ótækt að beita heimildinni í tilviki kæranda. Þvert á móti njóti hann verndar 42. gr. laga um útlendinga sem mæli fyrir um grundvallarregluna um non-refoulement, sem skyldi íslensk stjórnvöld til að taka mál hans til efnismeðferðar.

Verði ekki fallist á framangreint er byggt á því í greinargerð að taka skuli mál kæranda til efnislegrar meðferðar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Af greinargerð með frumvarpi að núgildandi lögum um útlendinga megi sjá vilja löggjafans til að víkka út gildissvið 2. mgr. 36. gr. núgildandi laga um útlendinga frá beitingu stjórnvalda á sambærilegu ákvæði í eldri lögum. Sé það í samræmi við meginreglu nýju laganna um að allar umsóknir um alþjóðlega vernd skuli teknar til efnismeðferðar. Byggt sé á því að sérstakar ástæður séu fyrir hendi sem skyldi íslensk stjórnvöld til að taka beiðni kæranda til efnismeðferðar. Við mat á slíkum sérstökum ástæðum sé mikilvægt að horfa til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og harðræðis franskra stjórnvalda gagnvart umsækjendum um alþjóðlega vernd sem lýst sé í greinargerð kæranda. Ekki síður þurfi að líta vandlega til einstaklingsbundinna kringumstæðna kæranda. Frönsk stjórnvöld hafi þegar synjað honum um vernd og verði hann því sendur til […] verði honum gert að snúa aftur til Frakklands. Þar tilheyri kærandi ofsóttum minnihlutahópi og hafi verið pyndaður. Líta verði til andlegra veikinda kæranda og þess að hann teljist vera einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Síðast en ekki síst verði að líta til hagsmuna barna kæranda. Íslenskum stjórnvöldum sé skylt að hafa ávallt það sem barni sé fyrir bestu í forgangi þegar teknar séu ákvarðanir um málefni þess, sbr. 2. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003 og 1. mgr. 3. gr. barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna. Að senda unga syni kæranda aftur til Frakklands og þaðan til […], út í þá óvissu sem þeir muni upplifa þar, sé þeim augljóslega ekki fyrir bestu jafnvel þó þeir fylgi foreldrum sínum. Þeim sé fyrir bestu að íslensk stjórnvöld taki mál þeirra allra til efnislegrar meðferðar hér á landi og veiti þeim alþjóðlega vernd á Íslandi. Verði því að telja að sérstakar ástæður mæli með því að íslensk stjórnvöld taki umsóknir kæranda og fjölskyldu hans til efnismeðferðar.

Fram kemur í greinargerð að árið 2016 hafi 75.990 manns sótt um alþjóðlega vernd í Frakklandi en fjöldi umsókna hafi verið meiri í einungis tveimur öðrum ríkjum Evrópusambandsins á tímabilinu. Á sama tíma hafi hlutfall jákvæðra niðurstaðna í Frakklandi verið aðeins helmingurinn af meðaltali Evrópusambandsríkjanna eða 33% á móti 61%. Það sé því ljóst að álagið á franska hæliskerfinu sé enn mjög mikið og fáir öðlist þar vernd miðað við önnur ríki Evrópu. Í nýjustu skýrslu AIDA um Frakkland komi fram að aðgangur að hæliskerfinu í Frakklandi sé erfiðleikum bundinn og að á sumum svæðum sé álagið slíkt að umsækjendur um alþjóðlega vernd komist ekki inn í kerfið fyrr en seint og um síðir og búsetuúrræðin séu enn í lamasessi þrátt fyrir að plássum hafi verið bætt við árið 2016 (Asylum Information Database, Country Report – France (European Council on Refugees and Exiles, 31. desember 2016).

