4. júlí 2011 Forsætisráðuneytið

A-373/2011. Úrskurður frá 28. júní 2011

ÚRSKURÐUR

Hinn 28. júní 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-373/2011.

Kæruefni og málsatvik

Með bréfi, dags. 1. ágúst 2010, kærðu [...] og [...], þá ákvörðun Orkuveitu Reykjavíkur, dags. 23. júlí 2010, að synja beiðni þeirra um aðgang að gögnum er varða kaup Magma Energy Sweden AB á hlut Orkuveitu Reykjavíkur í HS Orku hf.

Fram kemur í kæru að beiðni um aðgang að gögnum styðjist við 5. gr., sbr. 3. gr. laga nr. 23/2006, um upplýsingarétt um umhverfismál. Kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál byggist á 15. gr. sömu laga.

Atvik málsins eru í stuttu máli þau að með tölvubréfi 22. júlí 2010 fóru kærendur fram á það við Orkuveitu Reykjavíkur að þeim yrðu afhent gögn vegna samskipta fyrirtækisins og starfsmanna þess við Magma Energy Sweden AB. Samhljóða beiðni var jafnframt send til iðnaðarráðuneytisins, forsætisráðuneytisins, viðskipta¬ráðuneytisins, Landsvirkjunar og ýmissa sveitarfélaga. Samkvæmt gögnum málsins var beiðnin svohljóðandi:

„Með vísan til laga nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál óskum við undirritaðir hér með eftir því að Orkuveita Reykjavíkur afhendi okkur öll gögn (hvers kyns upplýsingar í rituðu, sjónrænu, heyranlegu, rafrænu eða einhverju efnislegu formi) er varða samskipti Orkuveitu Reykjavíkur, dótturfyrirtækja OR og starfsmanna við Magma Energy Sweden AB, Magma Energy Corp Canada, [X], Geysir Green Energy, [Y], HS Orku og tengda aðila. Einnig óskum við eftir afritum af minnisblöðum af fundum Orkuveitu Reykjavíkur og dótturfélögum með ofangreindum aðilum, og afritum af minnisblöðum og greinargerðum starfsmanna er varða Magma Energy, HS Orku, GGE og tengda aðila. Einnig viljum við varðandi þessa beiðni vísa til upplýsingalaga nr. 50/1996.“

Með tölvubréfi, dags. 23. júlí 2010, var erindi kærenda synjað. Í synjun segir m.a. svo:

„Orkuveita Reykjavíkur telur umbeðnar upplýsingar hvorki falla undir lög nr. 23/2006 né lög nr. 50/1996. Um er að ræða upplýsingar er varða viðskipti með hlutabréf og munu þær ekki afhentar. Rétt er að benda á að samningur um sölu Orkuveitu Reykjavíkur á hlutabréfum í HS Orku til Magma Energy Sweden hefur verið birtur og er aðgengilegur á netinu.“

Í kæru málsins kemur í fyrsta lagi fram að kærð sé sú ákvörðun Orkuveitunnar að synja „um aðgang að gögnum er varða kaup Magma Energy Sweden AB á hlut Orkuveitu Reykjavíkur í HS Orku“. Benda kærendur á að af orðalagi í synjun Orkuveitunnar um að umbeðnar upplýsingar varði „viðskipti með hlutabréf“ verði ráðið að Orkuveitan líti svo á að umbeðnar upplýsingar falli ekki undir gildissvið laga nr. 23/2006, um upplýsingarétt um umhverfismál nr. 23/2006, þ.e. að þær séu ekki á sviði umhverfismála heldur lúti aðeins að „viðskiptum með hlutabréf“. Að mati kærenda fái sá skilningur á gildissviði laganna ekki staðist. Í kærunni segir síðan svo:

„HS Orka starfrækir hita- og rafveitu og er tilgangur félagsins m.a. vinnsla og nýting jarðvarma og hvers konar annarra orkuauðlinda innan staðarmarka nánar tilgreindra sveitarfélaga, svo og dreifing og sala raforku, orkugjafa og annarra afurða félagsins. Kaupandinn Magma Energy Sweden AB er dótturfélag skráð í Svíþjóð sem er alfarið í eigu kanadíska orkufyrirtækisins Magma Energy Corp. Með sölunni yrði því kanadíska félagið raunverulegur eigandi hlutarins í HS Orku og jafnframt langstærsti hluthafi félagsins með 98,53%. HS Orka er stærsta orkufyrirtæki landsins í einkaeigu og framleiðir sem nemur 9% af heildarorkuþörf Íslands, en Reykjanesbær leigir HS Orku nýtingarréttinn að orkuauðlindum í eigu bæjarins til langs tíma. Þannig leiðir af framangreindri sölu hlutarins að stærsta orkufyrirtæki Íslands, ásamt langvarandi nýtingarrétti að viðkomandi orkuauðlindum, færist í eigu kanadíska félagsins Magma Energy Corp.

Kærendur vísa til þess að framangreind ráðstöfun, þ.e. sala á hlut OR í HS Orku til Magma Energy Corp, sé augljóslega málefni sem fellur undir gildissvið laga nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál. Í 3. gr. laganna eru þær upplýsingar, sem kærendum er tryggður aðgangur að samkvæmt 5. gr., skilgreindar með rúmum hætti, í samræmi við það markmið laganna að „tryggja almenningi aðgang að upplýsingum um umhverfismál, sem stjórnvöld hafa yfir að ráða eða geymdar eru fyrir þeirra hönd, til að stuðla að sterkari vitund um málefni á umhverfissviði, frjálsum skoðanaskiptum og aukinni þátttöku almennings í töku ákvarðana um umhverfismál“, sbr. 1. gr. Fram kemur í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 23/2006 að lögin byggist á tilskipun Evrópubandalagsins nr. 2003/4/EB um almennan aðgang að upplýsingum um umhverfismál. Með þeirri tilskipun var víkkaður út aðgangur almennings að upplýsingum um umhverfismál frá því sem áður gilti.

Í 3. gr. laga nr. 23/20006 er lýst þeirri tegund upplýsinga sem falla undir upplýsingarétt samkvæmt lögunum. Af uppbyggingu ákvæðisins er ljóst að mati kærenda að það tekur til hvers kyns upplýsinga stjórnvalda sem varða umhverfið með beinum eða óbeinum hætti og eru þau tilvik sem beinlíns eru talin upp í greininn í engu tæmandi talin. Þannig kemur fram í 3. tölul. 3. gr. laga nr. 23/2006 að lögin gildi m.a. um hvers kyns upplýsingar „um ráðstafanir í tengslum við stefnumótun, löggjöf, skipulags- og framkvæmdaáætlanir og samninga á sviði umhverfismála sem hafa eða líklegt er að hafi áhrif á þá þætti sem um getur í 1. og 2. tölul. [3. gr.], auk kostnaðar og ábatagreiningar eða annars konar hagkvæmnigreiningar sem notuð er í tengslum við ákvarðanir um slíkar ráðstafanir.“ Samkvæmt 1. tölul. 3. gr. verður umrædd ráðstöfun að hafa eða vera líkleg til að hafa áhrif m.a. á „ástand afmarkaðra þátta umhverfisins, svo sem andrúmslofts og lofthjúps, vatns, jarðvegs, lands, landslags og náttúruminja...“ Einnig „þætti á borð við efni, orku, hávaða, geislun eða úrgang...“ sbr. 2. tölul. sömu greinar.

Kærendur byggja á því að upplýsingarnar sem beiðni þeirra varðar falli skýrlega undir 3. gr. laga nr. 23/2006. Umræddar upplýsingar lúta sem fyrr greinir að samningi um sölu á hlut í stærsta orkufyrirtæki landsins til kanadíska félagsins Magma Energy Corp. Slík ráðstöfun varðar almenning í landinu með beinum hætti, enda er ljóst að breyting á eignarhaldi rétthafa nýtingarréttar orkuauðlindar, sér í lagi sala til erlendra aðila, getur haft umtalsverð áhrif á nýtingarhátt, vinnslu og meðferð auðlindanna sem um ræðir. Jafnframt getur slíkt leitt til hækkunar orkuverðs og eftir atvikum lakari þjónustu við almenning. Er því um að ræða ráðstöfun á sviði umhverfis- og orkumála sem er sýnilega til þess fallin að hafa bein áhrif á náttúruauðlindir landsins, mögulega til hins verra. Brýnt er að almenningur eigi greiðan aðgang að öllum upplýsingu er varða söluferlið í heild sinni, svo sem viðræður og fundi íslenskra stjórnvalda við verðandi kaupendur og aðra hlutaðeigandi, stjórnsýslumeðferð málsins og einstakar ákvarðanatökur þar að lútandi, hugsanlegt arðsemismat á sölunni og athuganir á áhrifum sölunnar á orkuverð og þjónustu til langs tíma. Með vísan til framangreinds telja kærendur að fallast beri á að þeir eigi rétt á aðgangi að öllum upplýsingum í umræddu máli samkvæmt 5. gr., sbr. 3. gr. laga nr. 23/2006.“

Málsmeðferð

Kæra þessa máls barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál 5. ágúst 2010. Með bréfi, dags. 19. ágúst 2010, var Orkuveitu Reykjavíkur kynnt kæran og fyrirtækinu veittur frestur til 30. sama mánaðar til að koma að frekari rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun.

Greinargerð Orkuveitu Reykjavíkur barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 27. ágúst 2010. Þar kemur fram að Orkuveitan líti svo á, í fyrsta lagi, að fyrirtækið falli utan gildissviðs upplýsingalaga nr. 50/1996. Í öðru lagi að beiðni kærenda beinist að upplýsingum um hlutabréfaviðskipti sem óheimilt væri að veita upplýsingar um samkvæmt 5. gr. þeirra sömu laga. Þá vísar Orkuveitan í þriðja lagi til þess að þrátt fyrir að fyrirtækið yrði almennt talið falla undir ákvæði 3. töluliðar 1. mgr. 2. gr. laga nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál, þá telji fyrirtækið að upplýsingar þær sem kærendur hafi beðið um falli ekki undir ákvæði þeirra laga, sbr. 1. tölulið 1. mgr. 6. gr. þeirra laga.

Kærendum var veitt færi á að setja fram afstöðu sína vegna athugasemda Orkuveitu Reykjavíkur. Engin viðbrögð bárust frá þeim af því tilefni. Úrskurðarnefndin taldi við meðferð málsins tilefni til að leita nánari skýringa Orkuveitunnar á ákveðnum þáttum málsins. Ritaði hún því bréf til fyrirtækisins, dags. 7. febrúar 2011. Þar segir m.a. svo:

„Með bréfi, dags. 19. ágúst 2010 var Orkuveitunni veittur frestur til 30. sama mánaðar til að setja fram skýringar vegna kærunnar. Svör Orkuveitunnar bárust nefndinni með bréfi dags. 27. ágúst. Kærendum var veitt færi á að setja fram afstöðu sína vegna athugasemda Orkuveitunnar. Efnisleg viðbrögð hafa ekki borist frá þeim. Þeir hafa á hinn bóginn heldur ekki fallið frá kæru sinni og liggur því fyrir nefndinni að leggja úrskurð á hana.

Af ofangreindu tilefni er þess óskað að Orkuveitan láti úrskurðarnefndinni í té nánari skýringar og rökstuðning fyrir synjun á umbeðnum aðgangi að gögnum en kom fram í bréfi fyrirtækisins til nefndarinnar 27. ágúst. Sérstaklega skal bent á það að í umræddu bréfi er látið við það sitja að vísa til þess að samkvæmt 6. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál taki réttur almennings til aðgangs að upplýsingum ekki til gagna sem undanþegin eru aðgangi skv. 4. til 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í engu er hins vegar vikið að því hvaða formlegu eða efnislegu atriði það eru sem eiga að leiða til þeirrar niðurstöðu að umbeðnar upplýsingar séu háðar takmörkunum á upplýsingarétti samkvæmt tilvitnuðum ákvæðum upplýsingalaganna. Þá er ekki að öðru leyti vikið að því að hvaða leyti ákvæði laga nr. 23/2006, um upplýsingarétt um umhverfismál, leiði til þeirrar niðurstöðu að Orkuveitunni beri ekki að afhenda umbeðnar upplýsingar.

Auk framangreinds er áréttuð fyrri ósk úrskurðarnefndarinnar um afhendingu þeirra gagna sem kæra málsins lýtur að, sbr. 2. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 2. mgr. 15. gr. laga nr. 23/2006. Úrskurðarnefndin tekur fram að henni barst tölvubréf frá lögmanni Orkuveitunnar, dags. 25. ágúst 2010, þar sem vísað er til þess að gögn sem kæran lýtur að hafi ekki verið tekin saman. Þar er hins vegar ekki rökstutt nánar hvort eða að hvaða leyti erfiðleikum sé háð að afmarka beiðni kærenda þannig að hægt sé að afhenda umbeðin gögn í heild eða að hluta, sbr. m.a. 11. gr. laga nr. 23/2006. Úrskurðarnefndin bendir á þetta vegna þess að þrátt fyrir að nefndin hafi í mjög afmörkuðum tilvikum fallist á það að ekki sé þörf á því að stjórnvöld afhendi henni gögn úr málaskrám sínum þá á það almennt aðeins við þegar fullljóst þykir að hinn kærði aðili falli ekki undir gildissvið þeirra laga sem nefndinni er falið að fylgjast með framkvæmd á eða þegar beiðni um aðgang að upplýsingum er augljóslega svo óafmörkuð að ekki er fært að afgreiða hana. Vegna þeirrar skyldu úrskurðarnefndarinnar að upplýsa mál með fullnægjandi hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, getur nefndin hins vegar almennt ekki fallið frá kröfu um aðgang að gögnum málsins sbr. 2. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 nema skýringar viðkomandi stjórnvalds séu það glöggar og réttmætar að nær enginn vafi sé um niðurstöðu máls að þessu leyti.

Þess er óskað að gögn málsins og skýringar Orkuveitunnar í málinu berist úrskurðarnefndinni eigi síðar en 22. febrúar nk.“

Svör Orkuveitu Reykjavíkur bárust úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 24. febrúar 2011. Þar bendir fyrirtækið á að í fyrra bréfi hafi það sérstaklega vísað til þess að beiðni kærenda beinist að upplýsingum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja sem óheimilt væri að veita aðgang að samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Því falli þær upplýsingar sem óskað sé aðgangs að ekki heldur undir upplýsingarétt samkvæmt lögum um upplýsingarétt um umhverfismál nr. 23/2006 enda segi í 1. tölulið 1. mgr. 6. gr. þeirra laga að réttur almennings til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum taki ekki til gagna sem undanþegin séu aðgangi samkvæmt 4. – 6. gr. upplýsingalaga. Þá leggur fyrirtækið áherslu á að kæran beinist að upplýsingum sem lúti einvörðungu að hlutabréfaviðskiptum en teljist ekki til upplýsinga sem til verði eða aflað hafi verið í tilefni af opinberu hlutverki eða þjónustu fyrirtækisins.

Í bréfi Orkuveitunnar segir ennfremur svo: „Rétt er að geta þess að eins og krafa kæranda er sett fram á hún ekki aðeins við gögn er varða kaup Magma Energy Sweden AB á hlut Orkuveitu Reykjavíkur í HS Orku, heldur „öll gögn (hvers kyns upplýsingar í rituðu, sjónrænu, heyranlegu, rafrænu eða einhverju efnislegu formi) er varða samskipti Orkuveitu Reykjavíkur, dótturfyrirtækja OR og starfsmanna við Magma Energy Sweden AB, Magma Energy Corp Canada, [X], Geysir Green Energy, [Y], HS Orku og tengda aðila.“ Einnig óska kærendur eftir „afritum af minnisblöðum af fundum Orkuveitu Reykjavíkur og dótturfélögum með ofangreindum aðilum, og afritum af minnisblöðum og greinargerðum starfsmanna er varða Magma Energy, HS Orku GGE og tengda aðila.“ Þarna er um að ræða afar umfangsmikla en jafnframt óskýra beiðni um samantekt gagna og beiðnin ekki afmörkuð við gögn er varða kaup Magma Energy Sweden AB á hlutabréfum OR í HS Orku. Í þessu sambandi má t.d. geta þess að [Y] var starfsmaður Orkuveitu Reykjavíkur um árabil, þar af aðstoðarforstjóri á árunum 2000-2007. Sá hluti gagnakröfu kærenda sem ekki varðar beint sölu á hlutabréfum OS í HS Orku, telur OR að varði ekki tiltekið mál, sbr. 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og uppfylli því ekki kröfu framangreinds lagaákvæðis.“

Með bréfi Orkuveitu Reykjavíkur fylgdu gögn sem varða kaup Magma Energy Sweden AB á hlutabréfum OR í HS Orku. Um er að ræða eftirtalin gögn, sem hér verða auðkennd með númerunum 1 – 5.

1. Share Pledge Agreement relating to shares in HS Orka hf. (veðsamningur um hlutabréf í HS Orku hf.) dags. 14. desember 2009.
2. Magma Energy Sweden AB secured bond (skuldabréf, útgefið af Magma Energy Sweden AB) dags. 14. desember 2009.
3. Escrow Agreement (vörslusamningur) milli Orkuveitu Reykjavíkur, Magma Energy Sweden AB og Reykjavík Law Firm, dags. 14. desember 2009.
4. Share Sale and Purchase Agreement (kaup- og sölusamningur um hlutabréf) dags. 31. ágúst 2009.
5. Yfirferð KPMG á reiknilíkani fjármálasviðs OR vegna útreikninga á söluvirði HS Orku til Magma Energy, dags. 30. ágúst 2009.

Eins og að framan segir hafa ekki borist athugasemdir frá kærendum undir meðferð máls þessa. Í kæru málsins er gerð ítarleg grein fyrir sjónarmiðum kærenda, eins og að hluta til hefur verið rakið. Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins um málsatvik og sjónarmið aðila. Úrskurðarnefndin hefur hins vegar haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.

Niðurstaða

1.
Kærendur byggja beiðni sína um aðgang að gögnum og kæru málsins til úrskurðarnefndar um upplýsingamál m.a. á ákvæðum upplýsingalaga nr. 50/1996.

Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er heimilt að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Kæruheimildin er bundin því skilyrði að ágreiningur sé uppi um annað tveggja; skyldu stjórnvalds til að veita aðgang að gögnum eða skyldu þess til að veita aðgang í formi ljósrits af skjölum eða afrits af öðrum gögnum.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga taka ákvæði þeirra til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og samkvæmt 2. mgr. sömu lagagreinar taka lögin einnig til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur verið falið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Í skýringum við 1. gr. frumvarps þess er varð að upplýsingalögum er rakið að lögin taki til þeirrar starfsemi sem heyri undir framkvæmdarvaldið samkvæmt þrískiptingu ríkisvaldsins. Þá er tekið fram að lögin taki einnig til þeirrar starfsemi einkaaðila sem lýtur að því að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Síðan segir í skýringunum: „Að öðru leyti gilda lögin ekki um einkaaðila, en undir hugtakið „einkaaðilar“ falla m.a. félög einkaréttarlegs eðlis, eins og hlutafélög og sameignarfélög, þótt þau séu í opinberri eigu. Ef rekstrarformi opinberrar stofnunar hefur t.d. verið breytt í hlutafélagsform fellur hlutafélagið sem slíkt utan gildissviðs laganna, jafnvel þótt það sé að öllu leyti í eigu ríkis eða sveitarfélags, nema því hafi verið falið sérstakt stjórnsýsluhlutverk, þ.e. að taka ákvarðanir, í skjóli stjórnsýsluvalds, um rétt eða skyldu manna.“ Sú upptalning einkaréttarlegra félaga sem þarna kemur fram er ekki tæmandi. Hér má einnig taka fram að í skýringum sem fylgdu frumvarpi því sem síðan varð að lögum nr. 161/2001, um breytingu á upplýsingalögum, segir m.a. í tengslum við gildissvið ákvæða um endurnot opinberra upplýsinga að „utan við gildissvið hugtaksins stjórnvald í skilningi 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga falla t.d. öll fyrirtæki sem ríki og sveitarfélög eiga og sett hafa verið á fót á einkaréttarlegum grundvelli, svo sem hlutafélög, einkahlutafélög, sameignarfélög o.s.frv.“ Orkuveita Reykjavíkur starfar á grundvelli sérstakra laga nr. 139/2001, um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur. Í þeim lögum er ekki með beinu orðalagi kveðið á um að Orkuveitan skuli rekin í tilteknu einkaréttarlegu rekstrarformi, s.s. í formi hlutafélags eða sameignarfélags. Þess í stað er þar notað hugtakið sameignarfyrirtæki. Engu að síður hefur úrskurðarnefndin talið, sbr. úrskurði í málum nr. A-269/2007 og A-273/2007, að það leiði af ákvæðum laga nr. 139/2001, um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur, að staða fyrirtækisins sé að flestu leyti sambærileg að lögum við stöðu sameignarfélaga. Með þeim lögum hafi rekstrarumhverfi Orkuveitunnar verið breytt með þeim hætti að hún teljist nú félag einkaréttarlegs eðlis, sbr. áður tilvitnaðar skýringar sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga.

Ekki verður ekki séð að þær upplýsingar sem beiðni kæranda lýtur að tengist stjórnsýsluhlutverki, sbr. 2. mgr. 1. gr. upplýsingalaga, sem Orkuveitu Reykjavíkur kann að hafa verið fengið með lögum eða á grundvelli heimildar í lögum. Einnig skal á það bent að ekki er að finna í lögum um Orkuveitu Reykjavíkur sérstök fyrirmæli um að ákvæði upplýsingalaga eigi við um sameignarfyrirtækið, líkt og ákveðið er í 2. mgr. 12. gr. laga nr. 6/2007 um Ríkisútvarpið ohf.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál sú að úrlausn kæruefnisins falli utan við gildissvið upplýsingalaga nr. 50/1996 og því geti kærendur ekki byggt rétt sinn til umbeðinna upplýsinga á þeim lögum.

2.
Kærendur hafa einnig, og aðallega, byggt beiðni um aðgang að upplýsingum og kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál á ákvæðum laga nr. 23/2006, um upplýsingarétt um umhverfismál.

Í 2. gr. laga nr. 23/2006 er skilgreint til hvaða aðila ákvæði laganna taka. Ákvæðið hljóðar svo:

„Lög þessi gilda um:
1. öll stjórnvöld sem falla undir gildissvið upplýsingalaga,
2. lögaðila sem falið hefur verið opinbert hlutverk eða veitir almenningi opinbera þjónustu sem varðar umhverfið á grundvelli laga, stjórnvaldsfyrirmæla eða samnings við stjórnvöld sem falla undir 1. tölul.,
3. lögaðila sem gegna opinberu hlutverki eða veita opinbera þjónustu sem varðar umhverfið og lúta stjórn þeirra stjórnvalda sem falla undir 1. tölul. Lögaðili er talinn lúta opinberri stjórn í þessum skilningi þegar stjórnvöld skv. 1. tölul. tilnefna meira en helming stjórnarmanna í stjórn lögaðilans eða hafa á annan hátt virk yfirráð yfir honum.
Einvörðungu upplýsingar sem til verða eða aflað er í tilefni af hinu opinbera hlutverki eða þjónustu þeirra sem ákvæði 2. og 3. tölul. 1. mgr. taka til falla undir lögin.
Lögin gilda ekki um Alþingi, umboðsmann Alþingis, Ríkisendurskoðun eða dómstóla.“

Af lögum nr. 139/2001, um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur, leiðir að fyrirtækinu eru falin opinber verkefni sem varða umhverfið, s.s. rekstur vatns- og hitaveitu í skilningi 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 23/2006. Þá lýtur fyrirtækið stjórn stjórnvalda sem falla undir 1. tölul. 1. mgr. 2. gr. laganna, sbr. 3. tölulið sama ákvæðis. Orkuveita Reykjavíkur getur því, hvort sem er á grundvelli 2. eða 3. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál talist falla undir gildissvið þeirra.

3.
Í máli þessu er kærð sú ákvörðun Orkuveitu Reykjavíkur að synja beiðni um aðgang að gögnum er varða kaup Magma Energy Sweden AB á hlut Orkuveitu Reykjavíkur í HS Orku hf. Í upphaflegri beiðni kærenda til Orkuveitu Reykjavíkur er ósk um upplýsingar ekki með berum orðum afmörkuð við hlutabréfakaup í fyrirtækinu HS Orku, heldur almennt við gögn „er varða samskipti Orkuveitu Reykjavíkur, dótturfyrirtækja OR og starfsmanna við Magma Energy Sweden AB, Magma Energy Corp Canada, [X], Geysir Green Energy, [Y], HS Orku og tengda aðila.“ Þá er í upphaflegri beiðni einnig óskað eftir „afritum af minnisblöðum af fundum Orkuveitu Reykjavíkur og dótturfélögum með ofangreindum aðilum, og afritum af minnisblöðum og greinargerðum starfsmanna er varða Magma Energy, HS Orku, GGE og tengda aðila.“ Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur á hinn bóginn ljóst, sérstaklega með vísan til þess að það er ítrekað áréttað í kæru málsins, að beiðni kærenda beinist að gögnum er lúta að samskiptum ofangreindra aðila og varða kaup Magma Energy Sweden AB á hlut Orkuveitu Reykjavíkur í HS Orku hf. Samkvæmt þeim skilningi úrskurðarnefndarinnar þykir tilgreining kærenda á þeim upplýsingum er óskað er aðgangs að hjá Orkuveitu Reykjavíkur nægilega skýr til að beiðnin verði afgreidd, sbr. 11. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál.

4.
Synjun á aðgangi að gögnum er varða viðskipti Magma Energy Sweden AB og Orkuveitu Reykjavíkur með hluti í HS Orku hefur Orkuveitan fyrst og fremst byggt á tveimur röksemdum. Í fyrsta lagi telur fyrirtækið að umbeðnar upplýsingar lúti að mikilvægum fjárhagslegum málefnum þeirra fyrirtækja er að umræddum samningi standi. Þær falli af þeirri ástæðu undir ákvæði 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, og því óheimilt að veita aðgang að þeim, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál. Í öðru lagi hefur Orkuveitan vísað til þess að umbeðnar upplýsingar lúti að hlutabréfaviðskiptum sem ekki tengist opinberu hlutverki eða þjónustu fyrirtækisins sem varði umhverfismál. Í ljósi þess hvernig umrædd röksemd er fram sett af hálfu Orkuveitunnar í máli þessu telur úrskurðarnefndin að í henni felist í reynd tvíþætt rök. Annars vegar að um sé að ræða upplýsingar er ekki tengist opinberu hlutverki eða þjónustu fyrirtækisins í skilningi 1. og 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál. Hins vegar að ekki sé um að ræða upplýsingar um umhverfismál í skilningi 3. gr. laganna.

Af opinberum gögnum er ljóst að HS Orka hf. hefur meðal annars með höndum framleiðslu í því skyni að reka hitaveitu og vatnsveitu. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 139/2001 um stofnun sameignarfélags um Orkuveitu Reykjavíkur er tilgangur fyrirtækisins „vinnsla og framleiðsla raforku, varma og vatns, dreifing og sala afurða fyrirtækisins ásamt hverri þeirri starfsemi annarri sem nýtt getur rannsóknir, þekkingu eða búnað fyrirtækisins, sem og iðnþróun og nýsköpun af hverju tagi, ásamt annarri viðskipta- og fjármálastarfsemi samkvæmt ákvörðun stjórnar hverju sinni.“ Í sama ákvæði kemur fram að heimilt sé Orkuveitu Reykjavíkur að reka dótturfélög og eiga hlut í öðrum félögum. Í ljósi lagaumhverfis vatnsveitna og hitaveitna er hér á landi, sbr. ákvæði orkulaga nr. 58/1967, með síðari breytingum, og laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004, sem og tilgangs Orkuveitu Reykjavíkur eins og hann er afmarkaður í lögum um fyrirtækið, verður að ganga út frá því að upplýsingar um eignarhald og sölu Orkuveitu Reykjavíkur á hlutum í HS Orku hf. geti í sjálfu sér talist til upplýsinga sem til hafa orðið í tengslum við opinbert hlutverk eða þjónustu fyrirtækisins og varðar umhverfið. Hins vegar er það sjálfstætt álitamál hvort í þeim tilteknu upplýsingum sem fyrir liggja hjá Orkuveitu Reykjavíkur og lúta að sölu hluta í HS Orku til Magma Energy Sweden AB komi fram upplýsingar um umhverfismál í skilningi laga nr. 23/2006.

5.
Samkvæmt 3. gr. laga um nr. 23/2006 er með upplýsingum um umhverfismál átt við:

“[...] hvers kyns upplýsingar í rituðu, sjónrænu, heyranlegu, rafrænu eða einhverju efnislegu formi um:
1. ástand afmarkaðra þátta umhverfisins, svo sem andrúmslofts og lofthjúps, vatns, jarðvegs, lands, landslags og náttúruminja, þ.m.t. votlendis og strand- og hafsvæða, líffræðilegrar fjölbreytni og þátta hennar, þ.m.t. erfðabreyttra lífvera, og samspil milli þessara þátta,
2. þætti á borð við efni, orku, hávaða, geislun eða úrgang, þ.m.t. geislavirkan úrgang og losun hvers kyns efna og þátta út í umhverfið sem hafa áhrif á eða líklegt er að hafi áhrif á þá þætti í umhverfinu sem um getur í 1. tölul.,
3. ráðstafanir í tengslum við stefnumótun, löggjöf, skipulags- og framkvæmdaáætlanir og samninga á sviði umhverfismála sem hafa eða líklegt er að hafi áhrif á þá þætti sem um getur í 1. og 2. tölul., auk kostnaðar- og ábatagreiningar eða annars konar hagkvæmnigreiningar sem notuð er í tengslum við ákvarðanir um slíkar ráðstafanir,
4. ástandið að því er varðar heilbrigði manna og öryggi, þ.m.t. mengun í fæðukeðjunni, lífsskilyrði fólks, menningarminjar og mannvirki að svo miklu leyti sem þau verða eða líklegt er að þau verði fyrir áhrifum vegna ástands þeirra umhverfisþátta sem um getur í 1. tölul. eða vegna þeirra atriða sem um getur í 2. tölul.”

Eins og áður hefur verið rakið hefur Orkuveita Reykjavíkur afhent úrskurðarnefnd um upplýsingamál þær upplýsingar sem fyrir liggja hjá fyrirtækinu og varða beiðni kærenda. Um er að ræða eftirtalin skjöl:

Skjalið sem auðkennt er með númerinu 4, þ.e. „Share and Purchase Agreement (kaup- og sölusamningur um hlutabréf) dags. 31. ágúst 2009“ var birt á Internetinu á heimasíðu Orkuveitu Reykjavíkur þann 1. september 2009 og er þar aðgengilegt. Samkvæmt skýringum Orkuveitu Reykjavíkur eru ekki fyrirliggjandi hjá fyrirtækinu aðrar upplýsingar er falla undir beiðni kærenda. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ekki ástæðu til að rengja þá fullyrðingu fyrirtækisins.

Úrskurðarnefndin hefur yfirfarið umrædd gögn ítarlega. Tilgreind skjöl hafa öll að geyma upplýsingar um kaup Magma Energy Sweden AB á hlutum Orkuveitu Reykjavíkur í HS Orku hf. Skjölin eru fjármálagerningar í þeim skilningi að þar koma aðeins fram upplýsingar um eignatilfærslu hlutabréfa í nefndu fyrirtæki, tryggingar og greiðslur í því sambandi. Í engu þessara skjala er að finna upplýsingar um ástand afmarkaðra þátta umhverfisins eða þætti sem líklegt er að áhrif hafi á slíka þætti, sbr. 1. og 2. tölul. 3. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál. Þá koma ekki fram í umræddum gögnum neinar upplýsingar um fyrirhugaðar ráðstafanir, áætlanir eða samninga sem líklegt er að áhrif hafi á þá þætti eða greiningar á kostnaði, ábata eða hagkvæmni sem nýttar verða í tengslum við ákvarðanir um slíkar ráðstafanir.

Í ljósi framangreinds er það afstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að þær upplýsingar sem fyrir liggja hjá Orkuveitu Reykjavíkur og lúta að kaupum Magma Energy Sweden AB á hlutum fyrirtækisins í HS Orku hf. feli ekki í sér upplýsingar um umhverfismál, eins og það hugtak er skilgreint í 3. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál.

6.
Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál er heimilt að bera synjun stjórnvalds á beiðni um aðgang að upplýsingum um umhverfismál samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn. Hið sama gildir um synjun stjórnvalds á beiðni um ljósrit af skjölum eða afrit af öðrum gögnum. Í 2. mgr. ákvæðisins segir ennfremur að um meðferð slíkra mála gildi ákvæði 14.-19. gr. upplýsingalaga. Ágreiningsefni um rétt almennings til aðgangs að upplýsingum samkvæmt lögum um upplýsingarétt um umhverfismál verða því borin undir úrskurðarnefndina með sama hætti og ágreiningsmál sem lúta að upplýsingarétti skv. upplýsingalögum nr. 50/1996.

Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál er stjórnvöldum þeim sem falla undir 2. gr. laganna skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi upplýsingum um umhverfismál með þeim takmörkunum sem greinir í 6. gr. Þar sem þær upplýsingar sem fyrir liggja hjá Orkuveitunni og falla undir beiðni kærenda fela ekki í sér upplýsingar um umhverfismál verður réttur til aðgangs að þeim ekki byggður á 5. gr. umræddra laga. Réttur til að kæra ákvörðun Orkuveitunnar til úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður samkvæmt því heldur ekki byggður á 1. mgr. 15. gr. laganna.

Samkvæmt öllu því sem að framan er rakið ber að vísa máli þessu frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð

Kæru [...] og [...] vegna ákvörðunar Orkuveitu Reykjavíkur um að synja beiðni þeirra um aðgang að gögnum er varða kaup Magma Energy Sweden AB á hlut Orkuveitu Reykjavíkur í HS Orku hf. er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Trausti Fannar Valsson
formaður

Friðgeir Björnsson Sigurveig Jónsdóttir

Efnisorð

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál