A-369/2011. Úrskurður frá 31. maí 2011
ÚRSKURÐUR
Hinn 31. maí 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-369/2010.
Kæruefni og málsatvik
Með bréfi, dags. 27. desember 2010, kærði [...] blaðamaður þá ákvörðun Fjármálaeftirlitsins frá 26. nóvember að synja honum um fullan aðgang að skýrslu dagsettri 2. nóvember sem nefnist „Sérstök athugun, að beiðni stjórnar Fjármálaeftirlitsins, á atriðum er varða hæfi forstjóra Fjármálaeftirlitsins.“ Kærandi óskaði eftir aðgangi að skýrslunni með tölvupósti til Fjármálaeftirlitsins 5. nóvember. Kærandi segist hafa fengið skýrsluna afhenta með umtals-verðum takmörkunum 26. nóvember. Hann hafi í raun ekki fengið aðgang að og afrit af framangreindri skýrslu heldur rafrænt skjal sem að líkindum sé eftirrit skýrslunnar, en þetta skjal sé óundirritað og úr því felldir langir kaflar og máðar út veigamiklar upplýsingar. Þá hafi verið bætt inn í textann athugasemdum til kæranda. Kærandi kveðst gera kröfu til að úrskurðarnefnd um upplýsingamál geri Fjármálaeftirlitinu skylt að afhenda sér afrit af upprunalegri skýrslu, undirritaðri, án athugasemda og án þess að máðar séu upplýsingar úr henni. Til vara kveðst kærandi gera þá kröfu að úrskurðarnefndin leggi sjálfstætt mat á þau atriði er varði frávik frá upprunalegri skýrslu og „úrskurði um þau og hvort kærandi eigi ekki rétt á frekari aðgangi að upplýsingum en veittur var.“ Þá segir m.a. orðrétt í kærunni: „Í þeirri mynd, sem skýrslan var afhent, rofnar samhengi í henni, á köflum er ógerlegt að átta sig á málavöxtum og ályktunum, og vandséð að nauðsynlegt sé að má út atriði í þeim ríka mæli sem gert var, nema hugsanlega í þeim tilgangi að koma í veg fyrir að kærandi sem blaðamaður geti tileinkað sér efni hennar til fulls og leitað til aðila í þeim tilgangi að fá nánari skýringar. Er því mótmælt að eðlilegt og sanngjarnt sé að halda leyndum upplýsingum um aðila viðskipta og gerninga sem áttu sér stað fyrir næstum tíu árum og heyrðu undir félög sem voru í eigu eða undir stjórn banka sem er fallinn“.
Í bréfi Fjármálaeftirlitsins til kæranda, dags. 26. nóvember 2010, segir m.a. eftirfarandi:
„Höfnun á aðgangi að upplýsingum í hluta skjalsins byggir á því að þar er fjallað um viðskipti og rekstur aðila sem sanngjarnt og eðlilegt er að leynt fari sbr. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Einnig er byggt á því að samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga eða sem varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.
Þá vill Fjármálaeftirlitið benda sérstaklega á að í V. kafla álitsgerðarinnar, nánar tiltekið tölusettum málsgreinum númer 40 til og með 50, fjallar lögmaðurinn um almenn lögfræðileg sjónarmið sem eiga ekki beint við samkvæmt atvikum þessa máls.“
Málsmeðferð
Eins og að framan segir barst kæra máls þessa til úrskurðarnefndar um upplýsingamál með bréfi, dags. 27. desember 2010. Kæran var send Fjármálaeftirlitinu með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 28. desember, og því veittur frestur til að gera athugasemdir við hana til 7. janúar 2011. Óskaði úrskurðarnefndin jafnframt eftir því að henni yrðu látin í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.
Svör Fjármálaeftirlitsins bárust með bréfi, dags. 7. janúar 2011. Í bréfinu er því lýst að synjun stofnunarinnar hafi verið byggð á ákvæðum 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og 5. gr. upplýsingalaga. Efni þeirra lagagreina er síðan lýst sem verður og gert í niðurstöðukafla þessa úrskurðar. Síðan segir í bréfinu eftirfarandi í framhaldi af þeirri lýsingu:
„13. gr. laganna [nr. 87/1998] er því mun víðtækari en þær takmarkanir sem kveðið er á um í 5. gr. upplýsingalaga. Þetta hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fallist á í mörgum úrskurðum sínum, nú síðast í málum nr. A-334/2010 og A-339/2010. Úrskurðarnefndin hefur þannig talið að Fjármálaeftirlitið hafi heimild til synjunar á afhendingu upplýsinga á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga og 13. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, sé í gögnunum að finna margvíslegar upplýsingar um viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra. Umrædd samantekt byggir að miklu leyti á trúnaðargögnum, þ.e.a.s. gögnum sem Fjármálaeftirlitið hafði undir höndum frá eftirlitsskyldum aðilum og varða viðskipti og starfsemi þeirra og viðskiptamanna þeirra. Samkvæmt 1. og 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki yfirfærist þagnarskylda um allt það sem snýr að viðskipta- og einkamálefnum viðskiptamanna fjármálafyrirtækis á Fjármálaeftirlitið vegna upplýsinga sem það hefur tekið við. Í umræddri samantekt, sem unnin var fyrir stjórn Fjármálaeftirlitsins eins og áður hefur komið fram, er fjölmargra lögaðila og einstaklinga getið sem og lýsing á viðskiptum þeirra og hinna eftirlitsskyldu aðila. Eins og sjá má á skjalinu sem kæranda var afhent voru eingöngu þær upplýsingar máðar úr samantektinni sem falla undir þagnarskyldu. Fjármálaeftirlitið telur að í því sambandi hafi það ekki þýðingu þótt viðskipti sem um ræðir hafi átt sér stað fyrir nokkrum árum síðan, enda er þagnarskylda skv. lögum um opinbert eftirlit ekki bundin tilteknum tímatakmörkunum og tímatakmörk skv. upplýsingalögum nema að lágmarki 30 árum sbr. 8. gr. upplýsingalaga.
Í samantektinni er, eins og áður hefur komið fram, einnig að finna nöfn einstaklinga sem Fjármálaeftirlitið telur sanngjarnt og eðlilegt að leynt fari og voru því nöfn þessara aðila máð úr samantektinni með vísan til 5. gr. upplýsingalaga. Það er mat Fjármálaeftirlitsins að nöfn þeirra einstaklinga sem talin voru upp í skýrslunni og aðrar persónugreinanlegar upplýsingar falli undir það að vera viðkvæmar persónuupplýsingar sbr. lög um persónuvernd nr. 77/2000 auk þess sem þær falla undir friðhelgi einkalífs sem nýtur verndar 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrár Íslands nr. 33/1944 með síðari breytingum.
Fjármálaeftirlitið mótmælir þeirri staðhæfingu kæranda að hann hafi „í raun ekki fengið aðgang að og afrit af þeirri skýrslu sem stjórn Fjármálaeftirlitsins fékk í hendur“. Engin skylda hvílir á stjórnvöldum skv. upplýsingalögum að afhenda gögn í því formi sem sá sem beiðni leggur fram krefst. Því er hafnað þeirri staðhæfingu kæranda að stofnunin hafi með þeirri ákvörðun sinni að boðsenda kæranda eitt eintak af samantektinni í stað þess að senda hana í tölvupósti, brotið með einhverjum hætti á rétti hans. Þá taldi stofnunin ástæðu til að taka það sérstaklega fram, bæði í bréfi sem fylgdi samantektinni til kæranda og bæta því við í skjalið sjálft, að í V. kafla álitsgerðarinnar væri verið að fjalla um almenn lögfræðileg sjónarmið sem ættu ekki beint við samkvæmt atvikum þessa tiltekna máls sem til umfjöllunar var. Var þetta gert í þeim tilgangi að koma í veg fyrir mistúlkun á efni þessara málsgreina en stofnunin taldi sér skylt að afhenda kæranda þessa umfjöllun. Eini munurinn á þeirri samantekt sem kærandi fékk afhenta og meðfylgjandi samantekt er, fyrir utan útstrikanirnar, framangreind viðbót og að kærandi fékk óundirritað eintak“.
Í niðurlagi bréfsins segir m.a. að Fjármálaeftirlitið krefjist þess að kröfum kæranda verði hafnað.
Með bréfi til kæranda, dags. 11. janúar 2011, gaf úrskurðarnefndin honum kost á því að koma á framfæri athugasemdum vegna framanrakinna umsagnar Fjármálaeftirlitsins um kæru hans og frest til þess til 21. janúar. Athugasemdir frá kæranda bárust ekki.
Hinn 26. apríl 2011 ritaði úrskurðarnefndin Fjármálaeftirlitinu bréf og óskaði eftir nánari upplýsingum og er í bréfinu vísað til bréfs eftirlitsins til nefndarinnar, dags. 26. nóvember 2010. Segir m.a. í bréfi úrskurðarnefndarinnar:
„Þegar framangreint skjal [Sérstök athugun, að beiðni stjórnar Fjármálaeftirlitsins, á atriðum er varða hæfi forstjóra Fjármálaeftirlitsins] er lesið án þess að nöfn einstaklinga hafi verið afmáð kemur í ljós að nöfn langflestra þeirra sýnast vera nöfn starfsmanna Landsbanka Íslands hf. sem önnuðust ákveðin viðskipti fyrir hönd bankans en voru ekki sjálfir aðilar að viðskiptunum.
Úrskurðarnefnd upplýsingalaga óskar eftir því við Fjármálaeftirlitið að það geri nánari grein fyrir en gert er í bréfi þess frá 26. nóvember 2010 hver þau atriði og atvik eru sem að dómi Fjármálaeftirlitsins leiði til þess að þessir nafngreindu einstaklingar njóti verndar 5. gr. upplýsingalaga og laga nr. 77/2000 um persónuvernd og þar af leiði að má eigi nöfn þeirra úr framangreindu skjali.
Svarbréf Fjármálaeftirlitsins er dags. 9. maí 2011. Ekki þótti ástæða til að senda kæranda bréfið til athugasemda.
Í svarbréfi Fjármálaeftirlitsins er ítrekað það sem kemur fram í bréfi eftirlitsins til úrskurðarnefndarinnar frá 7. janúar sl. um þagnarskyldu samkvæmt 13. gr. laga 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Tekið er fram að á grundvelli laganna fái Fjármála-eftirlitið viðamiklar upplýsingar um starfsemi og rekstur eftirlitsskyldra aðila og sé afar mikilvægt að þeir aðilar geti treyst því að Fjármálaeftirlitið haldi trúnaði um þær upplýsingar. Annars yrði eftirlitsstörfum stofnunarinnar stefnt í hættu.
Fjármálaeftirlitið telur að upplýsingar um nöfn þeirra manna sem afmáð voru úr skjalinu sem kæran beinist að teljist upplýsingar sem eðlilegt og sanngjarnt að leynt fari, bæði samkvæmt 13. gr. laga nr. 87/1998 og 5. gr. upplýsingalaga. Þá er bent á að athugun stjórnarinnar á hæfi forstjóra Fjármálaeftirlitsins beinist að aðkomu hans að tilteknum viðskiptum á ákveðnum tíma en ekki hvaða starfsmenn Landsbanka Íslands hafi annast viðskiptin fyrir hönd bankans. Fjármálaeftirlitið líti svo á að þessi nafngreining séu upplýsingar er varði rekstur bankans og eigi að fara leynt samkvæmt 13. gr. laga nr. 87/1998. Við mat á því hvort afmá ætti þessi nöfn úr athuguninni hafi verið litið til þess að nöfnin hefðu ekki þýðingu varðandi athugunina og niðurstöðu hennar.
Fallist úrskurðarnefndin ekki á að þagnarskylda samkvæmt 13. gr. laga nr. 87/1998 nái til þessara nafna telji Fjármálaeftirlitið að það geri undantekningarákvæði 5. gr. upplýsingalaga. Við mat á því hvort svo sé eigi að beita almennu mati á eðli upplýsinganna og verði talið að þær séu það viðkvæmar út frá almennum sjónarmiðum að þær eigi ekki erindi við allan þorra manna beri að undanþiggja þær aðgangi almennings. Þá segir orðrétt í bréfi Fjármálaeftirlitsins:
„Fjármálaeftirlitið mat það svo að eðli upplýsinganna sem áður hefur verið lýst leiddi til þess að hagsmunir umræddra nafngreindra starfsmanna vægi þyngra en almannahagsmunir af því að nöfn starfsmanna sem önnuðust tiltekin viðskipti fyrir hönd bankans yrðu birt. Samkvæmt öllu framangreindu lítur Fjármálaeftirlitið svo á að upplýsingar sem snerta samskipti og störf umræddra einstaklinga séu upplýsingar sem varða rekstur hins eftirlitsskylda aðila sem undanþegnar eru upplýsingarétti almennings með vísan til 13. gr. laga um opinbert eftirlit. Til vara byggir Fjármálaeftirlitið á því að nafngreining umræddra starfsmanna sé einkamálefni sem sé þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að séu undanþegnar upplýsingarétti almennings með vísan til 5. gr. upplýsingalaga“.
Niðurstaða
1.
Heimild kæranda til að kæra synjun Fjármálaeftirlitsins til úrskurðarnefndar um upplýsingamál er að finna í 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Beiðni kæranda um aðgang að úttekt Fjármálaeftirlitsins fellur undir II. kafla upplýsingalaga um almennan aðgang að upplýsingum.
Fjármálaeftirlitið byggir synjun sína um frekari aðgang að úttektinni en það hefur heimilað á ákvæðum 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálafyrirtækjum, 1. og 2. gr. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki og 5. gr. upplýsingalaga. Þá byggir Fjármálaeftirlitið einnig synjun sína á lögum um persónuvernd nr. 77/2000 þar sem í úttektinni sé að finna viðkvæmar persónuupplýsingar en þær njóti einnig verndar 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi einkalífs.
2.
Úrskurðarnefndin telur rétt að gera í upphafi sérstaka grein fyrir efni þeirra lagagreina sem hér koma aðallega við sögu. Í 3. gr. í II. kafla upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr.“ Í 5. gr. laganna segir síðan: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“
Rétt er að taka sérstaklega fram að 3. gr. laganna hefur að geyma almenna reglu um upplýsingarétt almennings og 4.-6. gr. undantekningar frá þeirri reglu. Af því leiðir samkvæmt hefðbundnum lögskýringareglum að lagaákvæðin um undantekningar frá hinni almennu reglu ber að skýra þröngt sé skýringa þörf á annað borð.
Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsingaskyldu. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og þýdd ákvæðum upplýsingalaga“ eins og segir í skýringum við 2. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum.
3.
Í 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi eru ákvæði um þagnarskyldu. Í 1.-4. mgr. 13. gr. segir eftirfarandi.
„Stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um lögmenn, endurskoðendur, trygginga-stærðfræðinga og sérfræðinga sem starfa fyrir eða á vegum Fjármálaeftirlitsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi og er óheimilt að nýta í atvinnuskyni upplýsingar sem bundnar eru þagnarskyldu.
Upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu samkvæmt sérlögum eða öðrum lögum eru háðar sambærilegri þagnarskyldu þegar þær hafa verið afhentar Fjármálaeftirlitinu.
Upplýsingar skv. 1. mgr. má veita í samandregnu formi þannig að einstakir aðilar séu ópersónugreinanlegir.
Þegar eftirlitsskyldur aðili er gjaldþrota eða þvinguð slit fara fram er heimilt við rekstur einkamála að upplýsa um atriði sem þagnarskylda gildir annars um samkvæmt 1. mgr. Þagnarskyldan gildir þó um upplýsingar sem varða þriðja aðila sem á hlut að björgunaraðgerðum vegna eftirlitsskylds aðila.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að líta beri á tilvitnað ákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998, með síðari breytingum, sem sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Að því leyti sem í tilvitnuðu ákvæði eru ekki tilgreindar með beinum og skýrum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar um verður þó að skýra það með hliðsjón af efni 5. gr. upplýsingalaga.
Í 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 sem að framan er rakin segir að upplýsingar sem háðar séu þagnarskyldu samkvæmt sérlögum eða öðrum lögum séu háðar sambærilegri þagnarskyldu þegar þær hafi verið afhentar Fjármálaeftirlitinu. Í 1. og 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki er að finna svohljóðandi ákvæði um þagnarskyldu:
„Stjórnarmenn fjármálafyrirtækis, framkvæmdastjórar, endurskoðendur, starfsmenn og hverjir þeir sem taka að sér verk í þágu fyrirtækisins eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem þeir fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns og varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þess, nema skylt sé að veita upplýsingar samkvæmt lögum. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.
Sá sem veitir viðtöku upplýsingum af því tagi sem um getur í 1. mgr. er bundinn þagnarskyldu með sama hætti og þar greinir. Sá aðili sem veitir upplýsingar skal áminna viðtakanda um þagnarskylduna.“
Eins og fyrr segir færist þagnarskylda samkvæmt framangreindu ákvæði laga nr. 161/2002 á Fjármálaeftirlitið vegna upplýsinga sem það hefur tekið við. Ber því vafalaust að líta á umrætt ákvæði sem sérákvæði laga um þagnarskyldu í skilningi upplýsingalaga og skýra það með sama hætti og ákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998.
4.
Eins og að framan er rakið óskar kærandi eftir því að fá fullan aðgang að skjali sem samið var að tilhlutan stjórnar Fjármálaeftirlitsins og ber yfirskriftina „Sérstök athugun, að beiðni stjórnar Fjármálaeftirlitsins, á atriðum er varða hæfi forstjóra Fjármálaeftirlitsins“, en skjalið verður kallað athugun hér á eftir. Þessi athugun var unnin af hæstaréttarlögmanni og löggiltum endurskoðanda og er dags. 2. nóvember 2010. Skjalið er 29 bls. að lengd, skiptist í VI kafla og kaflar I-V í 51 tölulið. Kaflarnir eru I Inngangur, II Málavextir, III Þágildandi lagaumhverfi fjármálafyrirtækja, IV Nánar um mat á réttarstöðu GÞA vegna aðkomu að gerningum NBI Holdings Ltd., V Sérstakar hæfiskröfur til forstjóra Fjármálaeftirlitsins og VI Niðurstöður. Í niðurlagi skjalsins segir að athugunin hafi alfarið verið byggð á þeim gögnum sem aflað hafi verið í tilefni af þeim viðskiptum með hlutabréf á árinu 2001 sem greint sé frá í skjalinu og þeim gögnum sem fyrir hafi legið varðandi aðkomu forstjóra Fjármálaeftirlitsins að þeim viðskiptum.
Kærandi hefur fengið framangreinda athugun með ákveðnum útstrikunum. Þær eru annars vegar aðallega í lýsingu á viðskiptum félaganna LB Holding Ltd. og NBI Holdings Ltd. með hlutabréf í Kaupþingi, sbr. töluliði 1-11 í athuguninni. Í þessum liðum hafa verið strikuð út mannanöfn og tölulegar upplýsingar um viðskiptin, auk nafna á ákveðnum fyrirtækjum sem þar koma við sögu, þ.á m. nöfn á dóttur- og hlutdeildarfélögum Landsbanka Íslands hf. erlendis. Hins vegar er um að ræða viðskipti NBI Holdings Ltd. með hlutabréf í einu íslensku fyrirtæki, sbr. sérstaklega töluliði 12-18 og í töluliðum 19-25 kemur einnig fram lýsing á þeim viðskiptum, einkum að því er varðar aðkomu Landsbanka Íslands hf., NBI Holdings Ltd. og forstjóra Fjármálaeftirlitsins að viðskiptunum og reyndar einnig að kaupum á hlutabréfum í Kaupþingi hf. Í þessari lýsingu eru strikaðir út töluliðir 14-16 að fullu en þeir hafa að geyma all nákvæma lýsingu á viðskiptunum með hlutabréf í öðru fyrirtækinu, s.s. í hvaða fyrirtæki hlutirnir eru keyptir og af hverjum, fjölda þeirra, kaupverð og greiðslufyrirkomulag þess. Sumar þessara upplýsinga koma fyrir í öðrum hlutum skjalsins og hefur verið strikað yfir þær.
Það er ljóst að Landsbanki Íslands hf., sem kom að þessum viðskiptum annars vegar sem væntanlegur kaupandi hlutabréfa og hins vegar sem þátttakandi í hlutabréfakaupum, var undir eftirliti Fjármálaeftirlitsins samkvæmt ákvæðum laga nr. 87/1998, en hvortveggju viðskiptin hófust á árinu 2001. Upplýsingar um þessi viðskipti, sem annað hvort hafa legið fyrir hjá Fjármálaeftirlitinu þegar ráðist var í framangreinda athugun eða þá aflað hennar vegna, koma eflaust frá Landsbanka Íslands hf. sjálfum, sbr. það sem segir í niðurlagi 1. mgr. þessa kafla úrskurðarins. Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður að líta svo á að upplýsingar um sjálf viðskiptin varði rekstur bankans á þessum tíma sem eðlilegt er að leynt fari að svo miklu leyti sem þau hafa ekki verið upplýst í því skjali sem kæranda var afhent. Að áliti úrskurðarnefndarinnar nær hin sérstaka þagnarskylda Fjármálaeftirlitsins samkvæmt 13. gr. laga nr. 87/1998 til þeirra. Skiptir þá ekki máli á hvaða tíma viðskiptin fóru fram, sbr. niðurlagsákvæði 1. mgr. 13. gr. sömu laga. Þessar upplýsingar varða og viðskiptamenn Landsbanka Íslands hf., annars vegar Kaupþing hf. og hins vegar áðurnefnt íslenskt hlutafélag og þau fyrirtæki sem hugðust selja hluti í því. Af þeim sökum nær þagnarskylda samkvæmt 58. gr. laga nr. 161/2002 einnig til upplýsinganna að svo miklu leyti sem hún á við og sú þagnarskylda flyst til Fjármálaeftirlitsins samkvæmt 2. mgr. þeirrar lagagreinar. Af þessum ástæðum er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að útstrikanir sem hafa verið gerðar á töluliðum 13, 14, 15 og 16 í því skjali sem kærandi hefur fengið afhent, og varða viðskipti NBI Holdings Lt., eigi að haldast en texti úttektarinnar í þessum töluliðum er með þeim hætti að ákvæði 7. gr. upplýsingalaga eiga þar ekki við.
Samkvæmt þessari niðurstöðu eiga einnig að haldast í úttektinni útstrikun á blaðsíðu 1 í inngangskafla; útstrikun í fyrirsögn B á bls. 8; á sömu blaðsíðu í 12. tölulið 1. útstrikunin og fyrri útstrikun í neðanmálsgrein 10 á sömu blaðsíðu. Þá eiga einnig að haldast 6. og 7. útstrikun í tölulið 17 á bls. 10 og þær útstrikanir sem hafa verið gerðar í tölulið 18 á bls. 10 og 11. Þá eiga og að haldast útstrikanir sem hafa verið gerðar í neðanmálsgrein 14 á bls. 11, aðrar en fyrsta útstrikunin. Sama máli gegnir um útstrikanir 1, 2 og 4 í tölulið 21 á bls. 12. Í tölulið 25 skal halda sér síðari útstrikunin sem gerð hefur verið. Í tölulið 33 á bls. 17 eiga að halda sér 1. og 4. útstrikun. Í tölulið 34 á bls. 17-19 á að haldast sú eina útstrikun sem þar hefur verið gerð og sama máli gegnir um útstrikun í tölulið 48 á bls. 25. Útstrikanir í tölulið 49 á bls. 25-26 eiga að haldast svo og útstrikanir í D og G- lið á bls. 28-29 í niðurstöðukafla. Þá á og að haldast útstrikun í næstsíðustu línu skjalsins á bls. 29.
Að því er varðar upplýsingar um viðskipti með hlutabréf í Kaupþingi hf. og aðkomu Landsbanka Íslands hf. og fyrirtækjanna LB Holding Ltd. og NBI Holdings Ltd. að þeim sem lýst er í töluliðum 1-11 í úttektinni, er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að á sömu forsendum og raktar eru hér að framan eigi að haldast útstrikanir 6, 7 og 8 í tölulið 2 á bls. 3-4, allar útstrikanir í tölulið 5 á bls. 5. Sama máli gegnir um útstrikun í tölulið 11 á bls. 8.
Í tölulið 7 á bls. 6 og tölulið 10 á bls. 7 koma fram upplýsingar um erlend dóttur- og hlutdeildarfélög Landsbanka Íslands hf. Þær upplýsingar verður að telja varða rekstur bankans í skilningi 13. gr. laga nr. 87/1998 sem eðlilegt sé að leynt fari. Af þessum ástæðum er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að fyrri útstrikunin í tölulið 7 eigi að haldast svo og útstrikun þess hluta setningarinnar í tölulið 10 sem kemur á eftir upphafi hennar sem er „Þau félög sem tilgreind voru eru:“. Einnig eiga af þessari ástæðu að halda sér fyrri útstrikunin sem gerð var í tölulið 25 bls. 14 og 3. útstrikun sem gerð var í tölulið 33 bls. 17.
5.
Eins og fram kemur fram í lýsingu á málsmeðferð hér að framan telur Fjármálaeftirlitið að afmá eigi nöfn þeirra starfsmanna fjármálafyrirtækjanna sem önnuðust þau viðskipti sem fjallað er um í athuguninni eins og stofnunin gerði áður en kæranda var afhent skjalið auk þess sem afmáð eru nöfn erlendra aðila sem koma þar lítillega við sögu. Af þeirri lýsingu sem kemur fram í athuguninni, svo og svarbréfum Fjármálaeftirlitsins í þessu máli, verður ekki séð að þessir aðilar hafi átt neina beina aðild að viðskiptunum eða átt sérstakra hagsmuna að gæta vegna þeirra heldur annast þau sem starfsmenn viðkomandi fyrirtækja. Starfsmennirnir voru því ekki viðskiptamenn þessara fyrirtækja í skilningi 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki þannig að leynd eigi að hvíla á nöfnum þeirra af þeim ástæðum. Því er ekki þagnarskyldu til að dreifa samkvæmt 2. mgr. sama lagaákvæði sem flust geti til Fjármálaeftirlitsins.
Úrskurðarnefndin telur að í því tilfelli sem hér um ræðir megi hafa í huga þær ástæður sem leiddu til þess að efnt var til athugunarinnar, svo og hvernig efni hennar er úr garði gert og það sem af henni hefur verið birt, þegar metið er hvort nafnleynd eigi að ná til þessara starfsmanna, þ.e. hvort nöfn þessar starfsmanna séu upplýsingar um viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila sem Fjármálaeftirlitinu beri að láta fara leynt í skilningi 13. gr. laga nr. 87/1998, þrátt fyrir að þagnarskylda nái ekki til nafnanna samkvæmt ákvæðum 58. gr. laga nr. 161/2002. Hér hagar svo til eins og fyrr greinir að fjármálagerningunum er lýst í texta athugunarinnar sem kærandi hefur fengið aðgang að, þegar frá er skilin hluti lýsingar á viðskiptum NBI Holdings Ltd. sem vörðuðu hlutabréf í ákveðnu fyrirtæki, sem úrskurðarnefndin fellst á að eigi að afmá, sbr. útstrikanir í töluliðum 13-16. Þar koma reyndar fram nöfn nokkurra starfsmanna sem ekki þótti ástæða til að aðgangur yrði heimilaður að samkvæmt ákvæðum 7. gr. upplýsingalaga. Það er álit úrskurðarnefndarinnar að þegar svona háttar til nái þagnarskylda samkvæmt framangreindri lagagrein ekki til nafna þeirra starfsmanna fjármálafyrirtæka sem hér um ræðir því að þar er hvorki um að ræða upplýsingar um viðskipti né rekstur fjármálafyrirtækis sem talið verður að sérstök ástæða sé til að leynt fari samkvæmt 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálafyrirtækjum. Úrskurðarnefndin leggur ekki mat á eðli eða lögmæti þessara viðskipta en ekkert hefur komið fram hjá Fjármálaeftirlitinu um að þau hafi með einhverjum hætti verið óeðlileg eða ólögmæt, enda myndi eftirlitið þá væntanlega hafa gripið til þeirra ráða sem því eru tiltæk í slíkum tilfellum, sbr. t.d. ákvæði 12. gr. laga nr. 87/1998, en ekkert er komið fram um að svo hafi verið gert.
6.
Að framangreindri niðurstöðu fenginni kemur til skoðunar hvort útstrikanir á nöfnum í athuguninni eigi að haldast á grundvelli undantekningarákvæðis 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Eins og fram kemur í þeirri lagagrein verður undantekningin aðeins virk þegar um er að ræða einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari og verður þá m.a. að líta til þess að friðhelgi einkalífs sé ekki skert. Af margnefndri athugun verður ekki annað séð en þeir starfsmenn sem um ræðir hafi verið að framkvæma það sem fyrir þá var lagt eða þeir þá gerðu að eigin frumkvæði og þeir hafi þannig verið að vinna samkvæmt vinnusambandi eða ráðningarsamningum sínum. Lýsingar á verkum þeirra er víða að finna í athuguninni og hefur kærandi fengið aðgang að þeim lýsingum að hluta eins og fyrr segir. Úrskurðarnefndin óskaði sérstaklega eftir því við Fjármálaeftirlitið í bréfi, dags. 26. apríl sl., að nánari grein yrði gerð fyrir því hver þau atriði og atvik væru sem leiða ættu til þess að afmá ætti nöfn þeirra úr athuguninni samkvæmt ákvæðum 5. gr. upplýsingalaga. Svar Fjármálaeftirlitsins, sem gerð er grein fyrir hér að framan, er þess efnis að af því verður heldur ekki séð að um einka- eða fjárhagsmálefni viðkomandi starfsmanna sé að ræða sem eðlilegt og sanngjarnt sé að leynt fari samkvæmt ákvæði 5. gr. upplýsingalaga. Þá verður hvorki séð að upplýsingar um nöfn þessara starfsmanna í því samhengi sem hér um ræðir njóti verndar laga nr. 77/2000 með þeim hætti að hún gangi framar upplýsingarétti almennings skv. 3. gr. upplýsingalaga né birting þeirra geti talist skerðing á friðhelgi einkalífs, sbr. ákvæði 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar.
7.
Samkvæmt öllu framansögðu ber að afhenda kæranda umbeðna skýrslu í þeim búningi er greinir í úrskurðarorði.
Úrskurðarorð
Kærandi, [...], á rétt á aðgangi að skjalinu „Sérstök athugun, að beiðni stjórnar Fjármálaeftirlitsins, á atriðum er varða hæfi forstjóra Fjármálaeftirlitsins“, þó að því gefnu að eftirtaldar útstrikanir sem Fjármálaeftirlitið hefur þegar gert á því eintaki er kæranda var afhent 26. nóvember 2010 skulu halda sér: útstrikun á blaðsíðu 1 í inngangskafla skjalsins; á bls. 3-4 útstrikanir 6, 7 og 8 í tölulið 2; á bls. 5 allar útstrikanir í tölulið 5; á bls. 6 fyrri útstrikunin í tölulið 7; á bls. 7 útstrikun þess hluta setningarinnar í tölulið 10 sem kemur á eftir upphafi hennar sem er „Þau félög sem tilgreind voru eru:“; á bls. 8 útstrikun sem gerð hefur verið í tölulið 11, útstrikun í fyrirsögn B og 1., 2., 8. og 10. útstrikun, svo og fyrri útstrikunin í neðanmálsgrein 10 á sömu blaðsíðu; á bls. 8-10 útstrikanir sem gerðar hafa verið í töluliðum 13, 14, 15 og 16; þá eiga að haldast á bls. 10 6. og 7. útstrikun í tölulið 17 og þær útstrikanir sem hafa verið gerðar í tölulið 18 sem endar á bls. 11; á bls. 11 útstrikanir sem hafa verið gerðar í neðanmálsgrein 14, aðrar en fyrsta útstrikunin; á bls. 12 útstrikanir 1, 2 og 4 í tölulið 21; á bls. 14-15 tvær útstrikanir sem þar hafa verið gerðar í tölulið 25; á bls. 17-18 í tölulið 33 1., 3. og 4. útstrikun; á bls. 18 í tölulið 34 sú eina útstrikun sem þar hefur verið gerð; á bls. 25-26 þær útstrikanir sem hafa verið gerðar í töluliðum 48 og 49; á bls. 28-29 þær útstrikanir sem gerðar hafa verið í D og G- liðum og útstrikun í næstsíðustu línu úttektarinnar.
Aðrar útstrikanir en að framan greinir sem gerðar hafa verið á úttektinni skal fella brott og Fjármálaeftirlitið afhenda kæranda skjalið í þeim búningi.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson