A-374/2011. Úrskurður frá 28. júní 2011
ÚRSKURÐUR
Hinn 28. maí 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-374/2011.
Kæruefni
Með bréfi, dags. 30. nóvember sl., kærði [X] hdl. fyrir hönd [...] hf. þá ákvörðun Seðlabanka Íslands að:
„1) synja því að veita rökstuðning fyrir því að tiltekin viðskipti teljist ekki valda alvarlegum og verulegum óstöðugleika í gengis- og peningamálum, sbr. 1. gr. reglna um gjaldeyrismál nr. 370/2010 og synja því að afhenda gögn og veita upplýsingar um það hvernig umrædd viðskipti leiða til betri skilyrða fyrir afnámi gjaldeyrishafta og hafa jákvæð áhrif á skuldastöðu þjóðarbús og ríkissjóðs.
Þau viðskipti sem hér er vísað til er samkomulag um kaup lífeyrissjóða á íbúðabréfum í eigu ríkissjóðs sem Seðlabanki Íslands keypti áður af erlendum aðilum með erlendum gjaldeyri, sbr. frétt á vef Seðlabanka Íslands dags. 19. og 31. maí 2010.
2) að synja því að veita upplýsingar um, með vísan til framangreinds, hvers vegna sömu röksemdir eigi ekki við um undanþágubeiðni umbjóðanda okkar frá 5. mars 2010 enda fólu framangreind viðskipti það í sér að innlendir aðilar fengu að kaupa íslensk verðbréf af erlendum aðilum fyrir erlendan gjaldeyri.“
Málsatvik
Með bréfi, dags. 1. nóvember 2010, synjaði Seðlabanki Íslands kæranda um aðgang að tilvísuðum upplýsingum sem kærandi hafði farið fram á að fá með bréfi, dags. 2. september. Í synjun Seðlabanka Íslands kemur eftirfarandi m.a. fram:
„I.
Í fyrsta lagi er, með vísan til samkomulags um kaup lífeyrissjóða á íbúðabréfum í eigu ríkissjóðs, sem Seðlabanki Íslands keypti áður af erlendum aðilum með erlendum gjaldeyri, óskað eftir rökstuðningi fyrir því að þau viðskipti teljist ekki valda alvarlegum og verulegum óstöðugleika í gengis- og peningamálum, sbr. 1. gr. reglna um gjaldeyrismál nr. 370/2010. Jafnframt er óskað eftir gögnum og eða upplýsingum um það hvernig umrædd viðskipti leiða til betri skilyrða fyrir afnámi gjaldeyrishafta og hafa jákvæð áhrif á skuldastöðu þjóðarbús og ríkissjóðs.
Fram kemur í beiðni yðar að hún sé byggð á 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Það ákvæði varðar skyldu stjórnvalda til að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með tilteknum takmörkunum. Samkvæmt ákvæðinu hvílir ekki skylda á Seðlabankanum að veita þann rökstuðning sem farið er fram á í beiðni yðar. Með vísan til þess og þar sem umbjóðandi yðar er ekki aðili að umræddu máli í skilningi stjórnsýslulaga er beiðni yðar um rökstuðning hafnað.
Þá er jafnframt óskað eftir gögnum og eða upplýsingum um það hvernig umrædd viðskipti leiða til betri skilyrða fyrir afnámi gjaldeyrishafta og hafa jákvæð áhrif á skuldastöðu þjóðarbús og ríkissjóðs. Af því tilefni er bent á að þann 31. maí sl. var birt frétt á vefsíðu Seðlabankans með fyrirsögninni „samkomulag um kaup lífeyrissjóða á íbúðabréfum í eigu ríkissjóðs til að styrkja gjaldeyrisforðann.“ Í fréttinni er greint frá því að Seðlabanki Íslands hafi fyrir hönd ríkissjóðs náð samkomulagi við 26 lífeyrissjóði um kaup þeirra á íbúðabréfum í eigu ríkissjóðs. Þá er gerð grein fyrir efni, markmiði og ástæðum viðskiptanna. Að mati Seðlabanka Íslands koma fram, í umræddri fréttatilkynningu, upplýsingar sem skýra með hvaða hætti viðskiptin leiða til betri skilyrða fyrir afnámi gjaldeyrishafta og hafa jákvæð áhrif á skuldastöðu þjóðarbús og ríkissjóðs. Afrit af framangreindri fréttatilkynningu er meðfylgjandi bréfi þessu.
II.
Þá er í öðru lagi óskað eftir rökstuðningi fyrir því af hverju sömu röksemdir eiga ekki við um undanþágubeiðni umbjóðanda yðar dags. 5. mars 2010, enda hafa framangreind viðskipti falið það í sér að innlendir aðilar fengju að kaupa íslensk verðbréf af erlendum aðilum fyrir erlendan gjaldeyri. Eins og fram kemur í beiðni yðar þá er hún byggð á 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Rökstuðningur, eins og þér farið fram á að Seðlabankinn veiti, verður ekki veittur á grundvelli 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. það sem fram kemur hér að framan um gildissvið þess ákvæðis auk þess sem umbjóðandi yðar er ekki aðili að umræddu máli í skilningi stjórnsýsluréttarins. Athygli skal vakin á því að í ákvörðun Seðlabankans í máli umbjóðanda yðar, dags. 10. júní 2010, var veittur samhliða rökstuðningur fyrir synjun bankans á beiðni umbjóðanda yðar um undanþágu frá reglum um gjaldeyrismál auk þess sem leiðbeint var um kærurétt til efnahags- og viðskiptaráðuneytisins, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Er beiðni yðar um framangreindan rökstuðning þegar af þeirri ástæði hafnað.“
Kæranda var með bréfi Seðlabanka Íslands, dags. 1. nóvember, leiðbeint um kærurétt til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Kæra máls þess kom fram með bréfi, dags. 30. nóvember, eins og áður hefur verið rakið. Eftirfarandi kemur m.a. fram í kærunni:
„Af hálfu [...] er á því byggt að Seðlabanka Íslands sé skylt að veita þær upplýsingar og afhenda þau gögn sem óskað er eftir, sbr. 3. gr. upplýsingalaga. Er því hafnað að beiðnin sé einungis um rökstuðning sem og að umbeðnar upplýsingar hafi þegar verið veittar með fullnægjandi hætti.
Meginregla upplýsingalaganna og helsti tilgangur með setningu þeirra var að gera stjórnvöldum skylt að veita almenningi aðgang að gögnum og upplýsingum er varða tiltekið mál. Gildir það um alla stjórnsýslu hins opinbera og skiptir ekki máli hvort mál varða stjórnvaldsákvarðanir heldur taka lögin til allrar starfsemi stjórnvalda.
Ekki er ágreiningur um að Seðlabanki Íslands fellur undir upplýsingalögin og þar með hina almennu meginreglu þeirra um upplýsingarétt almennings, svo framarlega sem ákvæði 4.-6. gr. um takmörkun á upplýsingarétti eigi ekki við. Aðgangsréttur almennings er því mjög ríkur og ber að túlka allar takmarkanir á honum mjög þröngt, hvort sem [þær] byggja á upplýsingalögunum sjálfum eða öðrum lögum.
Málatilbúnað Seðlabankans verður að skilja á þann veg að bankinn telji að einungis sé verið að fara fram á rökstuðning fyrir ákvörðunum bankans sem hann hafi þegar veitt eða beri ekki skylda til að veita.
Því hafnar umbjóðandi okkar alfarið. Eins og beiðni umbjóðanda okkar er sett fram er ljóst að óskað er eftir upplýsingum, og gögnum ef þau eru til staðar um nánar tiltekna afgreiðslu bankans og að hvaða leyti hún samræmist reglum um gjaldeyrismál og sé jákvæð fyrir þjóðarbúið í heild. Þá er óskað eftir upplýsingum, og gögnum ef þau eru til staðar, um það að hvaða leyti sambærileg mál umbjóðenda okkar hjá bankanum, sem fer eftir sömu reglum, hefur ekki fengið sömu afgreiðslu. Skiptir engu í þessu sambandi þó notað sé orðið „rökstuðningur“ og leiðir það eitt og sér ekki til að líta beri á beiðnina sem beiðni um rökstuðning í skilningi stjórnsýslulaga. Enda grundvallar umbjóðandi okkar beiðni sína á upplýsingalögum og fyrir liggur að ekki er verið að fara fram á rökstuðning fyrir tiltekinni stjórnvaldsákvörðun í máli umbjóðanda okkar.
Er ljóst að hér er um að ræða beiðni um upplýsingar og gögn í skilningi 3. gr. upplýsingalaga. Beiðni þessi er ekki sett fram á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga eins og má skilja á málatilbúnaði Seðlabankans að um sé að ræða með tilvísun bankans til að umbjóðandi okkar sé ekki aðili máls í skilningi stjórnsýsluréttarins.
Rétt þykir að vekja athygli á því að upplýsingar sem um ræðir eiga við um framkvæmd Seðlabanka Íslands á reglum varðandi gjaldeyrishöft. Um er að ræða verulega íþyngjandi reglur og munur á beitingu þeirra milli aðila til þess fallinn að vera mjög íþyngjandi og skaðlegur aðilum á samkeppnismarkaði. Því er sérlega brýnt að slík leynd hvíli ekki yfir málsmeðferðinni að þeim sem lúta reglunum sé gert ókleift að átta sig á því hvað forsendur valda því að undanþágur séu veittar.
Verður hér eins og ávallt við meðferð stjórnsýsluvalds að hafa í huga eina helstu meginreglu stjórnsýsluréttarins, þ.e. jafnræðisregluna. Sú regla verður ekki virt nema stjórnsýslan og öll framkvæmd hennar sé opin og gegnsæ og öllum sem þess óska sé gefið færi á að kynna sér framkvæmd sambærilegra mála en leynd eins og sú sem Seðlabankinn ber fyrir sig er einmitt til þess fallin að vekja upp efasemdir um að jafnræðis sé gætt.“
Málsmeðferð
Eins og fram hefur komið barst kæra máls þessa úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 30. nóvember. Kæran var send Seðlabanka Íslands með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 6. desember, og honum veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna til 15. s.m. Óskaði úrskurðarnefndin jafnframt eftir því að henni yrðu látin í té í trúnaði afrit af umbeðnum gögnum innan sama frests. Svör bankans bárust með bréfi, dags. 31. desember, en bankanum var veittur aukinn frestur til að koma að athugasemdum við kæruna til þess dags. Þar kemur eftirfarandi m.a. fram:
„Af framangreindu tilefni telur Seðlabankinn rétt að taka fram að á Seðlabanka Íslands hvílir sú skylda að tryggja stöðugleika í gengis- og peningamálum. Samkvæmt lögum nr. 87/1992 um gjaldeyrismál er eftirlit með gjaldeyrismarkaðnum í höndum Seðlabankans. Að sama skapi er það Seðlabankinn sem setur nánari reglur um framkvæmd gjaldeyrisviðskipta og annast daglega framkvæmd á þessu sviði. Allt frá gildistöku laga nr. 87/1992 hefur einskonar öryggisákvæði verið í lögunum sem heimilar Seðlabankanum að höfðu samráði við efnahags- og viðskiptaráðuneytið að ákveða stöðvun tiltekinna flokka fjármagnshreyfinga í allt að sex mánuði, sem sérstaklega eru tilteknir í lögunum, ef slíkar hreyfingar til og frá landinu valda að mati bankans óstöðugleika í gengis- og peningamálum, sbr. 3. gr. laganna. Þá hefur Seðlabankanum allt frá gildistöku laga nr. 87/1992 verið heimilt að veita undanþágur frá þeim takmörkunum, sbr. 1. mgr. 7. gr. laganna. Nánar hljóðar ákvæðið svo:
„Nú gilda ákveðnar takmarkanir á fjármagnshreyfingum skv. 4. gr., 5. gr. eða ákvæðum til bráðabirgða og er þá Seðlabankanum heimilt að veita undanþágur frá þeim samkvæmt umsókn þar að lútandi.“
Að auki hefur sérstakt þagnarskylduákvæði verið í lögum nr. 87/1992 frá gildistöku þeirra, sbr. 15. gr. laganna, sbr. 2. gr. laga nr. 128/1999. Ákvæðið hefur verið óbreytt í lögunum allan þennan tíma en það var áður í 12. gr. laganna. Ákvæðið hljóðar nánar svo:
„Þeir sem annast framkvæmd þessara laga eru bundnir þagnarskyldu um hagi einstakra viðskiptamanna og önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli málsins, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé til að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi. “
Með þeim breytingum sem gerðar voru á lögum nr. 87/1992 í árslok 2008, sbr. lög nr. 134/2008, var bankanum fengin heimild til að takmarka og stöðva tiltekna flokka fjármagnshreyfinga til og frá landinu og gjaldeyrisviðskipti sem þeim tengjast með útgáfu reglna, sbr. bráðabirgðaákvæði I. Eins og kemur fram í athugasemdum í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 134/2008 beindist umrædd breyting einkum að því að veita heimild til framangreindra takmarkana í lengri tíma en ákvæði 3. gr. laganna mælti fyrir um. Ber bankanum því eins og áður að bregðast við með þessum hætti meti hann það svo að þessir flokkar fjármagnshreyfinga og gjaldeyrisviðskipta valdi alvarlegum og verulegum óstöðugleika í gengis- og peningamálum. Seðlabankinn hefur sett reglur um gjaldeyrismál á grundvelli framangreinds bráðabirgðaákvæðis, nú síðast nr. 370/2010. Samkvæmt þeim eru fjármagnshreyfingar til og frá landinu og milli innlendra og erlendra aðila sem og slík gjaldeyrisviðskipti óheimil nema með tilteknum þröngum undanþágum. Viðskiptamaður sem hyggur á fjármagnshreyfingu eða gjaldeyrisviðskipti og telur sig uppfylla undanþágu umræddra reglna leggur fram gögn því til staðfestingar.
Í beiðni Logos lögmannsþjónustu, dags. 2. september sl., var óskað eftir rökstuðningi fyrir því að kaup lífeyrissjóða á íbúðabréfum í eigu ríkissjóðs, sem Seðlabanki Íslands keypti áður af erlendum aðilum með erlendum gjaldeyri, teldust ekki valda alvarlegum og verulegum óstöðugleika í gengis- og peningamálum, sbr. 1. gr. reglna nr. 370/2010 um gjaldeyrisamál. Þá laut beiðnin jafnframt að aðgangi að ótilgreindum gögnum í máli sem vörðuðu framangreint samkomulag Seðlabanka Íslands við lífeyrissjóðina. Í öðru lagi laut beiðni Logos lögmannsþjónustu að rökstuðningi fyrir því hvers vegna sömu röksemdir ættu ekki við um undanþágubeiðni [...] hf.
Með ákvörðun Seðlabankans dags. 10. júní 2010 var beiðni [...] hf. um undanþágu frá reglum um gjaldeyrismál hafnað, með hliðsjón af tilgangi beiðninnar, markmiði reglna nr. 310/2010, þeim gögnum sem beiðninni fylgdu og þeim sjónarmiðum sem lágu til grundvallar, sbr. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 87/1992. Þegar af þeirri ástæðu að [...] hf. var veittur samhliða rökstuðningur fyrir synjun bankans á beiðni um undanþágu frá reglum um gjaldeyrismál var beiðni félagsins um framangreindan rökstuðning hafnað.
Seðlabankinn synjaði beiðninni m.a. með vísan til þess að rökstuðningur, eins og farið var fram á að Seðlabankinn veitti, var ekki veittur á grundvelli 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, enda væri [...] hf. ekki aðili að umræddu máli í skilningi stjórnsýsluréttarins. Þá var vísað til fréttatilkynningar dags. 31. maí 2010, sem birtist á vefsíðu Seðlabankans með fyrirsögninni „Samkomulag um kaup lífeyrissjóða á íbúðabréfum í eigu ríkissjóðs til að styrkja gjaldeyrisforðann“, en að mati Seðlabanka Íslands komu þar fram upplýsingar sem veittu svör við beiðni Logos lögmannsþjónustu.
Í kæru Logos lögmannsþjónustu, dags. 30. nóvember 2010, kemur fram að beiðnin sé ekki sett fram um rökstuðning í skilningi stjórnsýsluréttarins, heldur lúti hún að aðgangi að gögnum og upplýsingum á grundvelli upplýsingalaga nr. 50/1996. Fram kemur að óskað sé eftir upplýsingum, og gögnum ef þau eru til staðar, um nánar tiltekna afstöðu bankans og að hvaða leyti hún samræmist reglum um gjaldeyrismál og sé jákvæð fyrir þjóðarbúið í heild. Þá er jafnframt óskað eftir upplýsingum, og gögnum ef þau eru til staðar, um það að hvaða leyti sambærilegt mál umbjóðanda Logos lögmannsþjónustu, hjá Seðlabankanum, sem fer eftir sömu reglum, hefur ekki fengið sömu afgreiðslu.
Seðlabankinn vill ítreka þau sjónarmið sem fram koma í ofangreindri fréttatilkynningu, dags. 31. maí sl. Í fréttatilkynningunni er greint frá efni, markmiði og ástæðum viðskipta Seðlabankans við lífeyrissjóðina. Í tilkynningunni kemur [fram] að ríkissjóður og Seðlabanki Íslands hafi eignast umrædd bréf með samningum við Seðlabanka Lúxemborgar og skiptastjóra Landsbankans í Lúxemborg 18. maí sl. Sérstök athygli skal vakin á því að Seðlabanki Íslands og ríkissjóður eru undanþegin reglum um gjaldeyrismál nr. 370/2010 og þurfa ekki að sækja um undanþágu vegna viðskipta við erlenda aðila með erlendan gjaldeyri, sbr. 14. gr. reglnanna.
Þá kemur fram að salan hafi verið gerð með það fyrir augum að styrkja gjaldeyrisvaraforðann, en með viðskiptunum jókst gjaldeyrisforði Seðlabankans um 82 milljarða króna, eða um 17%. Mikilvægur þáttur í að tryggja stöðugleika í gengis- og peningamálum, sbr. 1. gr. reglna nr. 370/2010 um gjaldeyrismál, er að byggja upp nægan gjaldeyrisvaraforða til að íslenska ríkinu verði kleift að standa við erlendar skuldbindingar þess. Þar sem lífeyrissjóðirnir eiga umtalsverðar erlendar eignir, voru þeir með þátttöku sinni í viðskiptunum, taldir stuðla að því að skapa betri skilyrði fyrir afnámi gjaldeyrishafta. Samkvæmt samkomulaginu selja lífeyrissjóðirnir erlendar eignir og greiða fyrir bréfin í evrum, alls 549 milljónir evra, á skráðu kaupgengi Seðlabanka Íslands. Þar sem lífeyrissjóðirnir eru langtímafjárfestar og stærstu eigendur húsbréfa var talið að viðskiptin væru mikilvæg fyrir næstu skref í áætlun stjórnvalda í afnámi gjaldeyrishafta. Að mati Seðlabankans var samkomulag við lífeyrissjóðina þannig talið hagkvæmt, en það myndi jafnframt hafa jákvæð áhrif á skuldastöðu þjóðarbúsins og ríkissjóðs, auk þess sem erlend lausafjárstaða þjóðarbúsins batnar verulega. Í því sambandi er vísað til þess að bæði heildarskuldir og hreinar skuldir þjóðarbúsins hafa lækkað um rúmlega 3,5% af landsframleiðslu. Þá segir að heildarskuldir ríkissjóðs í erlendri mynt aukast hins vegar sem nemur rúmlega 3,5% af landsframleiðslu, en á móti batnar gjaldeyrisstaða ríkissjóðs og Seðlabanka samtals um sem nemur 5,5% af landsframleiðslu. Jafnframt er tekið fram að með viðskiptunum megi líta svo á að ríkissjóður hafi fjármagnað sig á kjörum sem jafngilda 0,75% föstum vöxtum til 15 ára.
Í framangreindri umfjöllun eru færðar fram röksemdir fyrir því hvernig viðskiptin eru talin samræmast markmiði 1. gr. reglna nr. 370/2010 um gjaldeyrismál, hvernig þau leiða til betri skilyrða fyrir afnámi gjaldeyrishafta og hafa jákvæð áhrif á skuldastöðu þjóðarbús og ríkissjóðs. Meðfylgjandi bréfi þessu eru gögn sem renna frekari stoðum undir það sem að framan hefur verið rakið. Frekari gögn er varða framangreinda beiðni umbjóðanda Logos lögmannsþjónustu er ekki að finna hjá Seðlabanka Íslands.
Þá kemur jafnframt fram í kæru Logos lögmannsþjónustu að óskað sé eftir upplýsingum og gögnum, um það að hvaða leyti sambærilegt mál umbjóðanda Logos lögmannsþjónustu hjá Seðlabankanum, sem fari eftir sömu reglum, hafi ekki fengið sömu afgreiðslu. Samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 3. gr. er stjórnvöldum ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 7. gr. laganna. Upplýsingar eða gögn er varða þennan hluta beiðni Logos lögmannsþjónustu er ekki að finna hjá Seðlabankanum.“
Með bréfinu afhenti Seðlabanki Íslands úrskurðarnefnd um upplýsingamál í trúnaði eitt ódagsett skjal. Skjalið er merkt fyrir miðju „Erlend staða – breyting á efnahag“ og verður að ætla að það sé heiti skjalsins. Fram kemur í athugasemdum Seðlabanka Íslands, dags. 31. desember, að skjalið innihaldi upplýsingar um það hvernig þau viðskipti sem hér um ræðir séu talin samræmast markmiði 1. gr. reglna nr. 370/2010. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafði símleiðis samband við Seðlabanka Íslands til að fá nánari útskýringar á þeim upplýsingum sem fram koma í því skjali sem bankinn afhenti nefndinni. Starfsmaður Seðlabanka Íslands upplýsti að skjalið hefði verið unnið af alþjóða- og markaðssviði bankans vegna kaupa lífeyrissjóða á íbúðabréfum í eigu ríkissjóðs sem Seðlabanki Íslands keypti áður af erlendum aðilum með erlendum gjaldeyri. Starfsmaðurinn upplýsti að skjalið væri að mati bankans vinnuskjal í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga þ.e. að skjalið hefði verið ritað af starfsmönnum bankans til afnota fyrir þá og hefði það hvorki verið afhent lífeyrissjóðunum né öðrum aðilum utan bankans.
Með bréfi, dags. 4. janúar, gaf úrskurðarnefndin kæranda kost á því að gera athugasemdir vegna umsagnar Seðlabanka Íslands og bárust athugasemdir hennar í bréfi, dags. 13. s.m. Þar kemur eftirfarandi m.a. fram:
„Ekki er dregið í efa að þagnarskylduákvæði 15. gr. laga nr. 87/1992 gildi um Seðlabankann. Kærandi telur hins vegar nefnt þagnarskylduákvæði ekki koma í veg fyrir að umbeðnar upplýsingar verði veittar og gögn afhent, eins og skilja má af umsögn bankans.
Seðlabankinn á undir upplýsingalög nr. 50/1996 og þar með meginreglu þeirra um víðtækan upplýsingarétt almennings. Allar takmarkanir á þeim rétti ber að skýra þröngt og á það jafnt við um takmarkanir vegna þagnarskylduákvæða laga eða takmarkanir af öðrum ástæðum. Ganga má út frá því að þagnarskylda samkvæmt nefndri 15. gr. afmarkist við samskonar atriði og takmörkuð eru með 5. gr. upplýsingalaga, þ.e. mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni eða önnur sambærileg atriði sem eðlilegt er að leynt skuli fara.
Þó því sé beinlínis haldið fram í umsögn bankans að nefnd þagnarskylduákvæði komi í veg fyrir að bankinn upplýsi um og afhendi það sem farið er fram á má skilja tilvísun bankans til þessa ákvæðis og umfjöllun hans um það á þann veg að svo sé. Í því sambandi skal bent á að umrætt þagnarskylduákvæði, sem takmarkar meginreglu upplýsingaréttar um víðtækan upplýsingarétt, kveður ekki á um þagnarskyldu varðandi öll viðskipti einstakra viðskiptamanna við bankann heldur verður að meta hverju sinni hvort rétt sé að hagsmunir séu verndaðir.
Því er alfarið hafnað sem Seðlabankinn virðist halda fram, að beiðni um undanþágu í því máli sem hér er til umfjöllunar geti talist slík atriði sem falla undir þagnarskylduákvæði 15. gr. laga nr. 87/1992 enda ekkert fyrirliggjandi að um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni sé að ræða. Því verður að líta svo á að Seðlabankinn geti ekki skýlt sér á bak við umrætt ákvæði sem rök fyrir því að upplýsa kæranda með þeim hætti sem farið er fram á í kærunni.
Þá er ekki gerður ágreiningur um að Seðlabankanum sé fengið það hlutverk að veita undanþágur frá þeim takmörkunum sem nú eru í gildi vegna fjármagnshreyfinga til og frá landi og að bankanum beri að meta hverja og einstaka umsókn um undanþágu, sbr. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 87/1992. Í því ákvæði eru tilgreind þau sjónarmið sem bankinn skal hafa í huga við það mat og liggur í orðalagi ákvæðisins að slíkt mat skuli fara fram í hvert sinn sem sótt er um undanþágur.
Fyrir liggur að kæranda var synjað um undanþágur frá reglum um gjaldeyrismál þann 10. júní 2010 en sótt var um undanþáguna þann 5. mars 2010 og laut hún fyrst og fremst að því að almenn undanþága frá reglum fengist til að selja erlendar eignir og kaupa í staðinn krónur á aflandsgengi sem yrðu fluttar til landsins í því skyni að greiða upp innlend lán við innlendar lánastofnanir...“
Þá er í bréfi kæranda fjallað um afgreiðslu þeirrar beiðni og aðrar fjármagnshreyfingar, þ.e. kaup lífeyrissjóða á íbúðabréfum í eigu ríkissjóðs sem Seðlabanki Íslands keypti áður af erlendum aðilum með erlendum gjaldeyri, sem kærandi telur fara gegn ákvæðum 1. mgr. 3. gr. og 3. mgr. 2. gr. reglna um gjaldeyrismál, með sama hætti og kærandi sótti um undanþágu vegna en var synjað um. Í þessu sambandi vísar kærandi til jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar en í henni felst m.a. að sambærileg mál skulu afgreidd með sambærilegum hætti. Því þurfi að liggja fyrir hvaða undanþágur hafa áður verið veittar og á hvaða forsendum. Ennfremur segir í bréfinu að upplýsingalögum sé ætlað það hlutverk að gera almenningi kleift að sannreyna hvort jafnræðis sé gætt og málefnaleg sjónarmið séu í heiðri höfð við töku stjórnvaldsákvarðana.
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila, en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Að framan er gerð grein fyrir kæru á hendur Seðlabanka Íslands. Til einföldunar er kæran sett fram hér í niðurstöðum með öðrum hætti en gert er hér að framan innan tilvitnunarmerkja. Um er að ræða kæru á synjun afhendingu eftirtalinna upplýsinga og gagna:
a) Rökstuðning fyrir því að samkomulag um kaup lífeyrissjóða á íbúðabréfum í eigu ríkissjóðs sem Seðlabanki Íslands keypti af erlendum aðilum með erlendum gjaldeyri, sbr. frétt á vef Seðlabanka Íslands frá 19. og 31. maí 2010, teljist ekki valda alvarlegum og verulegum óstöðuleika í gengis- og peningamálum, sbr. 1. gr. reglna um gjaldeyrismál nr. 370/2010.
b) Upplýsingar um hvernig kaup lífeyrissjóða á íbúðabréfum í eigu ríkissjóðs sem Seðlabanki Íslands keypti af erlendum aðilum með erlendum gjaldeyri, sbr. frétt á vef Seðlabanka Íslands frá 19. og 31. maí 2010, leiði til betri skilyrða fyrir afnámi gjaldeyrishafta og hafi jákvæð áhrif á skuldastöðu þjóðarbús og ríkissjóðs.
c) Upplýsingar um hvers vegna sömu röksemdir eigi ekki við um undanþágubeiðni kæranda frá reglum um gjaldeyrismál, dags. 5. mars 2010, og kaup lífeyrissjóða á íbúðabréfum í eigu ríkissjóðs sem Seðlabanki Íslands keypti af erlendum aðilum með erlendum gjaldeyri, sbr. frétt á vef Seðlabanka Íslands frá 19. og 31. maí 2010.
Skilja verður beiðni kæranda svo að í öllum tilvikum óski hann afrita fyrirliggjandi gagna, sé um þau að ræða, en ella viðeigandi upplýsinga og rökstuðnings sem kærði búi yfir. Af því tilefni skal tekið fram að samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er heimilt að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Kæruheimildin er bundin því skilyrði að ágreiningur sé uppi um annað tveggja: skyldu stjórnvalds til að veita aðgang að gögnum eða skyldu þess til að veita aðgang í formi ljósrits af skjölum eða afrits af öðrum gögnum. Stjórnvald verður ekki á grundvelli upplýsingalaga krafið um rökstuðning fyrir ákvörðunum sínum liggi hann ekki fyrir í skjölum eða öðrum þeim gögnum stjórnvaldsins sem upp eru talin í 2. mgr. 3. gr. laganna.
Seðlabanki Íslands hefur, eins og fram hefur komið, afhent úrskurðarnefndinni eitt ódagsett skjal vegna málsins sem kæranda hefur ekki verið afhent. Skjalið er merkt fyrir miðju „Erlend staða – breyting á efnahag“ og verður að ætla að það sé heiti skjalsins. Fram kemur í athugasemdum Seðlabanka Íslands, dags. 31. desember, að skjalið innihaldi upplýsingar um það hvernig þau viðskipti sem hér um ræðir eru talin samræmast markmiði 1. gr. reglna nr. 370/2010. Þá kemur fram í athugasemdum Seðlabanka Íslands að önnur skjöl sem falli undir beiðni kæranda sé ekki að finna í bankanum.
Með vísan til framangreinds kemur í úrskurði þessum einvörðungu til skoðunar hvort kærandi eigi rétt á aðgangi að skjali sem ber yfirskriftina „Erlend staða – breyting á efnahag“ og til varð í tengslum við kaup lífeyrissjóða á íbúðabréfum í eigu ríkissjóðs sem Seðlabanki Íslands keypti af erlendum aðilum með erlendum gjaldeyri. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál er ekki bær til að úrskurða um skyldu Seðlabanka Íslands til að veita rökstuðning fyrir ákvörðunum sínum.
2.
Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 taka ákvæði þeirra til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Meginregla upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum hjá stjórnvöldum kemur fram í 3. gr. laganna. Sá upplýsingaréttur sem þar er kveðið á um sætir takmörkunum samkvæmt nánari fyrirmælum 4.-6. gr. upplýsingalaga.
Samkvæmt 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til „vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota; þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá.“
Eins og fyrr segir hafði úrskurðarnefndin símleiðis samband við Seðlabanka Íslands til að fá nánari útskýringar á skjalinu „Erlend staða – breyting á efnahag“ sem bankinn afhenti nefndinni. Starfsmaður bankans upplýsti að skjalið hefði verið unnið af alþjóða- og markaðssviði bankans vegna kaupa lífeyrissjóða á íbúðabréfum í eigu ríkissjóðs sem Seðlabanki Íslands keypti áður af erlendum aðilum með erlendum gjaldeyri. Starfsmaður bankans upplýsti að skjalið væri vinnuskjal í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga þ.e. skjalið var ritað af starfsmönnum bankans til afnota fyrir þá og hefði það hvorki verið afhent lífeyrissjóðunum né öðrum aðilum utan bankans.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni skjalsins en það felur í sér yfirlit yfir breytingar á eignum og skuldum í tengslum við kaup lífeyrissjóða á íbúðabréfum í eigu ríkissjóðs sem Seðlabanki Íslands keypti áður af erlendum aðilum með erlendum gjaldeyri. Um er að ræða upplýsingar sem að mestu koma fram í fréttum á vef Seðlabanka Íslands dags. 19. og 31. maí 2010. Aðeins er um að ræða heildartölur í mjög einfölduðu formi. Engin rök ákvarðana koma þar fram.
Með vísan til framangreinds verður að telja að það skjal sem um ræðir sé undanþegið upplýsingarétti almennings þar sem um er að ræða vinnuskjal í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.
Að fenginni þessari niðurstöðu er ekki afstaða til þess tekin hvort þær upplýsingar sem fram koma í skjalinu falli undir þagnarskylduákvæði 15. gr. laga nr. 87/1992 um gjaldeyrismál.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Seðlabanka Íslands frá 1. nóvember 2010 um að synja beiðni kæranda um aðgang að gögnum um kaup lífeyrissjóða á íbúðabréfum í eigu ríkissjóðs sem Seðlabanki Íslands keypti af erlendum aðilum með erlendum gjaldeyri er staðfest.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Friðgeir Björnsson Sigurveig Jónsdóttir