Nýlega hafi verið gerðar breytingar á franska hæliskerfinu. Sem dæmi þurfi umsækjendur um alþjóðlega vernd ekki lengur að gefa upp heimilisfang í tengslum við umsókn um alþjóðlega vernd. Skráð heimilisfang sé hins vegar til þess fallið að tryggja að umsækjendum um alþjóðlega vernd berist allar tilkynningar frá stjórnvöldum, þar sem samskipti milli stjórnvalda og umsækjenda um alþjóðlega vernd í Frakklandi fari fram með bréfpósti. Þá segir í greinargerð að þrátt fyrir að umsækjendur um alþjóðlega vernd eigi rétt á húsnæði á vegum yfirvalda, hafi stjórnvöld ekki getað séð öllum fyrir húsnæði. Fjöldi móttökumiðstöðva sé ekki nægjanlegur svo unnt sé að veita öllum umsækjendum um alþjóðlega vernd aðgang að húsnæði í samræmi við móttökutilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2013/33. Þeir sem ekki komist að í móttökumiðstöðvum neyðist í sumum tilvikum til að búa á götunni. Þá sé umsækjendum mismunað eftir búsetu þegar komi að aðstoð við umsóknir um alþjóðlega vernd og lögfræðiaðstoð á fyrsta stjórnsýslustigi. Þeir umsækjendur sem fái ekki pláss í móttökumiðstöðvum fái afar takmarkaða aðstoð. Aðstoð við umsækjendur á kærustigi sé einnig takmörkunum háð en lögfræðiþjónusta ásamt stuðningi og viðveru í viðtölum við umsækjendur virðist að verulegu leyti kostuð af sjálfstæðum félagasamtökum og Evrópusambandinu.

Þá kemur fram í greinargerð að í áðurnefndri AIDA skýrslu sé vakin athygli á nýju flækjustigi í franska umsóknarferlinu um alþjóðlega vernd, einhvers konar forskráningu umsækjenda sem geti tekið allt að tvo mánuði en þangað til því sé lokið hafi umsækjendur ekki rétt til aðstoðar í Frakklandi. Í skýrslunni sé áhyggjum lýst af því að umsækjendum skuli enn gert skylt að skila skriflegum umsóknum um alþjóðlega vernd innan þriggja vikna frá komu til landsins og að þær skuli ritaðar á frönsku. Þá glími innflytjendur í Frakklandi við mismunun og ofbeldi sökum uppruna síns.

Í greinargerð kæranda er vísað til þess að í málatilbúnaði Útlendingastofnunar sé sú niðurstaða að ekkert sé því til fyrirstöðu að senda kæranda til Frakklands m.a. byggð á því að engin rök bendi til þess að um kerfisbundinn galla sé að ræða á aðbúnaði og meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd í Frakklandi. Hugtakið hafi fyrst komið inn í dómaframkvæmd dómstóls Evrópusambandsins og hafi verið sett sem viðbótarskilyrði sem þyrfti að vera til staðar svo unnt væri að verjast endursendingu til þess Evrópuríkis sem bæri ábyrgð á meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Í framkvæmd hafi íslensk stjórnvöld túlkað hugtakið með mjög ströngum hætti en afar erfitt hafi reynst að sýna fram á að málsmeðferð og aðbúnaður umsækjenda um alþjóðlega vernd sé svo slæmur að um kerfisbundinn galla sé að ræða í móttökuríkinu. Sé rétt að taka fram að ekki sé vitað til þess að Mannréttindadómstóll Evrópu geri kröfu um kerfisbundinn galla með sama hætti. Ákvarðandi túlkun dómstóls Evrópusambandsins frá 16. febrúar sl. í máli C. K. o.fl. gegn Slóveníu nr. C-578/16 PPU sé hins vegar stefnumarkandi þegar komi að endursendingum skv. Dyflinnarreglugerðinni og þeirri kröfu að finna verði kerfisbundinn galla á hæliskerfi viðtökuríkis til þess að umsækjandi geti varist flutningi. Nú þurfi líkamlega eða andlega veikur einstaklingur ekki lengur að benda á slíkan kerfislægan galla. Þannig gangi það gegn 4. gr. mannréttindaskrár Evrópusambandsins, sbr. 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, að líta eingöngu til kerfisbundins galla við endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd. Í niðurstöðum sínum segir dómstóllinn að þau lönd sem hyggi á endursendingar þurfi að líta fyrst og fremst til hættunnar á ómannlegri eða vanvirðandi meðferð en ekki aðeins til kerfisbundins galla. Stjórnvöld sem hyggi á endursendingu þurfi í raun að tryggja að umsækjendur eigi ekki á hættu meðferð eða aðstæður sem brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Niðurstaðan sé athyglisverð þar sem í henni sé lögð áhersla á hið einstaklingsbundna mat sem ávallt þurfi að fara fram. Af hálfu kæranda sé talið að dómurinn hafi fordæmisgildi í máli hans og bent á að í Frakklandi hafi kærandi ekki fengið viðunandi læknishjálp. Kerfisbundinn galli sé því ekki ákvörðunarástæða fyrir því að umsókn sé tekin til meðferðar í öðru aðildarríki en því sem beri ábyrgð. Það fái stoð í greinargerð innanríkisráðuneytisins um endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu, frá desember 2015. Þar komi meðal annars fram að nýlegir dómar Mannréttindadómstóls Evrópu hafi skýrt að það sé ekki nauðsynlegt að sýna fram á kerfislæga annmarka á málsmeðferð eða móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd í viðtökulandinu heldur skuli miða við það hvort veruleg ástæða sé til að ætla að hlutaðeigandi einstaklingur standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð í viðtökuríkinu sem samrýmist ekki 3. gr. mannréttindasáttmálans.

Til stuðnings varakröfu sinni vísar kærandi til þess að niðurstaða Útlendingastofnunar sé ekki studd nægum gögnum. Heimildir þær sem vísað sé til í greinargerð hreki í mikilvægum atriðum rökstuðningi Útlendingastofnunar og sýni að nákvæmari rannsóknar sé þörf. Með tilliti til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga verði að gera þá kröfu að Útlendingastofnun vísi ítarlega til heimilda máli sínu til stuðnings. Af hálfu kæranda er því haldið fram að Útlendingastofnun hafi ekki uppfyllt skyldur sínar skv. 10. gr. stjórnsýslulaga um að við ákvörðun skuli stjórnvald rannsaka mál í þaula. Í rannsóknarreglunni felist m.a. sú skylda stjórnvalds að sjá til þess að eigin frumkvæði að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því. Í þessu sambandi er bent sérstaklega á andlegt ástand kæranda. Þrátt fyrir að Útlendingastofnun hafi verið kunnugt um ástand hans hafi stofnunin ekki aflað sérfræðimats á ástandi kæranda, sem stofnuninni beri að afla telji hún slíkt mat nauðsynlegt til þess að sýna fram á alvarlegt ástand og viðkvæma stöðu kæranda. Vegna vinnubragða Útlendingastofnunar hafi ekki enn farið fram fullnægjandi mat á stöðu kæranda hvað þetta varði. Því er byggt á því í máli kæranda, verði ekki fallist á aðalkröfu, að við ákvarðanatöku í máli hans hafi svo gróflega verið brotið gegn framgreindri rannsóknarreglu að ekki komi annað til greina en að ógilda ákvörðunina og taka umsókn hans til meðferðar hjá Útlendingastofnun að nýju.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Fyrir liggur í máli þessu að frönsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Frakklands er byggt á því að kærandi hafi fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd þar í landi.

Í c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að umsókn um alþjóðlega vernd skv. 37. gr. skuli tekin til efnismeðferðar nema heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda. Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum jafnframt að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Frakklandi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

• Asylum Information Database, Country Report – France (European Council on Refugees and Exiles, 31. desember 2016)
• Guide for Asylum Seekers in France (Ministry of the Interior, General Directorate for Foreign Nationals in France, 1. nóvember 2015)
• France 2015 Human Rights Report (United States Department of State, 13. apríl 2016)
• Dublin II Regulation & Asylum in France – Guide for Asylum Seekers – 2012 (Forum réfugiés, European Refugee Fund, 2012)
• Amnesty International Report 2016/17 – France (Amnesty International, 21. febrúar 2017)• Freedom in the World 2016 – France (Freedom House, 7. mars 2016)
• First Steps for Demanding Asylum (Dom‘Asile, nóvember 2015)
• Report of Human Rights Commissioner of the Council of Europe following his visit to France from 22 to 26 september 2014 (Commissioner for Human Rights, Council of Europe, 17. febrúar 2015)

Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd í Frakklandi má ráða að umsækjendur geta sótt um vernd á landamærum Frakklands eða inni í landinu. Þá eiga umsækjendur í Frakklandi rétt á viðtali áður en ákvörðun er tekin í máli þeirra hjá frönsku útlendingastofnuninni (f. Office Français sur l’Immigration et l’Intégration). Umsækjendur um alþjóðlega vernd sem fengið hafa synjun á umsókn sinni geta kært niðurstöðuna til stjórnsýsludómstóls (f. Cour nationale du droit d’asile). Þeir umsækjendur sem fengið hafa neikvæða niðurstöðu í máli sínu eiga jafnframt möguleika á því að leggja fram viðbótarumsókn um alþjóðlega vernd. Ef nýjar upplýsingar eða gögn liggja fyrir í máli kæranda geta skilyrði viðbótarumsóknar verið uppfyllt. Þá eiga umsækjendur þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á umsókn um alþjóðlega vernd hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem brýtur í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.

Gögn málsins benda til þess að umsækjendur um alþjóðlega vernd í Frakklandi eigi möguleika á því að fá annaðhvort húsaskjól í hefðbundnum móttökumiðsstöðvum eða í tímabundnum gistiskýlum á vegum stjórnvalda á meðan þeir eru á biðlista eftir plássi í móttökumiðstöð. Í fyrrgreindum skýrslum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda í Frakklandi kemur fram að umsækjendum um alþjóðlega vernd þar í landi er tryggður aðgangur að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu í frönskum lögum, sbr. m.a. skýrsla Asylum Information Database, Country Report: France (European Council on Refugees and Exiles, 31. desember 2016). Þá fer í öllum tilvikum fram mat á því hvort umsækjandi teljist vera einstaklingur í viðkvæmri stöðu.

Þá er af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér ljóst að frönsk stjórnvöld uppfylla skyldur sínar varðandi lögfræðiaðstoð við umsækjendur um alþjóðlega vernd skv. tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 32/2013 um málsmeðferð við veitingu og afturköllun alþjóðlegrar verndar, sbr. 19. og 20. gr. hennar. Umsækjendur eiga rétt á lögfræðiaðstoð sér að kostnaðarlausu við meðferð máls hjá frönsku útlendingastofnuninni (f. Office Français sur l’Immigration et l’Intégration). Á kærustigi geta umsækjendur sótt um að fá lögfræðiaðstoð greidda af frönskum yfirvöldum. Slíkar umsóknir eru að jafnaði samþykktar að þeim skilyrðum uppfylltum að umsókn sé ekki talin vera bersýnilega tilhæfulaus. Sé umsókn umsækjanda um alþjóðlega vernd um lögfræðiaðstoð á kærustigi hafnað getur hann kært niðurstöðuna til stjórnsýsludómstóls.

Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd í Frakklandi hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending umsækjenda um alþjóðlega vernd til Frakklands brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að umsækjendum um alþjóðlega vernd séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Frakklandi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ennfremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Frakklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga teljast einstaklingar vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu ef þeir, vegna tiltekinna persónulegra eiginleika eða aðstæðna hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls eða þeir geta ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum þessum án aðstoðar eða sérstaks tillits. Sem dæmi um einstaklinga í sérstaklega viðkvæmri stöðu nefnir ákvæðið fólk með geðraskanir eða geðfötlun, alvarlega veika einstaklinga og einstaklinga sem hafa orðið fyrir pyndingum. Fram hefur komið í málinu að kærandi kveðst vera þunglyndur og hafa orðið fyrir pyndingum í fangelsi í heimalandi. Í ljósi framburðar kæranda telur kærunefnd að leggja verði til grundvallar að kærandi sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu.

Heilsufar er einn af þeim þáttum sem stjórnvöldum ber að líta til við mat á því hvort aðstæður umsækjanda um alþjóðlega vernd teljist sérstakar í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og mæli þannig með því að umsókn hans verði tekin til efnismeðferðar. Fara þarf fram heildstætt mat á aðstæðum umsækjanda þar sem litið er til heilsufarsupplýsinga og upplýsinga um þær aðstæður sem bíða kæranda í viðtökuríki, þ.m.t. hvort sú heilbrigðisþjónusta sem umsækjandi hefur aðgang að í viðtökuríki sé fullnægjandi. Kærunefnd leggur áherslu á að mat á því hvort heilsufar umsækjanda teljist sérstakar aðstæður er ekki bundið við skoðun á heilbrigðiskerfi móttökuríkis heldur þarf matið að fara fram á einstaklingsgrundvelli með hliðsjón af atvikum málsins. Meðal þeirra atvika sem sérstaklega þarf að líta til eru áhrif flutnings til viðtökuríkis á heilsufar umsækjanda að teknu tilliti til aðstæðna við flutning, sbr. einkum 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Verði niðurstaða heildstæðs mats á atvikum málsins sú að gögn málsins bendi eindregið til þess að framkvæmd synjunar á efnismeðferð umsóknar komi til með að hafa verulegar og óafturkræfar neikvæðar afleiðingar á andlega eða líkamlega heilsu umsækjanda telur kærunefnd að taka beri slíkar umsóknir til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda sé þá öruggt að einstaklingur verði ekki fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð við framkvæmd slíkrar ákvörðunar, sbr. 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 68. gr. stjórnarskrárinnar.

Til stuðnings þeirri kröfu kæranda að umsókn hans verði tekin til efnismeðferðar er vísað til nýlegs dóm Evrópudómstólsins í máli C.K. og fleiri gegn Slóveníu (nr. C-578/16) frá 16. febrúar 2017. Það er mat kærunefndar að dómurinn er skýr um að ekki sé útilokað að flytja veikan einstakling nema ástand hans sé sérstaklega alvarlegt og hætta sé á ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi. Með ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð sé átt við þegar flutningur skerðir heilsu einstaklings verulega eða flutningur verði til þess að valda óafturkræfum skaða á heilsu einstaklingsins og skiptir þá engu máli í matinu hvort umönnun í viðtökuríkinu uppfylli lágmarkskröfur sem Evrópusambandið gerir til móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd. Þá kemur fram í niðurstöðu dómsins að heimilt sé að flytja einstakling þegar hann geti ferðast en stjórnvöld verði að eyða öllum efasemdum um hvaða áhrif endursending hafi á heilsufar einstaklings með því að gera nauðsynlegar varúðarráðstafanir fyrir flutninginn þannig að hann fari fram á viðeigandi hátt og núverandi heilsufar umsækjanda sé nægilega tryggt í ljósi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Því sé samstarf við viðtökuríki vegna flutnings á veikum einstaklingi nauðsynlegt, t.d. til að tryggja nauðsynlega heilbrigðisþjónustu fyrir, á meðan og eftir flutning. Aðildarríki þurfi því að skipuleggja flutning þannig að einstaklingurinn sé með lyf, búnað eða aðra heilbrigðisþjónustu sem komi í veg fyrir versnandi heilsu viðkomandi. Þá er skylt að tilkynna viðtökuríkinu um ástand þess sem er fluttur svo hægt sé að gera nauðsynlegar ráðstafanir og aðstoða einstaklinginn við málsmeðferð sína í viðtökulandinu og veita nauðsynlega umönnun eftir flutninginn. Þá sé skylt að hætta við flutning ef slíkar varúðarráðstafanir dugi ekki til að koma í veg fyrir versnandi heilsu einstaklingsins. Heilsufarsástæður einstaklingsins geti því hamlað flutningi og réttlætt frestun á flutningi, sbr. 1. mgr. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Ef hugsanlegt er að veikindin vari í lengri tíma eða frestun flutnings í langan tíma auki á veikindi einstaklingsins er hugsanlegt að beita 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og í einstaka tilvikum er aðildarríkinu skylt að beita ákvæðinu. Geti því persónulegar aðstæður umsækjanda um alþjóðlega vernd komið í veg fyrir flutning þrátt fyrir að enginn kerfisbundinn galli sé í viðtökuríkinu og varúðarráðstafanir dugi ekki til að tryggja að flutningur umsækjanda feli ekki í sér raunverulega hættu á verulegum og óafturkræfum skerðingum af hálfu stjórnvalda á heilsu viðkomandi.

Í skýrslum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Frakklandi kemur fram að umsækjendur eiga rétt á því að fá þjónustu sálfræðinga og geðlækna greidda af yfirvöldum. Þó svo að mikið álag sé á hæliskerfi Frakklands um þessar mundir telur kærunefnd ekki forsendur til annars, í ljósi þeirra upplýsinga sem liggja fyrir um aðstæður í Frakklandi, en að leggja til grundvallar við úrlausn málsins að kærandi geti leitað sér heilbrigðisþjónustu við hæfi þar í landi. Það er því mat kærunefndar í ljósi þeirra upplýsinga sem liggja fyrir um aðstæður og þjónustu við umsækjendur um alþjóðlega vernd í Frakklandi og að teknu sérstöku tilliti til aðstæðna kæranda, þar á meðal andlegrar heilsu hans, að heilsufar kæranda sé með þeim hætti að framkvæmd synjunar á efnismeðferð umsóknar hans hafi ekki í för með sér verulegar og óafturkræfar afleiðingar fyrir heilsufar hans. Í ljósi aðstæðna í Frakklandi og að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda, þ.á m. sérstaklega viðkvæmrar stöðu kæranda, er það því mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi slíkar sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 27. mars 2017 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 5. mars 2017.

Í greinargerð kæranda er byggt á því að Útlendingastofnun hafi ekki fullnægt rannsóknarskyldu sinni, skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með því að hafa ekki ekki stutt niðurstöðu sína með nægum gögnum. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um frekari afmörkun á hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á. Að auki ef deilt er um málsatvik sem hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins ber stjórnvöldum að leggja áherslu á að rannsaka þann þátt þess. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Rannsóknarreglan gerir kröfu um að stjórnvöld afli gagna sem eru fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Kærunefnd útlendingamála hefur farið yfir öll gögn varðandi mál kæranda og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Af rökstuðningi Útlendingastofnunar fyrir niðurstöðu sinni má sjá að stofnunin kynnti sér aðstæður í Frakklandi sem og einstaklingsbundnar aðstæður kæranda. Er það afstaða kærunefndar að ekkert bendi til þess að slíkur ágalli hafi verið á rökstuðningi niðurstöðu ákvörðunar Útlendingastofnunar þannig að fella beri ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi. Varakröfu kæranda er því hafnað.

Í máli þessu hafa frönsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Frakklands með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin. 

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir

Erna Kristín Blöndal                                                      Þorbjörg Inga Jónsdóttir