A-371/2011. Úrskurður frá 31. maí 2011
ÚRSKURÐUR
Hinn 31. maí 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-371/2011.
Kæruefni og málsatvik
Með bréfi, dags. 11. október 2010, kærði [...] bæjarfulltrúi, synjun Blönduósbæjar um að afhenda henni afrit af ráðningasamningum sveitarfélagsins við sviðsstjóra tæknideildar, skólastjóra grunnskóla, fjármálastjóra, bæjartæknifræðing, leikskólastjóra og bæjarstjóra sveitarfélagsins.
Synjun sveitarfélagsins er byggð á ákvæðum sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Í synjuninni kemur eftirfarandi m.a. fram:
„30. gr. sveitarstjórnarlaga hljóðar svo: „Aðalmenn í sveitarstjórnum skulu vegna starfa sinna í sveitarstjórn hafa aðgang að bókum og skjölum sveitarfélagsins og óhindraðan aðgang að stofnunum þess og starfsemi.“ Réttur sveitarstjórnarmanna er mjög skýr að þessu leyti og almennt ekki hægt að takmarka þann rétt. Í þessu ákvæði er ekki fortakslaus skylda til afhendingar gagna. Sveitarstjórnarráðuneytið hefur litið svo á að nægjanlegt sé að bæjarfulltrúar fái tækifæri til að kynna sér gögn á skrifstofu sveitarfélagsins, ekki til afhendingar til að fara með út úr húsi.
Í áliti sveitarstjórnarráðuneytisins frá 16. janúar 2007 er komið afar skýrt inn á þessi mál. Þar var það mat ráðuneytisins að kjörnir fulltrúar fái ekki afrit af gögnum sem geta innihaldið upplýsingar um viðkvæm málefni.“
Málsmeðferð
Eins og að framan segir barst kæra máls þessa til úrskurðarnefndar um upplýsingamál með bréfi, dags. 11. október 2010. Kæran var send Blönduósbæ með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 21. október, og sveitarfélaginu veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna til 29. s.m. Óskaði úrskurðarnefndin jafnframt eftir því að henni yrðu látin í té í trúnaði afrit af umbeðnum gögnum innan sama frests. Svör sveitarfélagsins bárust með bréfi, dags. 16. nóvember. Úrskurðarnefndin hafði með bréfi, dags. 9. nóvember, veitt sveitarfélaginu aukinn frest til 16. nóvember til að koma að athugasemdum sínum. Þar kemur eftirfarandi m.a. fram:
„1 Sóknaraðili er kjörinn sveitarstjórnarmaður í sveitarstjórn Blönduósbæjar. Réttarsamband hennar og varnaraðila ákvarðast því af sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998, ekki upplýsingalögum nr. 50/1996. Beiðni hennar um umbeðin gögn hefði því lögum samkvæmt átt að byggjast á 30. gr. sveitarstjórnarlaga og kæran hefði því átt að berast í framhaldinu til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins, sbr. 102. gr. sömu laga. Að þessu virtu hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki valdheimild til að úrskurða um kæru sóknaraðila.
2 Samkvæmt meginreglu 1. mgr. 12. gr. upplýsingalaga, nr. 50/1996, tekur stjórnvald ákvörðun um það á hvern hátt aðgangur er veittur, þ.e. hvort umbeðin gögn verði sýnd eða ljósrit af þeim veitt. Í máli því sem hér um ræðir var sóknaraðila veittur aðgangur að umræddum ráðningarsamningum vegna stöðu sinnar sem kjörinn sveitarstjórnarmaður en ekki heimilað að taka ljósrit af samningunum. Ástæða þess voru einkahagsmunir viðkomandi starfsmanna sem höfðu gert ráðningasamningana og lögðust gegn því að sóknaraðila yrðu veitt ljósrit af samningunum. Markmið varnaraðila var að koma í veg fyrir almenna dreifingu og birtingu þessara samninga. Með vísan til 1. mgr. 12. gr. og einkahagsmuna viðkomandi starfsmanna, telur varnaraðila sér heimilt að neita sóknaraðila um ljósrit af umræddum ráðningasamningum.
3 Varnaraðili fær jafnframt ekki séð nauðsyn þess að sóknaraðila sé veitt ljósrit af umræddum ráðningasamningum þar sem hún getur hvenær sem er fengið aðgang að samningunum. Að því virtu er það mat varnaraðila að fyrirhuguð vinnsla sóknaraðila á umræddum gögnum samræmist ekki lögum 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sem og lögum um persónuvernd og vernd persónuupplýsinga nr. 77/2000, sbr. 3. tl. 7. gr. laganna þar sem segir að meðferð persónuupplýsinga skuli vera „viðeigandi og ekki umfram það sem nauðsynlegt er miðað við tilgang vinnslunnar.“
4 Varnaraðili byggir ennfremur á því að það sé viðurkennd stjórnsýsluvenja að sveitarstjórnum sé ekki skylt að uppfylla upplýsingaskyldu sína gagnvart kjörnum sveitarstjórnarmanni með því að afhenda honum umbeðnar upplýsingar heldur sé nægilegt að hann fái tækifæri til að kynna sér upplýsingar á skrifstofu sveitarfélagsins. Það á einkum við þegar um einkamálefni einstaklinga er að ræða ...“
Með bréfi, dags. 19. nóvember, gaf úrskurðarnefndin kæranda kost á því að gera athugasemdir vegna umsagnar Blönduósbæjar og bárust athugasemdir hennar í bréfi, dags. 30. nóvember. Þar kemur eftirfarandi m.a. fram:
„Því er mótmælt sem fram kemur í athugasemdum Blönduósbæjar, dags. 16. nóvember 2010, að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi ekki heimild til að úrskurða varðandi kæru mína. Jafnvel þótt talið verði að ég hefði haft rétt til að kæra málsmeðferð til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins tel ég mér heimilt að kæra til úrskurðarnefndar um upplýsingamál og nefndin hafi heimild til að fjalla um málið og fella um það efnisúrskurð. Ég vísa til þess að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur tekið til meðferðar kæru vegna ráðningarsamninga starfsmanna sveitarfélaga og stofnana. Hvað þetta varðar vísa ég til úrskurða í málum nr. 86/1999, 22/1997, 17/1997, 10/1997, 122/2001 og 304/2009. Ég tel að réttur minn til að kæra til úrskurðarnefndar um upplýsingamál verði ekki takmarkaður með vísan til þess að ég er kjörinn fulltrúi í sveitarstjórn.
Því er mótmælt sem fram kemur í athugasemdum Blönduósbæjar, dags. 16. nóvember 2010, að fullnægjandi sé að veita aðgang að umbeðnum upplýsingum með því að veita mér tækifæri til þess að lesa skjölin á skrifstofu sveitarfélagsins á opnunartíma hennar.
Sveitarstjórnarmenn taka á sig umtalsverða vinnu utan almenns vinnutíma vegna þess að ekki er tækifæri til annars. Meðal annars undirbúa sveitarstjórnarmenn sig undir fundi sveitarstjórnar utan vinnutíma. Það eftirlit sem sveitarstjórnarmönnum ber að sinna með starfsemi sveitarfélagsins er þess eðlis að það kallar á meira en örsnöggan yfirlestur skjala og því er fullkomlega óeðlilegt að það sé fullnægjandi að sveitarstjórnarmaður þurfi að sætta sig við að fá aðeins að lesa umbeðin gögn á skrifstofu sveitarfélagsins. Skrifstofa sveitarfélagsins er opin frá kl. 9-15 og bæjarfulltrúar hafa enga vinnuaðstöðu þar. Ef ég á að hafa gagn af því að kynna mér samningana á skrifstofunni mundi ég þurfa að endurrita þá af því tilgangurinn með því að hafa þá er að sinna eftirlitsskyldu minni sem fulltrúi almennings.
Þá vísa ég til þess að stjórnvaldið hefur ekki sýnt fram á að viðkomandi einstaklingur hafi lagst gegn því að viðkomandi samningar yrðu afritaðir, en til þess er vitnað í nefndum athugasemdum. Þetta er óstaðfest fullyrðing í athugasemdum stjórnvaldsins.
Því er hafnað að einhver venja hafi stofnast um að það sé fullnægjandi að veita tækifæri til lestrar gagna á skrifstofu sveitarstjórnar, eða að stjórnvaldið geti byggt á einhverri slíkri venju.
Þeirra upplýsinga sem ég fer fram á verður ekki aflað annars staðar frá. Ég tel það leggja ríkari skyldur á stjórnvöld um að verða við beiðni minni um upplýsingar.
Beiðni mín er nægilega skýr um hvaða upplýsingar er um að ræða, þar sem ég tilgreini viðkomandi starfsheiti og hjá Blönduósbæ er aðeins um að ræða einn starfsmann með hvert nefnt starfsheiti. Hvað þetta varðar vísa ég til umfjöllunar í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. 22/1997.
Sem kjörinn sveitarstjórnarmaður ber mér skylda til að hafa eftirlit með starfsemi sveitarfélagsins. Í sveitarstjórnarlögum er ekki afmarkað með bindandi hætti hvernig það eftirlit skuli eða geti farið fram. Meirihluti sveitarstjórnar eða framkvæmdarstjórnar sveitarfélags hefur ekki heimild til þess að ákvarða fyrir mig hvernig slíkt eftirlit skuli fara fram. Þess vegna er mótmæt tilvísun til 3. tl. 7. gr. laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 77/2000 í athugasemdum stjórnvaldsins.
Ég vísa til þess sem fram kemur í samþykkt um stjórn og fundarsköp Blönduósbæjar frá 11. júlí 2006, 6. gr., að eitt af verkum bæjarstjórnar er að ráða bæjarstjóra og starfsmenn í helstu stjórnunarstöður í bænum. Með því að neita að afhenda gögn sem varða þetta verkefni sveitarstjórnar, eins og ég tel hafa gerst í þessu máli, er verið að brjóta rétt á sveitarstjórnarmanni.
Ég vísa til starfsmannastefnu Blönduósbæjar, samþykkt 11. febrúar 2005, þar sem segir að ráðningarsamningar séu opinber gögn. Þá kemur einnig fram í starfsmannastefnunni að gera skuli starfslýsingar fyrir öll störf á vegum sveitarfélagsins og ég tel það vera hluta af eftirliti mínu sem sveitarstjórnarmanns að bera saman upplýsingar í samningum og starfslýsingum æðstu stjórnenda og lykilstarfsmanna sveitarfélagsins. Það get ég ekki gert ef mér er meinað að fá afrit af gögnunum.“
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila, en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Eins og rakið hefur verið fór kærandi fram á afhendingu afrits af ráðningasamningum Blönduósbæjar við sviðsstjóra tæknideildar, skólastjóra grunnskóla, fjármálastjóra, bæjartæknifræðing, leikskólastjóra og bæjarstjóra sveitarfélagsins. Blönduósbær hefur afhent úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftirfarandi gögn vegna málsins:
1. Ráðningasamningur [X] umsjónarmanns tæknideildar. Staðlað eyðublað dags. 15. maí 2008 og skjal dags. 15. maí 2008.
2. Ráðningarsamningur [Y] skipulags- og byggingarfulltrúa. Staðlað eyðublað dags. 13. júlí 2007 og skjal ódags. en undirritað af [Y]i.
3. Ráðningarsamningur [Z] leikskólastjóra. Staðlað eyðublað dags. 21. október 2009.
4. Ráðningarsamningur [Þ] fjármálastjóra. Staðlað eyðublað dags. 20. mars 2008.
5. Ráðningarsamningur [Æ] skólastjóra grunnskóla. Staðlað eyðublað dags. 21. júlí 2006 og viðauki við samning dags. 21. júlí 2006.
6. Ráðningarsamningur [Ö] aðstoðarskólastjóra grunnskóla. Staðlað eyðublað dags. 21. júlí 2006 og viðauki við samning dags. 21. júlí 2006.
7. Ráðningarsamningur [A] bæjarstjóra dags. 15. júní 2010.
Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er heimilt að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Kæruheimildin er bundin því skilyrði að ágreiningur sé uppi um annað tveggja: skyldu stjórnvalds til að veita aðgang að gögnum eða skyldu þess til að veita aðgang í formi ljósrits af skjölum eða afrits af öðrum gögnum.
2.
Í máli þessu hefur kæranda verið heimilaður aðgangur að umræddum gögnum á grundvelli 30. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 sem lýtur að aðgangi aðalmanna í sveitarstjórn að bókum og skjölum sveitarfélagsins. Þrátt fyrir að kærandi þessa máls geti átt, vegna stöðu sinnar sem aðalmaður í sveitarstjórn Blönduósbæjar, ríkari rétt á aðgangi að gögnum sveitarfélags en almenningur þá breytir það því ekki að kærandi á jafnframt rétt á að biðja um aðgang og/eða afrit að gögnum á grundvelli 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 um upplýsingarétt almennings. Af því leiðir að kærandi á einnig kærurétt til úrskurðarnefndar um upplýsingamál skv. 14. gr. upplýsingalaga sé honum synjað um gögn er falla undir þau lög. Í máli þessu er því til skoðunar hvort kærandi eigi rétt á aðgangi að gögnunum á grundvelli 3. gr. upplýsingalaga og þá einnig hvort kærandi eigi rétt á afriti gagnanna.
Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr.“
Í 5. gr. laganna segir: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.“
Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, segir svo um skýringu á þessu ákvæði: „Að því er snertir laun opinberra starfsmanna þá eru upplýsingar um föst laun og önnur föst kjör opinberra starfsmanna ekki undanþegnar aðgangi almennings.“ Þegar allsherjarnefnd Alþingis afgreiddi frumvarpið frá sér til 2. umræðu er ennfremur svo að orði komist í áliti hennar: „Í athugasemdum við 5. gr. frumvarpsins kemur fram að ákvæði greinarinnar standi ekki í vegi fyrir því að almenningur fái aðgang að gögnum um föst laun og önnur föst launakjör opinberra starfsmanna. Að því leyti sem slík upplýsingagjöf fellur undir ákvæði frumvarps þessa en ekki ákvæði laga nr. 121/1989 um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, leggur nefndin sérstaka áherslu á að skýra beri ákvæði 5. gr. svo að með lögum þessum sé ekki aðeins tryggður aðgangur að upplýsingum um föst laun opinberra starfsmanna heldur einnig að þeim einstaklingsbundnu samningum sem gerðir hafa verið við starfsmenn um önnur föst kjör þeirra, svo sem fasta (ómælda) yfirvinnu, akstursgjald o.fl.“
Með vísun til þessa er það niðurstaða úrskurðarnefndar að veita beri kæranda aðgang að ráðningarsamningum og fylgiskjölum þeirra sem fengið hafa númerin 1-7 að framan, sem gerðir hafa verið við sjö tiltekna starfsmenn Blönduósbæjar, enda hafa þessi skjöl að geyma sömu upplýsingar og vísað er til í hinum tilvitnuðu lögskýringargögnum.
3.
Í 1. mgr. 12. gr. upplýsingalaga, sbr. 4. gr. laga nr. 161/2006, kemur fram að stjórnvöld taki ákvörðun um það hvort gögn, sem heimilt er að veita aðgang að, skuli sýnd eða veitt af þeim ljósrit eða afrit. Í 2. mgr. sömu lagagreinar segir þó að eftir því sem við verði komið sé stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að láta í té ljósrit eða afrit af gögnum á því formi eða sniði og á þeim tungumálum, sem þau eru varðveitt á, nema þau séu þegar aðgengileg almenningi á rafrænu formi. Af þessu ákvæði leiðir að fari aðili fram á að fá ljósrit eða afrit af gagni sem hann á rétt á aðgangi að þá skal orðið við þeirri beiðni, eftir því sem við verður komið.
Í athugasemdum sem fylgdu 4. gr. frumvarps þess sem síðan varð að lögum nr. 161/2006, kemur fram að þeim fyrirvara sé haldið með orðunum „eftir því sem við verður komið“ að ekki séu í vegi sérstakar hindranir við að veita afrit eða ljósrit af gögnum. Skjöl geti t.d. verið þannig útlits að ógerlegt sé að ljósrita þau.
Slíkar hindranir eiga ekki við um þau gögn sem kærandi óskar eftir aðgangi að. Samkvæmt því og þeim niðurstöðum úrskurðarnefndarinnar sem að framan eru raktar ber Blönduósbæ að verða við beiðni kæranda um að fá afhent afrit af þeim gögnum sem hún hefur óskað aðgangs að.
Úrskurðarorð
Blönduósbæ ber að afhenda kæranda [...] afrit af eftirfarandi gögnum: (1) Ráðningasamningi [X] umsjónarmanns tæknideildar, staðlað eyðublað dags. 15. maí 2008 og skjal dags. 15. maí 2008, (2) ráðningarsamningi [Y] skipulags- og byggingarfulltrúa, staðlað eyðublað dags. 13. júlí 2007 og skjal ódags. en undirritað af [Y], (3) ráðningarsamningi [Z] leikskólastjóra, staðlað eyðublað dags. 21. október 2009, (4) ráðningarsamningi [Þ] fjármálastjóra, staðlað eyðublað dags. 20. mars 2008, (5) ráðningarsamningi [Æ] skólastjóra grunnskóla, staðlað eyðublað dags. 21. júlí 2006 og viðauki við samning dags. 21. júlí 2006, (6) ráðningarsamningi [Ö] aðstoðarskólastjóra grunnskóla, staðlað eyðublað dags. 21. júlí 2006 og viðauki við samning dags. 21. júlí 2006 og (7) ráðningarsamningi [A] bæjarstjóra dags. 15. júní 2010.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson