A-367/2011. Úrskurður frá 31. maí 2011
ÚRSKURÐUR
Hinn 31. maí 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-367/2011.
Kæruefni og málsatvik
Með bréfi, dags. 17. febrúar 2011, kærði [...] synjun Borgarskjalasafns Reykjavíkur á beiðni hennar um gögn um látinn föður sinn, [X].
Samkvæmt athugasemdum Borgarskjalasafns við kæruna er forsaga máls þessa sú að kærandi leitaði til safnsins 29. desember 2010 og óskaði eftir að fá afrit skjala sem vörðuðu afskipti barnaverndarnefndar Reykjavíkur af föður hennar sem dvalið hafði á [vistheimilinu A] í æsku. Einnig óskaði kærandi eftir gögnum föður síns úr skóla, einkunnum og öðrum vitnisburðum. Fram kom að kærandi hygðist sækja um sanngirnisbætur vegna föður síns.
Borgarskjalasafn afhenti kæranda þann 19. janúar 2011 afrit af færslum úr heimiliseftirliti Barnaverndarnefndar Reykjavíkur varðandi heimili föður hennar og afrit af spjaldi föður hennar úr spjaldskrá Barnaverndarnefndar og Skólaskrifstofu Reykjavíkur. Einnig var kæranda afhent afrit af færslu um föður sinn úr ódagsettri og óundirritaðri greinargerð um börn á barnaheimilinu [B], skýrsla [Y] frá 16. janúar 1959, færslur úr fundargerðarbók Barnaverndarnefndar ásamt staðfestingu á dvalartíma föður kæranda á [himilinu A] sem fram kom í athugun [Z] frá árinu 1961 á vistheimilinu í [A].
Borgarskjalasafn synjaði kæranda um aðgang að framfærslugögnum foreldra [X], þar sem þau tengdust ekki kröfu um sanngirnisbætur; skýrslum um eftirlit barnaverndaryfirvalda með heimili [X] og foreldra hans; skýrslum sálfræðinga um dvöl [X] að [B] og [A]; lögregluskýrslum, heilsufarsgögnum og einkunnum frá skólagöngu. Í bréfi til kæranda, dags. 19. janúar kom fram að synjunin byggðist á 1. málsl. 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Litið væri til þess að gögnin vörðuðu ekki kæranda og ekki yrði séð að fyrir hendi væru neinir þeir hagsmunir sem réttlættu umbeðinn aðgang.
Málsmeðferð
Eins og fram er komið barst kæra máls þessa úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 17. febrúar 2011. Kæran var send Borgarskjalasafni með bréfi, dags. 2. mars. Var Borgarskjalasafni veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna til 11. þ.m. og til að afhenda úrskurðarnefndinni þau gögn sem kæran lýtur að. Athugasemdir Borgarskjalasafns ásamt gögnum bárust úrskurðarnefndinni 11. mars. Þó bárust úrskurðarnefndinni ekki einkunnir frá skólagöngu föður kæranda. Í bréfinu kemur m.a. eftirfarandi fram:
„Einungis aðilar að máli hafa aðgang að trúnaðargögnum þess, skv. 5. og 9. grein upplýsingalaga nr. 50/1996. Ekki er litið svo á að lögerfingjar aðila hafi aðgang að barnaverndarmáli þar sem það varðar ekki lögvarinn rétt þeirra. Vegna laga um sanngirnisbætur fyrir misgjörðir á stofnunum eða heimilum sem falla undir lög nr. 26/2007 hefur hins vegar verið ákveðið að veita börnum látinna vistmanna upplýsingar um vistunartíma og vistheimili sem dvalið var á og eftir atvikum ástæður vistunar.“
Þá kemur einnig fram:
„Í bréfi til kæranda í máli þessu [...] kom fram að synjun Borgarskjalasafns byggðist á 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 sem kveður á um að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Líta bæri til þess að umbeðin gögn varða ekki kæranda og að ekki verði séð að fyrir hendi séu neinir þeir hagsmunir sem réttlætt geta umbeðinn aðgang. [...]
Líta verður til þess að um viðkvæman málaflokk er að ræða sem varðar einkamálefni þess einstaklings sem um ræðir og fjölskyldu hans. Meta þarf hvort vegi þyngra fjárhagslegir hagsmunir lögerfingja að fá afhent barnaverndarmál viðkomandi til að nýta sem rökstuðning fyrir kröfu um sanngirnisbætur eða þagnarskylda yfirvalda við hinn látna um viðkvæm einkamálefni sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari.
[...]
Ef ástæða beiðni kæranda er umsókn um sanngirnisbætur, ættu þær upplýsingar sem kærandi fékk varðandi vistheimilisdvöl að nægja til að lýsa kröfum sínum fyrir sýslumanni. Það er síðan sýslumaður sem kallar eftir gögnum frá nefnd skv. lögum nr. 26/2007 eða frá öðrum stjórnvöldum. Í lögum um sanngirnisbætur er ekki gert ráð fyrir að kröfuhafar leggi fram gögn máli sínu til stuðnings. Hér verður að hafa í huga að ekkert í gögnum málsins varpar ljósi á það hvort skilyrði fyrir greiðslu sanngirnisbóta, sbr. 4. gr. laga nr. 26/2007, séu fyrir hendi. Þannig hafa þau skjöl sem um ræðir í mái þessu enga úrslitaþýðingu fyrir kæranda hvað erfðarétt varðar. Því var ekki unnt að komast að annarri niðurstöðu en þeirri að kærandi hafi ekki lögvarinna hagsmuna að gæta, umfram aðra, sem gæti mögulega réttlætt aðgang hans að gögnum málsins s.s. sökum þess að þeir hafi stöðu aðila, sbr. 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga, og njóti því ríkari upplýsingaréttar. Í þessu sambandi er vísað til úrskurðar nefndarinnar nr. A-182/2004 frá 14. júlí 2004.
Komist nefndin að þeirri niðurstöðu að borið hafi að leysa úr málefnum kæranda á grundvelli III. kafla upplýsingalaga byggir Borgarskjalasafn á því að hafna beri aðgangi á grundvelli 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga.
Með hliðsjón af því sem að framan greinir leggur Borgarskjalasafn Reykjavíkur til að beiðni kæranda um að fá afhent barnaverndarmál [X] verði hafnað.“
Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 29. mars, voru kæranda kynntar athugasemdir Borgarskjalasafns og veittur frestur til að koma að frekari athugasemdum til 6. apríl, en frekari athugasemdir bárust ekki.
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila, en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Eins og rakið hefur verið fór kærandi fram á afhendingu gagna um látinn föður sinn [X] í fórum Borgarskjalsafns Reykjavíkur með bréfi dags. 29. desember 2010. Í máli þessu er ágreiningur um skyldu Borgarskjalasafns Reykjavíkur til að veita kæranda aðgang að gögnum um framfærslu foreldra [X], skýrslum um eftirlit barnaverndaryfirvalda með heimili [X] og foreldra hans, skýrslum sálfræðinga um dvöl [X] að [B] og [A], auk þess sem synjað var um aðgang að lögregluskýrslum, heilsufarsgögnum og einkunnum frá skólagöngu [X].
Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er heimilt að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Kæruheimildin er bundin því skilyrði að ágreiningur sé uppi um annað tveggja; skyldu stjórnvalds til að veita aðgang að gögnum eða skyldu þess til að veita aðgang í formi ljósrits af skjölum eða afrits af öðrum gögnum.
2.
Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði hefur hins vegar verið litið svo á að sérstök þagnarskylduákvæði geti ein og sér komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsingaskyldu. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og þýdd ákvæðum upplýsingalaga“ eins og segir í skýringum við 2. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum. Með hliðsjón af þessu telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að óhjákvæmilegt sé að taka hér fyrst til nokkurrar umfjöllunar ákvæði 2. mgr. 27. gr. grunnskólalaga nr. 91/2008 sem hljóðar svo:
„Óheimilt er að veita upplýsingar um vitnisburði einstakra nemenda öðrum en þeim sjálfum og foreldrum þeirra. Þó er heimilt að veita þessar upplýsingar vegna flutnings nemenda milli skóla og innritunar í framhaldsskóla, enda sé krafist fullrar þagnarskyldu og málsmeðferðar í samræmi við gildandi lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að líta beri á tilvitnað ákvæði 2. mgr. 27. gr. laga nr. 91/2008 sem sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Af þeim sökum fellst úrskurðarnefndin á það með Borgarskjalasafni Reykjavíkur að safninu sé ekki heimilt að afhenda kæranda upplýsingar um einkunnir föður hennar úr grunnskóla. Að fenginni þessari niðurstöðu kemur það ekki að sök að Borgarskjalasafn Reykjavíkur hafi ekki afhent úrskurðarnefndinni þessi gögn við meðferð málsins.
3.
Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita aðila aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Samkvæmt 3. gr. sömu laga er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna.
Sé litið til orðalags 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga virðist í ákvæðinu gert ráð fyrir að þau gögn sem um er beðið þurfi að innihalda upplýsingar sem beinlínis lúta að viðkomandi aðila sjálfum. Að túlkun þessa ákvæðis hefur verið vikið í nokkrum úrskurðum úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sbr. úrskurði í málum A-21/1997, A-56/1998, A-106/2000, A-182/2004, A-283/2008, A-294/2009 og A343/2010. Í athugasemdum með 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga sem fylgdu frumvarpi til laganna segir að ákvæðið sé byggt á áður óskráðri meginreglu um rétt einstaklinga til aðgangs að gögnum sem séu í vörslu stjórnvalda og varði þá sérstaklega, enda standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Með vísan til þessa hefur úrskurðarnefndin skýrt 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga svo að undir greinina falli ekki einvörðungu þau tilvik þegar maður óskar eftir aðgangi að gögnum með upplýsingum um hann sjálfan, heldur taki hún einnig til þess þegar upplýsingarnar varða hann með þeim hætti að hann hafi einstaklega hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnunum. Ber þó að hafa í huga, sbr. dóm Hæstaréttar frá 19. október 2000, í máli nr. 330/2000, að mikilvægt er að gera skýran greinarmun á upplýsingarétti almennings skv. II. kafla upplýsingalaga og upplýsingarétti aðila skv. III. kafla laganna. Hinn ríki réttur aðila sjálfs til aðgangs að gögnum samkvæmt III. kafla laganna er undantekning frá hinni almennu reglu í II. kafla þeirra um rétt almennings til aðgangs að gögnum. Því verður að vera hafið yfir vafa að sá sem fer fram á aðgang að gögnum teljist aðili í skilningi 9. gr. upplýsingalaga svo að leyst verði úr beiðni hans á grundvelli þeirrar greinar.
4.
Eins og fram er komið synjaði Borgarskjalasafn kæranda um aðgang að, utan einkunna frá skólagöngu, gögnum um framfærslu foreldra [X], skýrslum um eftirlit barnaverndaryfirvalda með heimili [X] og foreldra hans, skýrslum sálfræðinga um dvöl [X] að [B] og [A], auk þess sem synjað var um aðgang að lögregluskýrslum og heilsufarsgögnum. Byggðist synjunin í fyrsta lagi á því að kærandi væri ekki aðili máls í skilningi 1. mgr. 9. gr., en í öðru lagi á 1. málsl. 5. gr. upplýsingalaga sem kveður á um að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.
Í fyrirliggjandi máli óskaði kærandi eftir aðgangi að gögnum um föður sinn sem lést þegar kærandi var barn að aldri. Af gögnum málsins má ráða að kærandi hefur sótt um eða hyggst sækja um sanngirnisbætur vegna föður síns á grundvelli laga nr. 47/2010 um sanngirnisbætur. Kæru sína hefur hann þó ekki byggt með beinum hætti á þeim lögvörðu hagsmunum sínum og hefur úrskurðarnefndin því einnig haft til athugunar hvort gögn málsins beri með sér að kærandi hafi að öðru leyti þá einstaklegu hagsmuni af aðgangi að umbeðnum gögnum, umfram aðra, að hann eigi rétt til þeirra samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga. Hér verður að hafa í huga að þótt um náinn skyldleika sé að ræða verður ekki með almennum hætti lagt til grundvallar að kærandi hafi lögvarða hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að hinum umbeðnum gögnum. Til þess þarf meira til að koma, eins og til að mynda lögvarinn réttur til erfða eða sanngirnisbóta sem umbeðin gögn geta þá varpað ljósi á eða tengst með öðrum hætti. Þegar litið er til þeirra gagna sem Borgarskjalasafn Reykjavíkur hefur synjað kæranda um aðgang að verður ekki séð að í þeim sé að finna upplýsingar sem kærandi getur talist eiga rétt til samkvæmt ákvæði 9. gr. upplýsingalaga. Ekkert í þeim gögnum er með beinum hætti um kæranda sjálfan og þá verður ekki séð að umrædd gögn innihaldi upplýsingar sem þýðingu hafi í tengslum við framlagningu kröfu um sanngirnisbætur eða gagnvart öðrum lögvörðum hagsmunum kæranda. Þar af leiðandi ber að leysa úr beiðni kæranda um aðgang að gögnunum á grundvelli 3. gr. upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings.
Réttur almennings til aðgangs að gögnum sætir ákveðnum takmörkunum eins og rakið hefur verið. Ákvæði 5. gr. upplýsingalaga hljóðar svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“
Hvað varðar önnur gögn þessa máls, utan einkunna frá skólagöngu, sem kæranda var synjað um aðgang að hefur úrskurðarnefndin kynnt sér efni þeirra. Þau hafa öll að geyma upplýsingar um heilsufar sem og fjárhagslega og félagslega erfiðleika [X] og fjölskyldu hans. Samkvæmt athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, er hér um að ræða gögn um einka- og fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að fari leynt í skilningi 5. gr. upplýsingalaga eins og greinin hefur verið skýrð að framan. Með skírskotun til þess er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að staðfesta ber þá ákvörðun Borgarskjalasafns að synja kæranda um aðgang að þessum skjölum.
Úrskurðarorð
Staðfest er sú ákvörðun Borgarskjalasafns Reykjavíkur að synja [...] um aðgang að gögnum um föður hennar.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson