21. júní 2011 Forsætisráðuneytið

A-370/2011. Úrskurður frá 31. maí 2011

ÚRSKURÐUR

Hinn 30. maí 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-370/2010.

Kæruefni og málsatvik

Með bréfi, dags. 6. desember 2010, kærði [...] til úrskurðarnefndar um upplýsingamál synjun Fjármálaeftirlitsins frá 3. desember s.á. „með vísan til 3. og 10. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, um aðgang að svörum 4 fjármálafyrirtækja við fyrirspurn stofnunarinnar frá 9. apríl sl.“ Kærandi kveðst krefjast þess að Fjármálaeftirlitinu verði gert að afhenda umbeðin gögn, til vara að fá aðgang „að hluta að svörum 4 tilgreindra fjármálafyrirtækja við bréfi Fjármálaeftirlitsins frá 9. apríl sl.“ og til þrautavara aðgang „að svari SP-Fjármögnunar hf. við bréfi Fjármálaeftirlitsins frá 9. apríl sl., að fullu eða hluta.“ Til þrautaþrautavara fer kærandi fram á „að Fjármálaeftirlitið birti opinberlega efnislegt innihald svara fjármála-fyrirtækjanna um hvernig hvert og eitt þeirra standi að uppgjöri lánasamninga vegna endurheimtar leigumunar/söluhlutar við riftun kaupleigusamnings, svo neytendur geti gert sér grein fyrir hvort fjármálafyrirtæki hafi staðið við skyldur sínar sbr. 1. gr. 19. gr. fftl. [Lög um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002] og 19. gr. laga nr. 121 frá 1994 [Lög um neytendalán].“

Um tilefni framangreindrar beiðni segir eftirfarandi í kærunni:

„Tilvist fyrirspurnar Fjármálaeftirlitsins frá 9. apríl sl. var kunngerð almenningi á vefsíðu þess þann 4. október sl. með birtingu afrits af dreifiriti dagsettu 30. ágúst sl. Dreifiritið er viðbrögð Fjármálaeftirlitsins við svörum fjármálafyrirtækja við fyrrgreindri fyrirspurn frá 9. apríl um framkvæmd fjármálafyrirtækja á uppgjöri kaupleigusamninga í kjölfar riftunar. Markmið dreifiritsins var að minna fjármálafyrirtækin á að starfa í samræmi við eðlilega og heilbrigða viðskiptahætti og venjur á fjármagnsmarkaði sbr. 1. mgr. 19. gr. fftl. Í niðurlagi þess er tilmælum sérstaklega beint til fjármálafyrirtækja, sem leyfi hafa til eignaleigu, að yfirfara starfshætti sína með efni dreifiritsins í huga. Varla er slík ábending sett fram af tilefnislausu.
Þegar stjórnvald og opinber eftirlitsaðili sér ástæðu til að minna eftirlitsskylda aðila á skyldur sínar í opinberu dreifiriti sbr. þau lög sem starfsleyfi þeirra er gefið út eftir, er eðlileg krafa að neytendur geti sótt sér upplýsingar um hvað þar sé á ferðinni enda gefur efni ritsins tilefni til að áætla að starfshættir slíkra fyrirtækja hafi ekki verið eðlilegir eða heilbrigðir lögum samkvæmt.“

Kærunni fylgdi m.a. símskeyti til kæranda frá SP-Fjármögnun hf., dags. 27. apríl 2010, þar sem honum eru tilkynnt veruleg vanskil á tilgreindum bílasamningi og sagt að frestur til að ganga frá vanskilunum sé til 30. apríl. Einnig fylgdi kærunni bílasamningur með undirskriftinni „kaupleiga“, sem kærandi gerði við SP-Fjármögnun hf. 18. september 2007 ásamt almennum samningsskilmálum bílasamninga þess fyrirtækis.

Í synjun Fjármálaeftirlitsins, sem send var kæranda í tölvupósti, dags. 3. desember 2010, kemur fram að kærandi hafi beðið um afrit af svörum SP-Fjármögnunar hf., Lýsingar hf., Íslandsbanka hf. og Avant hf. við dreifiriti Fjármálaeftirlitsins 9. apríl 2010. Dreifiritið frá 9. apríl fylgdi ekki kærunni en lýsing á efni þess kemur fram í dreifibréfi Fjármálaeftirlitsins til fjármálafyrirtækja, dags. 30. ágúst 2010, en það dreifibréf fylgdi kærunni. Þar segir að í dreifibréfinu frá 9. apríl hafi verið óskað eftir „upplýsingum um framkvæmd uppgjörs við riftun á kaupleigusamningum og þá sérstaklega hvort uppgjör sé endurskoðað í þeim tilvikum þegar bifreið er seld á hærra verði en matsverð hennar hljóðar upp á samkvæmt uppgjöri.“

Í tölvupósti Fjármálaeftirlitsins til kæranda frá 3. desember 2010 segir m.a. eftirfarandi:

„Þær upplýsingar sem óskað er eftir aðgangi að eru svör umræddra fjármálafyrirtækja við upplýsingabeiðni Fjármálaeftirlitsins er varðar framkvæmd uppgjörs í kjölfar riftunar á kaupleigusamningum á bifreiðum. Svör fyrirtækjanna varða rekstur þeirra, þ. á m. innri verkferla og upplýsingar um kerfi fyrirtækjanna, og því mikilvæga viðskiptahagsmuni sem sanngjarnt er og eðlilegt að fari leynt. Með hliðsjón af 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastafsemi og 5. gr. upplýsingalaga synjar Fjármálaeftirlitið aðgangi að umbeðnum gögnum. Umræddar upplýsingar er að finna víða í svörum fjármálafyrirtækjanna og þjónar því ekki tilgangi að veita aðgang að hluta þeirra samkvæmt 7. gr. upplýsingalaga.“

Í kæru til úrskurðarnefndarinnar kemur fram í nokkuð löngu máli rökstuðningur kæranda fyrir þeim kröfum sem hann gerir á hendur Fjármálaeftirlitinu. M.a. bendir kærandi á að í synjun Fjármálaeftirlitsins komi ekki fram hvernig umbeðin upplýsingagjöf geti valdið fjármála-fyrirtækjunum tjóni og ekki sé lagt mat á hve miklar líkur séu á því að af upplýsingagjöfinni hljótist tjón eða hve mikið það geti orðið.

Kærandi segist hafna því að sem almennur borgari geti hann hagnýtt sér upplýsingar um innri verkferla og kerfi fyrirtækja þeim til tjóns en slíkt tjón gæti einungis orðið „vegna óeðlilegra athafna viðkomandi aðila gegn lögvörðum réttindum almennings.“ Þau fjármálafyrirtæki sem um ræði í beiðni sinni séu sérfróðir aðilar á fjármagnsmarkaði og með ríkar skyldur til þess að haga starfsemi sinni samkvæmt lögum en þeir hafi þó allir misboðið almenningi og neytendum með gerð og innheimtu gengistryggðra lánasamninga með einhliða samningsskilmálum og vafasömum vörslusviptingum í kjölfar gjaldfellingar og riftunar samninganna án atbeina sýslumanns. Þetta kveðst kærandi sjálfur hafa mátt þola. Það sé skýlaus krafa viðskiptamanna fjármálafyrirtækjanna að fá upplýsingar um uppgjör samninga þeirra við fyrirtækin. Þá segir kærandi orðrétt í kærunni:

„Neytendur hafa rétt á að geta lagt sjálfstætt mat, með eða án aðstoðar sérfróðs aðila, hvort verklag við uppgjör samnings vegna riftunar hafi verið lögum samkvæmt. Til þess þurfa þeir aðgang að nauðsynlegum upplýsingum.“

Þá vitnar kærandi til skjals sem kærunni fylgdi og ber yfirskriftina „Gagnsæisstefna Fjármálaeftirlitsins“ og bendir m.a. á að í því segi að samkvæmt 9. gr. a laga nr. 87/1998, þ.e. 1. gr. laga nr. 20/2009 um breytingu á lögum nr. 87/1998, sé Fjármálaeftirlitinu heimilt að birta opinberlega niðurstöður í málum og athugunum sem byggist á lögunum nema slík birting verði talin stefna hagsmunum fjármálamarkaðarins í hættu, varði ekki hagsmuni hans eða valdi hlutaðeigandi aðilum tjóni sem ekki sé í samræmi við það brot sem um ræði. Fjármálaeftirlitið skuli birta opinberlega þá stefnu sem það fylgi við framkvæmd slíkrar birtingar.
Í inngangi að framangreindu skjali Fjármálaeftirlitsins segir:
„Aukin upplýsingagjöf um starfsemi Fjármálaeftirlitsins mun auka varnaðaráhrif aðgerða þess og aukin upplýsingagjöf um starfshætti fjármálafyrirtækja mun styrkja aðhald með þeim. Í slíkri upplýsingagjöf geta einnig falist refsikennd viðurlög, þar sem trúverðugleiki fjármálafyrirtækja er þeirra verðmætasta eign. Reynslan hefur sýnt að opinber birting um brot fjármálafyrirtækja er þeim oft meiri þyrnir í auga en nokkur sektarfjárhæð.“

Kærandi segir að þau fjármálafyrirtæki sem um ræði í beiðni sinni hafi farið offari í viðskiptum sínum við neytendur. Öll hafi þau boðið ólögmæta samninga með einhliða samningsskilmálum sem þau hafi samið. Neytendastofa hafi úrskurðað suma þessara samninga ólögmæta. Þessi sömu fyrirtæki hafi framkvæmt vörslusviptingar án atbeina sýslumanns sem Talsmaður neytenda hafi bent á að standist ekki og séu hugsanlega gertæki. Þá bendir kærandi á að samkvæmt fréttum í blöðum hafi kaupleigubifreiðar verið seldar á hærra verði en matsverði fjármálafyrirtækis hafi sagt til um án þess að lántakandi hafi notið þeirrar hækkunar.

Kærandi kveðst minna á að fyrirtækin hafi mestallt árið [2010] átt reglulega samráðsfundi með ráðherrum í ríkisstjórn vegna stöðu, innheimtu og gjaldfellingar gengistryggðra lánasamninga. Það sé vandséð að slíkur munur sé á viðskiptahagsmunum og innri verkferlum þessara fyrirtækja
að ástæða sé til leyndar þar að lútandi eftir slíka umræðu.

Allir umræddir eftirlitsskyldir aðilar á fjármagnsmarkaði starfi á sama vettvangi, Samtökum fjármálafyrirtækja (SFF), og hafi þeir t.d. allir birt á vefsíðu sinni samræmdar verklagsreglur fyrir félagsmenn sína um úrlausn á skuldavanda fyrirtækja og sértæka skuldaaðlögun einstaklinga. Því verði ekki séð að slíkir viðskiptahagsmunir séu til staðar að Fjármálaeftirlitið hafi forsendur til að synja umbeðnum aðgangi að svargögnum við fyrirspurn sinni sem hafi verið kunngerð með opinberri birtingu 4. október.

Þá vitnar kærandi kröfum sínum til stuðnings til úrskurðar úrskurðarnefndar upplýsingamála í máli nr. A321/2009 frá 22. desember 2009 og rekur efni hans að nokkru. Síðan segir í kærunni:

„Það er því mat undirritaðs að hvorki sé hægt að telja eðlilegt, né sanngjarnt, að haldið sé leyndum upplýsingum opinberrar eftirlitsstofnunar, mótteknum vegna fyrirspurnar um verklag til að tryggja hvort eðlilegir og heilbrigðir viðskiptahættir séu stundaðir í viðskiptum fyrirtækis við almenning, þó um sé að ræða fjármálafyrirtæki. Þá skiptir miklu máli að halda því til haga við mat á því hvort afhenda beri umrædd gögn, að nauðsynlegt er að útiloka að innan eftirlitsskyldra aðila á fjármálamarkaði sé viðhaft óeðlilegt verklag og viðskiptahættir sem geti haft skaðleg áhrif á fjárhagsstöðu einstaklinga, heimila og jafnvel lögaðila með ósanngjörnum hætti.“

Í niðurlagi kærunnar segir að Fjármálaeftirlitið hafi séð ástæðu til þess að minna fjármálafyrirtæki á skyldur þeirra með opinberu dreifiriti og því sé fullkomlega eðlilegt með hliðsjón af gagnsæisstefnu Fjármálaeftirlitsins að almenningur fái aðgang að svörum fjármálafyrirtækjanna. Trúverðugleiki fyrirtækjanna og fjármálamarkaðarins í heild sé í húfi og ekki fáist séð hvert tjón geti orðið af birtingu svaranna í ljósi samstarfs þeirra á öðrum sviðum. Markmið sanngjarns uppgjörs sé að tryggja rétt neytenda, sbr. 19. gr. laga um neytendalán, og krafa um gagnsæi en ekki leyndarmakk séu lögvarin réttindi neytenda. Síðan segir orðrétt:

„Því er nauðsynlegt að neytendur geti gert sér grein fyrir, hvernig fyrirtæki með jafn ríkar skyldur og fjármálafyrirtæki, og starfar eftir eins ströngu regluverki og gildir um starfsemi fjármálafyrirtækja, hagar sér með tilliti til annarra laga og skyldna. Er það því álit undirritaðs að þagnarskylda Fjármálaeftirlitsins eigi ekki við varðandi afgreiðslu umræddrar beiðni, enda er um lögvarinn borgararétt um aðgang að upplýsingum að ræða. Upplýsingar til almennings um innri verkferla við uppgjör samnings eru einungis til þess fallnar að sýna fram á að ekki sé gengið gegn lögvörðum neytendarétti og eru viðkomandi aðila einungis til tjóns hafi hinn sami ekki haft slíkan rétt í heiðri í starfsemi sinni.“

Þá kemur fram það mat kæranda að um enga einstaka og verulega fjárhags- og viðskiptahagsmuni í skilningi 5. gr. upplýsingalaga sé að ræða í þessi tilviki sem hamli aðgangi almennings að umræddum gögnum. Þessir hagsmunir séu ekki æðri almannahagsmunum og njóti því ekki verndar upplýsingalaga.

Málsmeðferð

Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 14. desember 2010, var Fjármálaeftirlitinu send framangreind kæra, stofnuninni gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir synjuninni um umbeðinn aðgang að gögnum. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrðu látin í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að. Frestur til þess var gefinn til 28. desember.

Svarbréf kærunefndarinnar er dags. 6. janúar 2011. Bréfinu fylgdu eftirtalin skjöl:

1. Bréf SP-Fjármögnunar hf. til Fjármálaeftirlitsins, dags. 13. apríl 2010 um uppgjör í kjölfar riftunar á kaupleigusamningum. [Svar við bréfi Fjármálaeftirlitsins frá 9. apríl 2010]
2. Dæmi um uppgjörsbréf og söluuppgjör frá SP-Fjármögnun hf. [Tvö bréf til ónafngreinds aðila vegna uppgjörs á ótilgreindum bílasamningi]
3. Skjal frá SP-Fjármögnun hf. sem ber yfirskriftina „Vörslusvipting bifreiða Hvaða leiðir eru færar?“.
4. Bréf Lýsingar hf. til Fjármálaeftirlitsins, dags. 21. apríl 2010. [Svar við bréfi Fjármálaeftirlitsins frá 9. apríl 2010]
5. Verkferlar Lýsingar hf. við vörslusviptingu og eignarleigusamninga, verðmat einkabifreiðar og uppgjör eignaleigusamninga.
6. Óútfylltur bílaleigusamningur Lýsingar hf. [Form sem notað er við gerð bílaleigu- samnings]
7. Óútfylltur kaupleigusamningur Lýsingar hf. [Form sem notað er við gerð kaupleigu-samnings]
8. Bréf Íslandsbanka hf. til Fjármálaeftirlitsins, dags. 21. apríl 2010. [Svar við bréfi Fjármálaeftirlitsins frá 9. apríl 2010]
9. Skjal frá Íslandsbanka Fjármögnun þar sem lýst er vörslusviptingu tækis leigutaka, mati á því og sölu svo og uppgjöri við leigutaka.
10. Skilmálar bílasamnings/kaupleigusamnings á millin leigutaka og Íslandsbanka Fjármögnunar.
11. Bréf Avant hf. til Fjármálaeftirlitsins, dags. 23. apríl 2010, um uppgjör í kjölfar riftunar á kaupleigusamningum. [Svar við bréfi Fjármálaeftirlitsins frá 9. apríl 2010]

Í svarbréfi Fjármálaeftirlitsins er aðdraganda að svarbréfum fjármálafyrirtækjanna fjögurra lýst á eftirfarandi hátt:

„Fjármálaeftirlitið tók til skoðunar framkvæmd uppgjörs í kjölfar þess að kaupleigusamningum á bifreiðum væri rift og þá sérstaklega hvort uppgjör væri endurskoðað í þeim tilvikum sem bifreið væri seld á hærra verði en matsverð hennar hljóðar á um samkvæmt uppgjöri. Sem liður í þeirri athugun Fjármálaeftirlitsins sendi eftirlitið fyrirspurn til nokkurra fjármálafyrirtækja sem hafa leyfi til eignaleigu samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki (fttl.). Í kjölfar svarbréfa fjármálafyrirtækjanna var ákveðið að upplýsa allar lánastofnanir í dreifibréfi um þá afstöðu eftirlitsins að það samrýmdist eðlilegum og heilbrigðum viðskiptaháttum að skuldari væri látinn njóta góðs af þeim hagnaði sem myndast þegar bifreið er seld á hærra verði en matsverði hennar samkvæmt uppgjöri. Þá var framangreind afstaða Fjármálaeftirlitsins birt á heimasíðu eftirlitsins. Í svarbréfum umræddra fjármálafyrirtækja er að finna nákvæma lýsingu á verklagi við framkvæmd uppgjörs ásamt innri verkferlum fyrirtækjanna og í einhverjum tilvikum upplýsingum um viðskiptaaðila og tölvukerfi sem fyrirtækin notast við.“

Í bréfinu er síðan vikið að 3. og 5. gr. upplýsingalaga og þagnarskylduákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi svo og athugasemdum sem fylgdu 5. gr. frumvarps til upplýsingalaga. Fjallað er um efni þessara lagaákvæða og skýringar við þau sem ekki þykir ástæða til að rekja hér þar sem að þeim verður vikið í niðurstöðukafla þessa úrskurðar. Í þessum kafla bréfsins kemur fram að Fjármálaeftirlitið hafi sent fjármálafyrirtækjunum bréf og gefið þeim kost á að koma að athugasemdum við framkomna kæru [...]. Tvö þeirra hafi gert það og lagst í meginatriðum gegn því að aðgangur yrði veittur að svarbréfum þeirra.

Í svarbréfi Fjármálaeftirlitsins segir eftir að lýst hefur verið ákvæðum 5. gr. upplýsingalaga og skýringum á þeim:

„Svarbréf umræddra fjármálafyrirtækja innihalda eins og að framan greinir upplýsingar um rekstur fjármálafyrirtækjanna, þ. á m. nákvæma lýsingu á verklagi, innri verkferla og í einhverjum tilvikum upplýsingar um samstarfsaðila og tölvukerfi fyrirtækjanna. Slík gögn innihalda upplýsingar um mikilvæga viðskiptahagsmuni, sem vegna samkeppnissjónarmiða, er sanngjarnt og eðlilegt að fari leynt. Aðgangur almennings að slíkum upplýsingum er til þess fallinn að valda viðkomandi fjármálafyrirtæki tjóni þar sem hann getur orðið til þess að mikilvægar upplýsingar um rekstur umræddra fyrirtækja verði nýttur af hálfu samkeppnisaðila.“

Um 13. gr. laga nr. 87/1998 segir m.a. eftirfarandi eftir að lýst hefur verið efni 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga og tengslum þeirrar lagagreinar við 13. gr. laga 87/1998:

„Ofangreint ákvæði [þ.e. 13. gr. laga nr. 87/1998] verður að teljast sérstakt þagnarskylduákvæði sem tekur til nánar tilgreindra upplýsinga þ.e. upplýsinga sem leynt eiga að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra. Sérstök þagnarskylduákvæði ganga lengra og takmarka enn frekar rétt almennings til aðgangs að gögnum en 5. gr. upplýsingalaganna gerir. Þetta hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fallist á í mörgum úrskurðum sínum, nú síðast í málum nr. A-334/2010 og A-339/2010. Annar skilningur myndi að auki leiða til þess að 2. ml. 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga yrði marklaus.
Af framangreindu leiðir að þagnarskylda starfsmanna Fjármálaeftirlitsins tekur til allra upplýsinga sem starfsmenn eftirlitsins komast að í starfi sínu um viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila sem leynt eiga að fara. Ekki er í ákvæðinu gerður sérstakur áskilnaður um mikilvægi þeirra hagsmuna sem upplýsingarnar varða. Í þessu sambandi má jafnframt vísa til úrskurðar úrskurðarnefndar nr. A-324/2009 en þar var aðgangi synjað með vísan til sérstaks þagnarskylduákvæðis 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands að því er virðist án þess að fram færi sérstakt mat á mikilvægi þeirra hagsmuna sem upplýsingarnar varða.

Í svarbréfum umræddra fjármálafyrirtækja er að finna, eins og áður hefur komið fram, upplýsingar um verklag, innri verkferla, samstarfsaðila og upplýsingakerfi sem varða viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila og leynt eiga að fara. Af 13. oefl. leiðir að starfsmenn eftirlitsins mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra frá slíkum upplýsingum. Má í raun líta svo á að sérregla 13. gr. laganna leiði til þess að það sé í raun dómstóla að kveða upp úrskurð í málinu, sbr. að sérstaklega er áskilið í 13. gr. oefl. að starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins sé óheimilt að láta óviðkomandi upplýsingarnar í té „nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt“. Með vísan til alls framangreinds telur Fjármálaeftirlitið að starfsmönnum þess sé óheimilt að veita aðgang að umræddum gögnum. Þær upplýsingar sem eftirlitið telur að eigi undir 5. gr. upplýsingalaga og hið sérstaka þagnarskylduákvæði 13. gr. oefl. er að finna svo víða í hinum umdeildu bréfum að ekki væri rétt að veita aðgang að hluta þeirra, sbr. 7. gr. upplýsingalaga.“

Í niðurlagi umsagnarinnar krefst Fjármálaeftirlitið þess að úrskurðarnefndin hafni kröfum kæranda.

Úrskurðarnefnd upplýsingamála sendi kæranda framangreinda umsögn Fjármálaeftirlitsins með bréfi, dags. 11. janúar 2011, og gaf honum kost á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi umsagnarinnar. Hinn 19. janúar bárust nefndinni athugasemdir kæranda í bréfi, dags. 15. janúar. Í þeim kemur m.a. fram að megintilgangur svarbréfa fjármálafyrirtækjanna til Fjármálaeftirlitsins hafi verið að gera grein fyrir uppgjöri þegar samningum sé rift og þá sérstaklega hvort uppgjörið sé endurskoðað þegar bifreið sé seld á hærra verði en matsverði hennar samkvæmt uppgjöri. Eftir að svörin hafi verið metin hafi Fjármálaeftirlitið sent bréf [dags. 30. ágúst 2010] til allra lánastofnana til að vekja athygli á 1. gr. 19. gr. laga um fjármálafyrirtæki en þar komi fram að fjármálafyrirtæki skuli starfa í samræmi við eðlilega og heilbrigða viðskiptahætti á fjármálamarkaði og í bréfinu sé minnt á að það samræmdist slíkum viðskiptaháttum að skuldari væri látinn njóta góðs af hagnaði sem myndaðist við mismun á matsverði og söluverði bifreiðar. Bréfið bendi til þess að veruleg brotalöm hafi verið á starfsemi fjármálafyrirtækjanna að þessu leyti. Þá kemur fram í athugasemdum kæranda að margir telji að sú leynd sem kveðið sé á um í 5. gr. upplýsingalaga sé ástæða þess sem aflaga hafi farið í íslensku þjóðfélagi á undangengnum árum. Tvö af fjórum fjármálafyrirtækjum hafi séð ástæðu til þess að svara bréfi Fjármálaeftirlitsins vegna upplýsingabeiðni kæranda og hafi lagst gegn því í meginatriðum að aðgangur yrði veittur að svarbréfum þeirra. Hin tvö hafi ekki svarað því bréfi og verði að líta svo á annars vegar að þau sjái ekki ástæðu til að leggjast gegn slíkri birtingu sér til varnar eða hins vegar hafi verið um tómlæti að ræða. Því sé einkennilegt að Fjármálaeftirlitið standi í vegi fyrir birtingunni á grundvelli þagnarskyldu opinberra starfsmanna. Þá segir orðrétt í athugasemdunum: „Hafi hagsmunirnir sem Fjármálaeftirlitið nefnir verið eins verulegir og stofnunin metur er engum vafa undirorpið að kröftug mótmæli hefðu átt að berast frá öllum fyrirtækjunum fjórum hvar þau hefðu alfarið lagst gegn birtingu svarbréfanna. Slíkum mótmælum virðist ekki vera til að dreifa. Þá er undirrituðum óljóst hvaða fyrirtæki svöruðu og hver ekki.“

Þá segir kærandi að sér sé að meinalausu þótt upplýsingar um samstarfsaðila og tölvukerfi verði máð úr svarbréfum fjármálafyrirtækjanna fjögurra verði það til þess að auðvelda birtingu svarbréfanna enda rýri það ekki upplýsingagildi þeirra í meginatriðum.

Kærandi vísar til úrskurða úrskurðarnefndar upplýsingamála í málum nr. A-334/2010, A-339/2010 og A-350/2010 máli sínu til stuðnings. Hann kveðst furða sig á viðbrögðum Fjármálaeftirlitsins við beiðni sinni ekki síst með tilliti til gagnsæisstefnu stofnunarinnar sem birt sé á heimasíðu hennar og undarlegt sé ef þagnarskylda eigi að vernda óheiðarleg vinnubrögð. Hagsmunir fjármálafyrirtækjanna fjögurra af leynd umbeðinna upplýsingar ætti ekki að setja ofar aðgangi almennings að þeim sérstaklega ef framferði þeirra sé á skjön við ákvæði 1. mgr. 19. gr. fftl. eins og raunin virðist vera.

Aðilar málsins hafa fært frekari rök fyrir afstöðu sinni en með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þeim í úrskurði þessum. Úrskurðarnefndin hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða

1.
Heimild kæranda til að kæra synjun Fjármálaeftirlitsins til úrskurðarnefndar um upplýsingamál er að finna í 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Kærandi byggir heimild sína til að fá aðgang að gögnunum á 3. gr. upplýsingalaga nr. 37/1993.

Fjármálaeftirlitið byggir synjun sína um aðgang að gögnunum á 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálafyrirtækjum og 5. gr. upplýsingalaga

2.
Úrskurðarnefndin telur rétt að gera í upphafi sérstaka grein fyrir efni þeirra lagagreina sem hún byggir á niðurstöðu sína. Í 3. gr. í II. kafla upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr.“ Í 5. gr. laganna segir síðan: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“
Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsingaskyldu. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og þýdd ákvæðum upplýsingalaga“ eins og segir í skýringum við 2. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum.
Í 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi eru ákvæði um þagnarskyldu og segir eftirfarandi í 1.- 4. mgr. lagagreinarinnar:
„Stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um lögmenn, endurskoðendur, trygginga-stærðfræðinga og sérfræðinga sem starfa fyrir eða á vegum Fjármálaeftirlitsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi og er óheimilt að nýta í atvinnuskyni upplýsingar sem bundnar eru þagnarskyldu.
Upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu samkvæmt sérlögum eða öðrum lögum eru háðar sambærilegri þagnarskyldu þegar þær hafa verið afhentar Fjármálaeftirlitinu.
Upplýsingar skv. 1. mgr. má veita í samandregnu formi þannig að einstakir aðilar séu ópersónugreinanlegir.
Þegar eftirlitsskyldur aðili er gjaldþrota eða þvinguð slit fara fram er heimilt við rekstur einkamála að upplýsa um atriði sem þagnarskylda gildir annars um samkvæmt 1. mgr. Þagnarskyldan gildir þó um upplýsingar sem varða þriðja aðila sem á hlut að björgunaraðgerðum vegna eftirlitsskylds aðila.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að líta beri á tilvitnað ákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998, með síðari breytingum, sem sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Að því leyti sem í tilvitnuðu ákvæði eru ekki tilgreindar með beinum og skýrum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar um verður þó að skýra það með hliðsjón af efni 5. gr. upplýsingalaga.
Þar sem í 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 segir að upplýsingar sem háðar séu þagnarskyldu samkvæmt sérlögum eða öðrum lögum séu háðar sambærilegri þagnarskyldu þegar þær hafi verið afhentar Fjármálaeftirlitinu verður að gera grein fyrir ákvæðum 1. og 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki en þar er að finna svohljóðandi ákvæði um þagnarskyldu:
„Stjórnarmenn fjármálafyrirtækis, framkvæmdastjórar, endurskoðendur, starfsmenn og hverjir þeir sem taka að sér verk í þágu fyrirtækisins eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem þeir fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns og varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þess, nema skylt sé að veita upplýsingar samkvæmt lögum. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.
Sá sem veitir viðtöku upplýsingum af því tagi sem um getur í 1. mgr. er bundinn þagnarskyldu með sama hætti og þar greinir. Sá aðili sem veitir upplýsingar skal áminna viðtakanda um þagnarskylduna.“
Þagnarskylda samkvæmt framangreindu ákvæði laga nr. 161/2002 færist á Fjármálaeftirlitið vegna upplýsinga sem það hefur tekið við. Ber því vafalaust að líta á umrætt ákvæði sem sérákvæði laga um þagnarskyldu í skilningi upplýsingalaga og skýra það með sama hætti og ákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998 sem er gerð grein fyrir hér að framan.
Úrskurðarnefndinni þykir rétt að taka fram, vegna þess sem fram er komið í málinu um „Gagnsæisstefnu Fjármálaeftirlitsins“ sem svo er nefnd, að starfsemi Fjármálaeftirlitsins verður engu að síður að vera í samræmi við gildandi lög á hverjum tíma. Með þessu tekur úrskurðanefndin enga afstöðu til þess hvort þessi stefna Fjármálaeftirlitsins samræmist stöðu þess að lögum eða ekki. Með sama hætti ber úrskurðarnefndinni að leysa úr ágreiningi aðila samkvæmt þeim lagaákvæðum sem um hann gilda.

3.
Sem fyrr greinir fylgdu bréfi Fjármálaeftirlitsins til úrskurðarnefndarinnar eftirtalin skjöl sem úrskurðarnefndin hefur farið rækilega yfir svo og gefið númerin 1-11.

1. Bréf SP-Fjármögnunar hf. til Fjármálaeftirlitsins, dags. 13. apríl 2010 um uppgjör í kjölfar riftunar á kaupleigusamningum. [Svar við bréfi Fjármálaeftirlitsins frá 9. apríl 2010]
2. Dæmi um tvö uppgjörsbréf og söluuppgjör frá SP-Fjármögnun hf. [Tvö bréf til ónafngreinds aðila vegna uppgjörs á ótilgreindum bílasamningi]
3. Skjal frá SP-Fjármögnun hf. sem ber yfirskriftina „Vörslusvipting bifreiða Hvaða leiðir eru færar?“.
4. Bréf Lýsingar hf. til Fjármálaeftirlitsins, dags. 21. apríl 2010. [Svar við bréfi Fjármálaeftirlitsins frá 9. apríl 2010]
5. Verkferlar Lýsingar hf. við vörslusviptingu og eignaleigusamninga, verðmat einkabifreiðar og uppgjör eignaleigusamninga.
6. Óútfylltur bílaleigusamningur Lýsingar hf. [Form sem notað er við gerð bílaleigu- samnings]
7. Óútfylltur kaupleigusamningur Lýsingar hf. [Form sem notað er við gerð kaupleigu-samnings]
8. Bréf Íslandsbanka hf. til Fjármálaeftirlitsins, dags. 21. apríl 2010. [Svar við bréfi Fjármálaeftirlitsins frá 9. apríl 2010]
9. Skjal frá Íslandsbanka Fjármögnun þar sem lýst er vörslusviptingu tækis leigutaka, mati á því og sölu svo og uppgjöri við leigutaka.
10. Skilmálar bílasamnings/kaupleigusamnings á millin leigutaka og Íslandsbanka Fjármögnunar.
11. Bréf Avant hf. til Fjármálaeftirlitsins, dags. 23. apríl 2010, um uppgjör í kjölfar riftunar á kaupleigusamningum. [Svar við bréfi Fjármálaeftirlitsins frá 9. apríl 2010]

4.
Þau gögn sem að framan greinir stafa öll frá fjármálafyrirtækjunum fjórum. Þann greinarmun má þó gera á skjölunum að skjöl nr. 1, 4, 8, og 11 eru bréf sem fjármálafyrirtækin sendu Fjármálaeftirlitinu sem svar við bréfi þess frá 9. apríl 2010 og varða það hvernig fyrirtækin standa að framkvæmd uppgjörs við riftun á kaupleigusamningum. Því er um að ræða skjöl sem verða til að gefnu tilefni Fjármálaeftirlitsins. Önnur skjöl sem Fjármálaeftirlitið sendi úrskurðarnefndinni sýnast hafa verið fyrir hendi hjá fjármálafyrirtækjunum áður en þeim barst framangreint bréf Fjármálaeftirlitsins. Þótt þannig sé nokkur eðlismunur á tilurð þessara skjala verður engu að síður að líta svo á að nái sérstök þagnarskylda til þeirra á annað borð fari um hana eftir 1. og 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/202 um fjármálafyrirtæki og að sú þagnarskylda hafi yfirfærst til Fjármálaeftirlitsins þegar það fékk bréfin og skjölin send, sbr. ákvæði 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, og þagnarskylda Fjármálaeftirlitsins samkvæmt þeim lögum hafi þar með orðið virk.

5.
Um skjöl nr. 2, 3, 6, 7 og 10 er að mati úrskurðarnefndarinnar það að segja að þau eru almenns eðlis í þeim skilningi að þau geta átt við hvaða viðskiptamann viðkomandi fjármálafyrirtækis sem er. Skjal nr. 2 eru tvö sýnishorn af uppgjörsbréfum SP-Fjármögnunar hf. til ónefndra aðila án númers á þeim samningi sem bréfin eiga við eða upplýsinga um það hverjir séu leigumunirnir. Enda þótt þar komi fram tölur um uppgjör og dagsetningar verður ekki séð að þær upplýsingar verði af skjalinu raktar til einstaks viðskiptamanns. Ekki verður betur séð en hér sé í raun um staðlað bréfsefni fjármálafyrirtækisins að ræða sem ákveðnar tölur hafi verið færðar á. Það er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að þessi bréfsefni verði ekki talin varða viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanns fjármálafyrirtækisins í skilningi 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002. Því nái þagnarskylda samkvæmt 1. og 2. mgr. sömu lagagreinar ekki til þessara bréfsefna og af því leiðir að þagnarskylduákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 eiga heldur ekki við. Kærandi á þar af leiðandi að fá aðgang að þessu skjali.

Í skjali nr. 3 sem ber yfirskriftina „Vörslusvipting bifreiða. Hvaða leiðir eru færar?“ er að finna almennar upplýsingar um innheimtuaðgerðir SP-Fjármögnunar hf. í framhaldi af vörslusviptingu bifreiðar vegna vanskila skuldara og til hverra ráða hann getur gripið. Þetta skjal er nú samkvæmt gögnum málsins sent skuldara með riftunarbréfi fjármálafyrirtækisins en áður með uppgjörsbréfi til hans. Um þetta skjal gegnir að mati úrskurðarnefndarinnar hið sama og skjal nr. 2 og því ber að heimila kæranda aðgang að því.

Skjöl nr. 6 og 7 eru annars vegar form á svokölluðum bílasamningi Lýsingar hf. í 28 tölusettum liðum og hins vegar form á svokölluðum kaupleigusamningi í 35 tölusettum greinum. Skjöl af þessu tagi hljóta að vera aðgengileg öllum sem vilja skoða það að gera slíka samninga og verður ekki séð að þau varði viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanns fjármálafyrirtækisins eða þess sjálfs.

Skjal nr. 10 hefur að geyma samningsskilmála bílasamnings Íslandsbanka Fjármögnunar í 19 tölusettum greinum. Gegnir hér sama máli og með skjöl nr. 6 og 7, slíkar upplýsingar hljóta að vera aðgengilegar hjá þessu fyrirtæki. Um þessi skjöl, þ.e. nr. 6, 7 og 10 gildir að áliti úrskurðarnefndarinnar hið sama og skjöl 2 og 3 og því ber að heimila kæranda aðgang að þeim.

Samkvæmt framanskráðu er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar sú að Fjármálaeftirlitinu beri að heimila kæranda aðgang að skjölum nr. 2, 3, 6, 7 og 10.

6.
Skjal nr. 5 fylgdi bréfi Lýsingar hf. til Fjármálaeftirlitsins, dags. 21. apríl 2010, og ber það yfirskriftina „Verkferlar“. Í skjali þessu er að finna vinnulýsingar fyrirtækisins að því er varðar vörslusviptingar og eignaleigusamninga, verðmat einkabifreiðar og uppgjör eignaleigusamninga. Er hér um að ræða allítarlegar starfsreglur sem sýnilega eru ætlaðar starfsmönnum fyrirtækisins á ákveðnum sviðum þess.

Skjal nr. 9 fylgdi bréfi Íslandsbanka hf. til Fjármálaeftirlitsins, dags. 21. apríl 2010, sem ber yfirskriftina „Ferli fullnustueigna“. Skjalið hefur að geyma lýsingu á uppgjöri kaupleigusamnings eftir að tilkynnt hefur verið um vörslusviptingu hjá skuldara. Á því stendur að það sé fyrst gefið út 15. október 2008 og næsta uppfærsla verði 15. janúar 2011.

Á framangreind skjöl verður að líta sem verklagsreglur framangreindra fjármálafyrirtækja við uppgjör samninga, sbr. skjöl nr. 6, 7 og 10 sem gerð er grein fyrir hér að framan, þegar viðskipti aðila samkvæmt samningunum eru komin á ákveðið stig. Úrskurðarnefndin telur að þessar reglur beri það með sér að þær eigi eingöngu að vera viðkomandi fjármálafyrirtækjum til nota og varði þannig rekstur þeirra í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Vegna þessa eðlis skjalanna er það niðurstaða kærunefndarinnar að samkvæmt framangreindri lagagrein eigi ekki að veita kæranda aðgang að þeim og skipti þar ekki máli þótt svör viðkomandi fjármálafyrirtækja við fyrirspurn Fjármálaeftirlitsins frá 9. apríl 2010 byggist að nokkru leyti á þeim.

7.
Skjöl nr. 1, 4, 8 og 11 eru svarbréf fjármálafyrirtækjanna fjögurra við fyrirspurnarbréfi Fjármálaeftirlitsins frá 9. apríl 2010. Svörin, sem eru misítarleg, hafa þannig að geyma lýsingu á því hvernig fyrirtækin standa að uppgjöri þegar skuldarar hafa lent í ákveðnum vanskilum en það uppgjör á eðlilega að fara fram í samræmi við skilmála þeirra samninga sem fyrirtækin hafa gert við þá lánþega sína og eru væntanlega staðlaðir í langflestum tilvikum. Af þeim gögnum sem liggja fyrir um þá samningsskilmála verður ekki betur séð en þeir séu svipaðs eðlis og af því leiðir að uppgjörsaðferðirnar eru það sömuleiðis þó að áherslur á einstök atriði í uppgjörum sýnist vera mismunandi hjá fyrirtækjunum. Augljóst er að lánþegar fyrirtækjanna fá sjálfkrafa vitneskju um það hvernig staðið er að uppgjöri á samningum sem þeir hafa gert við þau og uppgjörið verður því opinbert að því leyti. Það er mat úrskurðarnefndar upplýsingamála að efni framangreindra svarbréfa sé ekki þess eðlis að ástæða sé til að Fjármálaeftirlitið haldi því leyndu samkvæmt ákvæðum 58. gr. laga nr. 161/2002 og 1. og 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998.

Úrskurðarnefndin álítur að efni framangreindra skjala varði ekki einka- eða fjárhagsmálefni sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari samkvæmt ákvæðum 5. gr. upplýsingalaga og því beri ekki að takmarka aðgang að þeim af þeim ástæðum enda þótt tvö fjármálafyrirtækjanna hafi lagst gegn að veittur yrði aðgangur að þeim. Frá þessari niðurstöðu álítur úrskurðarnefndin að gera verði þá undantekningu að afmá eigi úr skjali nr. 1 lýsingu SP-Fjármögnunar hf. á tölvukerfi því sem fyrirtækið notar við uppgjör, þ.e. þann hluta texta í 2. tölulið skjalsins sem hefst á orðunum „Sumarið fyrir bankahrunið 2008“ og lýkur með orðunum „og fær skuldari sent eintak af því“. Úrskurðarnefndin álítur að þessi lýsing um rekstur fyrirtækisins sé af því tagi að eðlilegt sé að hún fari leynt samkvæmt ákvæðum 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998.

8.
Eins og að framan er lýst er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar sú að Fjármálaeftirlitinu beri að veita kæranda aðgang að skjölum sem nefndin hefur merkt 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 10 og 11 með þeirri undantekningu að úr skjali 1 ber að afmá þann hluta texta í 2. tölulið skjalsins sem hefst á orðunum „Sumarið fyrir bankahrunið 2008“ og lýkur með orðunum „og fær skuldari sent eintak af því“. Fjármálaeftirlitinu ber ekki að veita kæranda aðgang að skjölum nr. 5 og 9.

Úrskurðarorð

Fjármálaeftirlitinu ber að veita kæranda, [...], aðgang að skjölum sem nefndin hefur merkt 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 10 og 11 með þeirri undantekningu að úr skjali 1 ber að afmá þann hluta texta í 2. tölulið skjalsins sem hefst á orðunum „Sumarið fyrir bankahrunið 2008“ og lýkur með orðunum „og fær skuldari sent eintak af því“. Fjármálaeftirlitinu ber ekki að veita kæranda aðgang að skjölum nr. 5 og 9.

Trausti Fannar Valsson
formaður

Friðgeir Björnsson Sigurveig Jónsdóttir

Efnisorð

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál