A-376/2011. Úrskurður frá 16. september 2011
ÚRSKURÐUR
Hinn 16. september 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-376/2011.
Kæruefni og málsatvik
Með bréfi til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 17. febrúar 2011, kærði [X] hdl., f.h. Mílu ehf., ákvörðun utanríkisráðuneytisins frá 19. janúar um að synja fyrirtækinu um „aðgang að gögnum sem orðið hafa til eftir kærandi sendi tiltekna kvörtun til Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) og varða málið.“ Umrædd kvörtun er dags. 16. júlí 2010.
Í kæru kemur fram að kvörtun sú er beint var til ESA varði ólögmætan ríkisstyrk sem kærandi telji að veittur hafi verið aðilum sem gert hafi samning um leigu á ljósleiðaraþráðum NATO en leigugjaldið hafi verið óhóflega lágt.
Í bréfi utanríkisráðuneytisins frá 19. janúar 2011 til lögmanns kæranda, þar sem beiðni hans um aðgang að gögnum er hafnað, segir m.a. eftirfarandi:
„Í tilvísuðu erindi þínu er þess óskað að þér f.h. Mílu ehf., verði veittur aðgangur að öllum gögnum sem varða málið og orðið hafa til í kjölfar þess að kvörtunin var send ESA. Að því er þetta varðar gengur ráðuneytið út frá því að hér sé átt við samskipti þau sem ráðuneytið hefur átt og önnur þau gögn sem orðið hafa til hjá því vegna kvörtunar Mílu til ESA.
Ráðuneytið staðfestir að í samræmi [við] EES reglur um ríkisaðstoð upplýsti ESA íslensk stjórnvöld um kvörtun Mílu ehf. Í tengslum við frumathugun sína vegna kvörtunarinnar óskaði stofnunin eftir afstöðu stjórnvalda til hennar. Íslensk stjórnvöld hafa í kjölfarið sent ESA greinargerð og önnur þau gögn er tengjast kvörtunarefni Mílu ehf. Á þeim tíma sem þetta erindi er ritað hefur stofnunin ekki tekið ákvörðun um það hvort hefja beri formlega rannsókn á málinu er varðar leigu á ljósleiðaraþráðum NATO.
Með hliðsjón af því að ESA hefur ekki lokið umfjöllun sinni í málinu um meinta ríkisaðstoð íslenskra stjórnvalda er beiðni um aðgang hafnað með vísan í 2. mgr. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 sbr. og úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 240/2007 og 246/2007.“
Í kæru til úrskurðarnefndar upplýsingamála byggir kærandi á því „að þær upplýsingar sem óskað er aðgangs að falli undir 9. gr. upplýsingalaga. Hefur greinin verið skýrð svo að undir hana falli gögn þegar upplýsingarnar varði aðila með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni af því umfram aðra að fá gögnin, sbr. úrskurð nefndarinnar í málum nr. A-294/2009 og A-299/2009. Kærandi byggir á því að svo sé um hann og þau gögn sem hér um ræðir. Fyrir liggur að það mál sem til umfjöllunar er í þeim gögnum sem um ræðir er orðið til að undirlagi kæranda. Væri um að ræða íslenskt stjórnsýslumál teldist kærandi aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga. Sem samkeppnisaðili þiggjanda meints ríkisstyrks og meðeigandi að þeim þráðum sem mynda ljósleiðarann hefur kærandi einstaklegra, beinna og verulegra hagsmuna að gæta af niðurstöðu máls ESA. Hann hefur því bersýnilega hagsmuni af því umfram aðra að kynna sér sjónarmið utanríkisráðuneytisins í málinu, meðal annars í þeim tilgangi að koma á framfæri athugasemdum sínum eða eftir atvikum leiðréttingum.“
Kærandi hafnar því að undanþáguákvæði 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga eigi hér við. Samkvæmt skýringum í frumvarpi til upplýsingalaga við þá grein sé það skilyrði að birting gagna sem undir þann tölulið kunni að falla skapi hættu á tjóni og verði að meta hvert gagn og hluta þess í því ljósi. Ljóst sé að um þrönga undantekningarheimild sé að ræða og rökstyðji utanríkisráðuneytið ekki í hverju hætta á birtingu gagnanna sé fólgin áður en ESA útkljái málið fremur en eftir að því sé lokið. Ólíklegt sé að utanríkisráðuneytið sé í andsvörum sínum til ESA að fjalla um ríkisleyndarmál sem varði almannahag. Af þessum ástæðum beri að veita kæranda umbeðinn aðgang að gögnum en af þeim aðgangi hafi hann ríka hagsmuni.
Kvörtun Mílu ehf. til Eftirlitsstofnunar EFTA, sem send var stofnuninni með bréfi, dags. 16. júlí 2010, fylgdi kærunni til úrskurðarnefndar upplýsingamála. Í kvörtuninni kemur fram að fyrirtækið sé eigandi og rekstraraðili 5 af 8 þráðum svokallaðs NATO ljósleiðara. Segir kvörtuninni sem rituð er á ensku m.a. eftirfarandi:
“The Trunk lines were included in the purchase by Exista hf., the parent company og Skipti hf., the parent company, of Landssími Ísland hf. (now “Síminn”), Iceland´s largest telecommunication company from the Icelandic state in 2005.“
Í framhaldi af þessu er lýst kaupverði Landssíma Íslands, verðmati á Mílu ehf. og hve stór hluti af því er metið verðmæti ljósleiðaraþráðanna einna en fram kemur í kærunni að fyrirtækið óskar eftir því að halda þessum upplýsingum leyndum.
Þá er því lýst að Ríkiskaup hafi í júní 2008 boðið út tvo ljósleiðaraþræði af þeim þremur sem í eigu ríkisins eru en hafi þurft að fjárfesta kr. 250 milljónir til þess að losa um annan þeirra til þess að geta notað þann þriðja einan í þágu „Iceland Air Defence System.“
Þá segir eftirfarandi í kærunni til eftirlitsstofnunarinnar:
„As a result of the stated aim of the tender to increase competition, the provision of the tender were such that Míla was effectively excluded from participating in the tender process (competition was valued at 40%). The tender awarded contracts for ten years, with the minimum consideration 19 million ISK per year, which was considered to cover the state´s operating costs of the cables. Two companies were awarded such contracts for ten years. Fjarski ehf. for the price of ISK 20,000,000 per year and Og fjarskipti ehf. for the price of ISK 19,150,000 per year. Formal contract has been concluded with Og fjarskipti ehf. but Míla is not aware of such formal contract having been concluded with Fjarski ehf.“
Síðar í kvörtuninni segir um fjárhæð meints ríkisstyrks eftirfarandi:
“The amount of the aid constitutes the difference between the rent charged by the state for the use of the cables, i.e., 19.150 – 20,000,000 ISK per year, and what a market investor would had deemed an acceptable rent, i.e., over 85 million ISK. The net present value of the total amount of the aid is ISK 464,2 million over the estimated twenty year lifetime of the fiber to each of the two companies, based on the rental price ISK 19,000,000 per year. [...] The aid is granted in the form of a rent for the use of certain infrastructure at a price below what a market investor would had deemed acceptable.”
Málsmeðferð
Eins og fyrr segir barst kæra máls þessa úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 17. febrúar 2011. Kæran var send utanríkisráðuneytinu með bréfi, dags. 2. mars. Var ráðuneytinu veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna til 14. þess mánaðar og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Þá var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði innan sama frests látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.
Svarbréf utanríkisráðuneytisins er dags. 11. mars 2011. Í því segir að hjálögð séu afrit þeirra gagna sem kæran lúti að. Segir m.a. svo í bréfinu:
„Í beiðni sinni til ráðuneytisins, dags. 3. janúar þ.á., óskaði kærandi eftir að [X], fyrir sína hönd, yrði veittur aðgangur að öllum gögnum sem varða kæru Mílu ehf. til ESA, vegna ætlaðs ólögmæts ríkisstyrks sem veittur var þeim aðilum sem gerðu samning um leigu á ljósleiðaraþráðum NATO. Að sama skapi var óskað eftir öllum gögnum sem orðið hafa til í kjölfar þess að kvörtunin var send, m.a. öll samskipti við ESA eða aðra aðila málsins. Við túlkun á því hvaða mál væri um að ræða í skilningi 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga lítur ráðuneytið svo á að beiðnin hafi lotið að þeim samskiptum sem ráðuneytið hefði átt fram til þessa tíma og önnur þau gögn sem orðið hefðu til hjá því vegna kvörtunar Mílu ehf. til ESA. Var beiðni kæranda synjað með erindi ráðuneytisins, dags. 19. janúar sl.
Við afgreiðslu málsins var litið til gagna í fórum ráðuneytisins en í málaskrá þess er að finna eitt mál sem lýtur að áðurnefndri kvörtun Mílu ehf. til ESA eða mál BRU100090001. Það var stofnað þegar stofnunin upplýsti íslensk stjórnvöld um kvörtunina og bauð þeim að veita henni frekari upplýsingar um málið. Er þar að finna skjöl um samskipti íslenskra stjórnvalda við stofnunina auk þeirra samskipta sem íslensk stjórnvöld áttu sín á milli, þ.e. utanríkisráðuneyti og fjármálaráðuneyti sem fer með málefni á sviði ríkisaðstoðar. Í hjálögðu fylgiskjali 1 er að finna yfirlit yfir gögn málsins sem fylgja með líkt og áður greinir. Rétt er að geta þess að fylgiskjal 8 hefur verið sent starfsmanni nefndarinnar í tölvupósti vegna umfangs viðauka 7 við skjalið og fylgir hann því ekki útprentaður.
Í svari sínu til Mílu ehf. rökstuddi ráðuneytið synjunina með vísan í 2. mgr. [2. tölu.] 6. gr. upplýsingalaga. Var á því byggt að ESA hefði ekki lokið umfjöllun sinni í málinu um meinta ríkisaðstoð (umfjöllun er, þegar þetta er ritað, enn ekki lokið). Þessu til stuðnings var að auki vitnað til úrskurða úrskurðarnefndarinnar, nr. 240/2007 og nr. 246/2007, þar sem sambærileg málsatvik voru til skoðunar. Telur ráðuneytið ekki þörf á frekari rökstuðningi um þennan þátt málsins.
Ráðuneytið vill að auki taka það fram að gögn málsins varða sum hver fjárhagsmálefni nokkurra lögaðila sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari sbr. 5. gr. upplýsingalaga. Er ráðuneytinu því óheimilt að afhenda án þess að fyrir liggi samþykki þess sem í hlut á. Í engum tilvikum liggur slíkt samþykki fyrir þegar þetta er ritað. Einnig verður að líta til þess að gögnin lúta að samskiptum ráðuneytisins við fjölþjóðastofnunina ESA. Af því leiðir að 2. tölul. 6. gr. laganna veitir ráðuneytinu heimild til að takmarka aðgang að þeim gögnum sem ráðuneytið telur rétt og eðlilegt að gera í þessu tilviki. Fallist úrskurðarnefndin ekki á rökstuðning ráðuneytisins sem settur var fram í synjunarbréfi þess til kæranda, dags. 3. janúar sl., telur ráðuneytið rétt að litið verði til þessara viðbótarraka.“
Svarbréfi utanríkisráðuneytisins fylgdi yfirlit yfir skjöl máls nr. BRU10090001, eins og að framan greinir. Samkvæmt þessu yfirliti eru skjöl málsins allnokkur, en að auki er í upphafi vísað til tveggja mála úr málaskrá ráðuneytisins. Annars vegar til máls nr. UTN 11010044. Þetta mál ber heitið „Beiðni um aðgang að gögnum vegna kæru Mílu ehf. til Eftirlitsstofnunar EFTA. Hins vegar til máls nr. UTN11030043, en það mál ber heitið „Kæra vegna synjunar á aðgangi að gögnum vegna kæru Mílu ehf. til Eftirlitsstofnunar EFTA“.
Skjöl máls nr. BRU10090001 eru eftirtalin, samkvæmt umræddu yfirliti og þeim gögnum er bárust úrskurðarnefnd um upplýsingamál:
1) Tölvubréf, dags. 1. september 2010 frá [A] starfsmanni í fjármálaráðuneytinu til þriggja starfsmanna utanríkisráðuneytisins. Með tölvubréfinu var utanríkisráðuneytinu kynnt fram komið erindi frá Eftirlitsstofnun EFTA vegna kvörtunar Mílu hf. Einnig fylgdu tölvubréfinu ódagsett drög að umsögn fjármálaráðuneytisins vegna dómsmáls sem höfðað var á hendur Fjarskiptasjóði og varðaði m.a. ríkisaðstoð.
2) Bréf Eftirlitsstofnunar EFTA til íslenskra yfirvalda, dags. 30. ágúst 2010. Beiðni um upplýsingar vegna kvörtunar Mílu hf. Bréfinu fylgir afrit af kvörtun Mílu hf. til stofnunarinnar sem og afrit af umboði lögmanns fyrirtækisins.
3) Bréf fjármálaráðuneytisins til Eftirlitsstofnunar EFTA, dags. 28. september 2010. Í bréfinu er annars vegar óskað aukins frests til að verða við erindi eftirlitsstofnunarinnar frá 30. ágúst 2010. Hins vegar fylgir bréfinu minnisblað utanríkisráðuneytisins varðandi leigu ljósleiðaraþráða, dags. 7. maí 2008 (sama skjal og nefnt er í staflið d) í þessari upptalningu).
4) Bréf Eftirlitsstofnunar EFTA til íslenskra yfirvalda, dags. 5. nóvember 2010. Fallist á umbeðinn frest til svara á erindi stofnunarinnar.
5) Bréf fjármálaráðuneytisins til Eftirlitsstofnunar EFTA, dags. 3. desember 2010. Svar við erindi stofnunarinnar frá 30. ágúst 2010. Bréfinu fylgdu eftirtalin skjöl:
a) Samningur á milli Og fjarskipta ehf. og Varnarmálastofnunar Íslands, dags. 1. febr. 2010, um leigu á ljósleiðara NATO.
b) Breyting á samningi Og fjarskipta ehf. og Varnarmálastofnunar Íslands frá 1. febrúar 2010. Skjalið er dags. 9. apríl 2010.
c) Sameiginleg yfirlýsing Fjarska ehf. og utanríkisráðuneytisins um afsal leiguréttar á ljósleiðara NATO, dags. 9. apríl 2010.
d) Minnisblað utanríkisráðuneytisins varðandi leigu ljóðsleiðaraþráða, dags. 7. maí 2008.
e) Athugasemdir Og fjarskipta ehf. vegna kvörtunar Mílu ehf. til Eftirlitsstofnunar EFTA, sendar fjármálaráðuneytinu með bréfi lögmanns fyrirtækisins, dags. 22. nóvember 2010.
f) Verkefnisskilmálar Ríkiskaupa f.h. Varnarmálaskrifstofu utanríkisráðuneytisins vegna fyrirhugaðrar leigu til 10 ára á tveimur ljósleiðaraþráðum af átta sem liggja hringinn í kring um Ísland. Skjalið ber heitið „Verkefni NR 14477. Ljósleiðarar. utanríkisráðuneytið. Apríl 2008.“
g) Samningur utanríkisráðuneytisins f.h. íslenska ríkisins og Landsíma Íslands hf. um eignarhald, meðferð, rekstur og viðhald þriggja ljósleiðaraþráða í þágu Atlantshafsbandalagsins (NATO), dags. 27. mars 2001. Tvö eintök, annað á íslensku en hitt á ensku.
h) „Memorandum of Understanding between the Government of Iceland and the Government of the United States regarding the Construction, Operation and Maintenance of a Fiber Optics Communication System“, frá 25. júlí 1989.
i) „Contract N62470-98-4481 Performance Work Statement Facilities Support Contract Iceland Air Defence System Fiber Optics Network.“ Viðauki við „memorandum“ frá 25. júlí 1989 (sjá fskj. 17) og samning frá 11. október 1989.
j) „Resources to Serve Everyone. Policy of the Government of Iceland on the Information Society 2004-2007, gefið út af forsætisráðuneytinu en er ekki dagsett.
k) „Telecom Policy Statment 2005-2010. Report by the Steering Group appointed by the Minister of Transport and Communications, gefið út af samgönguráðuneytinu í júní 2005.
l) „Market Analysis. Retail Market for the minimum Set og leased Lines (market 7), wholesale terminating Segments of leased Lines (market 13), and wholesale Trunk Segments og leased Lines (market 14).“ Gefið út af Póst- og fjarskiptastofnun 23. febrúar 2007.
Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 29. mars, var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri við nefndina frekari athugsemdum í ljósi umsagnar utanríkisráðuneytisins og bárust þær í bréfi dags. 6. apríl. Segir þar að ekki sé gerð athugasemd við túlkun ráðuneytisins á því um hvaða mál sé að ræða í skilningi 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Þá segir orðrétt í bréfinu:
„Umbjóðandi okkar vill árétta þá ríku hagsmuni sem hann hefur af því að kynna sér þau gögn sem um ræðir. Ef málareksturinn fyrir Eftirlitsstofnun EFTA væri fyrir innlendu stjórnvaldi telur umbjóðandi okkar ljóst að hann teldist aðili máls í skilningi stjórnsýsluréttar og ætti sem slíkur rétt á aðgangi að gögnum þess, þar með talið sjónarmiðum íslenska ríkisins. Má jafna þeim gögnum til upplýsinga um aðila sjálfan, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Allt að einu verður að telja hæpið að mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess að samskiptum við stjórnvald, sem ef það væri íslenskt leiddi til þess að aðili máls fengi aðgang að þeim, sé haldið leyndum.
Eftir því sem næst verður komist hafa íslensk stjórnvöld í sambærilegum málum til þessa veitt aðgang að sjónarmiðum sínum vegna málareksturs fyrir eftirlitsstofnuninni á grundvelli upplýsingalaga. Virðist því sem um sé að ræða frávik frá stjórnsýsluframkvæmd án lagabreytingar í andstöðu við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga.
Þá skal bent á að samskipti milli utanríkisráðuneytisins og fjármálaráðuneytisins innihalda ekki samskipti við fjölþjóðastofnanir í skilningi 2. tl. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga. Verður enda að túlka ákvæðið þröngt þar sem um er að ræða undantekningu frá meginreglu laganna um upplýsingarétt.
Að lokum er rétt að taka fram að tilvísun ráðuneytisins til þess að sum gagnanna innihaldi upplýsingar um fjárhagsmálefni nokkurra lögaðila sbr. 5. gr. upplýsingalaga fær ekki framangreindu breytt. Varða gögnin ekki leynilegri upplýsingar en svo að ráðuneytið sá ekki ástæðu til þess að taka þetta fram í ákvörðun sinni. Í öllu falli geta slíkar upplýsingar vart verið nema hluti tiltekinna gagna og ber því að veita umbjóðanda okkar aðgang að öðrum hlutum þeirra, sbr. 7. gr. upplýsingalaga.
Að öðru leyti vísast til þeirra sjónarmiða og röksemda sem sett voru fram í kæru dags. 17. febrúar sl.“
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila, en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.
Niðurstöður
1.
Eins og að framan er lýst óskaði Míla ehf. í bréfi til utanríkisráðuneytisins, dags. 3. janúar 2011, að lögmanni fyrirtækisins yrði „veittur aðgangur að öllum gögnum sem varða málið og orðið hafa til í kjölfar þess að kvörtunin var send. Með því er meðal annars átt við öll samskipti við ESA eða aðra aðila vegna málsins. Um lagaheimild vísast til 3. og 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.“
Í synjunarbréfi utanríkisráðuneytisins til lögmanns kæranda, dagsett 19. janúar 2011, segir m.a. eftirfarandi:
„Í tilvísuðu erindi þínu er þess óskað að þér f.h. Mílu ehf. verði veittur aðgangur að öllum gögnum sem varða málið og orðið hafa til í kjölfar þess að kvörtunin var send ESA. Að því er þetta varðar gengur ráðuneytið út frá því að hér sé átt við samskipti þau sem ráðuneytið hefur átt og önnur þau gögn sem orðið hafa til hjá því vegna kvörtunar Mílu til ESA.“
Þessa synjun utanríkisráðuneytið kærði lögmaður Mílu ehf. til úrskurðarnefndar upplýsingamála með bréfi, dags. 17. febrúar 2011, þ.e. „að hafna því að veita kæranda aðgang að gögnum sem orðið hafa til eftir að kærandi sendi tiltekna kvörtun til Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) og varða málið. Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og utanríkisráðuneytinu gert að afhenda kæranda umbeðin gögn.“
Úrskurðarnefndin álítur að í beiðni kæranda um aðgang að gögnum frá 3. janúar 2011 hafi verið skýrt afmarkað hvaða gögn það eru sem beðið var um aðgang að með tilvísun til þess tíma sem þau urðu til. Sama máli gegnir um synjun ráðneytisins um þann aðgang frá 19. s.m. Kæra til úrskurðarnefndarinnar frá 17. febrúar 2011 nær eingöngu til synjunar ráðuneytisins um aðgang samkvæmt beiðni kæranda frá 3. janúar. Kæruefnið er því lagt fyrir úrskurðarnefndina með þeim hætti að hún telur að henni beri eingöngu að taka afstöðu til þess hvort kærandi eigi rétt á aðgangi að gögnum sem orðið hafa til eftir 16. júlí 2010 og varða kæru Mílu ehf. til Eftirlitsstofnunar EFTA en ekki skjala frá fyrri tíma enda þótt utanríkisráðuneytið kunni að hafa sent ESA þau vegna kvörtunar Mílu ehf. Óski kærandi aðgangs að öðrum gögnum sem utanríkisráðuneytið hefur sent úrskurðarnefnd um upplýsingamál og gerð er grein fyrir hér að framan verður hann að áliti nefndarinnar að beina sérstakri ósk þar um til utanríkisráðuneytisins.
Í framangreindu felst að í máli þessu ber úrskurðarnefnd um upplýsingamál að taka til þess afstöðu hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að gögnum máls utanríkisráðuneytisins sem í skjalasafni þess hefur málsnúmerið BRU10090001, sbr. yfirlit sem fram kemur í kaflanum „málsmeðferð“ hér að framan, að undanskildu fylgiskjali með skjali nr. 3), þ.e. minnisblaði utanríkisráðuneytisins varðandi leigu ljósleiðaraþráða, dags. 7. maí 2008 og að undanskildum fylgiskjölum með skjali nr. 5) sem auðkennd eru með bókstöfunum a) til og með d) og f) til og með l). Í þessu síðastgreinda felst með öðrum orðum að utan kæruefnis falla öll fylgiskjöl með skjali 5) að undanskildu fylgiskjali sem merkt er með bókstafnum e) í umfjöllun um málsmeðferð hér að framan.
2.
Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna. Í þessu ákvæði felst meginregla upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Í 9. gr. sömu laga er aðila hins vegar veittur sérstakur réttur til aðgangs að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál hafi þau að geyma upplýsingar um hann sjálfan.
Kærandi hefur í máli þessu byggt rétt sinn til aðgangs að gögnum á 9. gr. upplýsingalaga. Í 1. mgr. hennar segir svo: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan.“ Þetta ákvæði laganna hefur verið skýrt svo að undir það falli ekki eingöngu þau tilvik þegar einstaklingur eða lögaðili óskar eftir upplýsingum um hann sjálfan heldur taki hún einnig til þeirra tilvika þegar upplýsingarnar varða þá með þeim hætti að þeir hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnunum. Verður því að meta í hverju tilviki hvort svo sé eða ekki. Ber þó að hafa í huga, sbr. dóm Hæstaréttar frá 19. október 2000, í máli nr. 330/2000, að mikilvægt er að gera skýran greinarmun á upplýsingarétti almennings skv. II. kafla upplýsingalaga og upplýsingarétti aðila skv. III. kafla laganna. Hinn ríki réttur aðila sjálfs til aðgangs að gögnum samkvæmt III. kafla laganna er undantekning frá hinni almennu reglu í II. kafla þeirra um rétt almennings til aðgangs að gögnum. Því verður að vera hafið yfir vafa að sá sem fer fram á aðgang að gögnum teljist aðili í skilningi 9. gr. upplýsingalaga svo að leyst verði úr beiðni hans á grundvelli þeirrar greinar.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur tvívegis áður kveðið upp úrskurð vegna kæru af hendi kæranda vegna synjunar utanríkisráðuneytisins á aðgangi að gögnum er varða ljósleiðara og útleigu þeirra, sbr. mál nr. A-337/2010 frá 1. júní 2010 og A-342/2010 frá 29. júlí 2010. Í báðum úrskurðunum var það niðurstaða nefndarinnar að þótt kærandi kynni að hafa hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnum sem lytu að ráðstöfun á tveimur ljósleiðaraþráðum af átta í ljósleiðarakapli, þar sem kærandi hefur þegar afnot af fimm þeirra, yrði orðalagið „upplýsingar um hann sjálfan“ í 1. mgr. 9. gr. ekki skýrt svo rúmt að það tæki til upplýsinga um samningsumleitanir og samningsgerð vegna útleigu á ljósleiðurum, nema fyrir lægi með skýrari hætti hvaða sérstöku hagsmunir hans það væru sem á reyndi í viðkomandi máli. Í máli þessu hafa ekki komið fram með ítarlegri hætti en áður þeir beinu hagsmunir sem kærandi hafi af aðgangi að gögnum málsins umfram aðra. Kvörtun kæranda til Eftirlitsstofnunar EFTA veitir að vísu ítarlegri upplýsingar en komið hafa fram í fyrri málum um það tjón er kærandi telur sig hafa orðið fyrir. Engu að síður verður ekki litið svo á að kærandi hafi með þeim hætti sýnt fram á mögulega bótakröfu eða beina hagsmuni sína í málinu að hann verði af þeim sökum talinn aðili þess í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Kærandi hefur einnig bent á að hann þurfi aðgang að umræddum gögnum til þess að kynna sér sjónarmið utanríkisráðuneytisins í málinu, m.a. „í þeim tilgangi að koma á framfæri athugasemdum eða eftir atvikum leiðréttingum“ eins og í kærunni til úrskurðarnefndar segir. Þá kemur og fram í kærunni að kærandi telji afar mikilvægt að hann fái að sjá og tjá sig um sjónarmið utanríkisráðuneytisins áður en Eftirlitsstofnun EFTA taki ákvörðun um það hvort stofnunin taki málið til frekari meðferðar. Af þessu tilefni bendir úrskurðarnefndin á að þótt vel kunni að vera að kærandi kunni að hafa einhverja hagsmuni af því að koma á framfæri athugasemdum við það sem utanríkisráðuneytið heldur fram gagnvart Eftirlitsstofnun EFTA um það hvort útleiga ljósleiðaraþráðanna tveggja feli í sér óheimilan ríkisstyrk til viðbótar því sem fram kemur í sjálfri kvörtun kæranda til hennar þá er óljóst hvar slíkum athugasemdum yrði komið á framfæri, né heldur verður séð að slíkur réttur sé lögvarinn gagnvart Eftirlitsstofnun EFTA. Af þeirri ástæðu verður, á þessu stigi máls, ekki litið svo á að kærandi hafi slíka sérstaka hagsmuni af því umfram aðra að fá aðgang að gögnum málsins að hann teljist aðili í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Í því sambandi skal ennfremur á það bent, þrátt fyrir að það hafi ekki úrslitaþýðingu að þessu leyti að komi sú staða upp gerir Eftirlitsstofnun EFTA ráð fyrir því í málsmeðferðarreglum sínum að kallað verði eftir upplýsingum frá hlutaðeigandi aðilum, þar á meðal þeim er kvörtun hefur lagt fram, telji hún það lögskylt eða þörf á við meðferð máls. Það sýnist stofnunin enn ekki hafa gert. (Sjá hér Protocol 3 on the Functions and Powers of The EFTA Surveillance Authority in the Field of State aid.)
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndar upplýsingamála að kærandi hafi ekki sýnt fram á að hann eigi slíka sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá umbeðinn aðgang að gögnum að þeir nægi til þess að málið verði afgreitt samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga, að undanskildum tveimur skjölum málsins, þ.e. afriti af kvörtun kæranda til Eftirlitsstofnunar EFTA annars vegar og umboði til lögmanns kæranda í tilefni af kvörtuninni hins vegar. Verður málið því afgreitt á grundvelli II. kafla upplýsingalaga um almennan aðgang að upplýsingum, að undanskildu því er varðar umrædd tvö skjöl.
3.
Eins og að framan segir er stjórnvöldum skylt samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna. Utanríkisráðuneytið hefur byggt synjun sína á aðgangi að gögnunum á undantekningarákvæði 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Í þeim tölulið kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess enda hafi þau að geyma ákveðnar upplýsingar, m.a. um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir.
Samkvæmt 108. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993, er Eftirlitsstofnun EFTA sjálfstæð eftirlitsstofnun sem EFTA-ríkjunum bar að koma á fót. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 50/1996 er Eftirlitsstofnun EFTA talin vera fjölþjóðastofnun í skilningi laganna og er henni ætlað m.a. það hlutverk að fylgjast með efndum á skuldbindingum samkvæmt framangreindum samningi. Samskipti við stofnunina falla því undir 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Vísast hér einnig til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli A-240/2007 frá 14. febrúar 2007.
Að því er varðar mikilvæga almannahagsmuni samkvæmt 6. gr. upplýsingalaga ber að líta til þeirrar skýringar á hugtakinu „mikilvægir almannahagsmunir“ sem fram kemur í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaganna en þar segir: „Með orðalaginu „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast“ er vísað til þess að beiðni um upplýsingar verður ekki synjað, hvorki í heild né að hluta, nema aðgangur almennings að upplýsingum muni skaða einhverja af þeim almannahagsmunum sem tilgreindir eru í ákvæðinu. Þessir hagsmunir eru tæmandi taldir, en hver töluliður sætir sjálfstæðri skýringu með tilliti til eðlis þeirra upplýsinga sem um ræðir.“
Í athugasemdunum segir m.a. eftirfarandi um 2. tölul. 6. gr.: „Ákvæðið á við samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða annars konar toga. Þeir hagsmunir, sem hér er verið að vernda, eru tvenns konar. Annars vegar er verið að forðast að erlendir viðsemjendur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu okkar Íslendinga. Hins vegar er verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofnana sem Ísland er aðili að. Vegna fyrrgreinds skilyrðis um mikilvæga almannahagsmuni verður beiðni um upplýsingar um samskipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir því ekki synjað, nema hætta sé á tjóni af þessum sökum. Í ljósi þess að hér er oft um mjög veigamikla hagsmuni að ræða kann varfærni þó að vera eðlileg við skýringu á ákvæðinu.“
Þegar litið er til þess að Eftirlitsstofnun EFTA hefur ekki lokið umfjöllun um það mál sem hér um ræðir og framangreindra sjónarmiða, einkum um þau markmið 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við þær fjölþjóðlegu stofnanir sem Ísland á aðild að, er það niðurstaða nefndarinnar að utanríkisráðuneytinu sé heimilt, a.m.k. að svo stöddu, að takmarka aðgang kæranda að þeim gögnum sem beinlínis lúta að samskiptum við stofnunina vegna könnunar hennar á umræddu máli. Í þessu ljósi verður fallist á þá ákvörðun utanríkisráðuneytisins að synja kæranda um aðgang að skjölum sem merkt eru með tölustöfunum 2), 3), 4) og 5) hér að framan, enda er í þeim skjölum að finna upplýsingar sem með beinum hætti lúta að samskiptum fjölþjóðastofnunar við íslensk yfirvöld. Um aðgang að fylgiskjölum ofangreindra skjala er nánar fjallað hér að aftan.
Í skjali sem merkt er með tölustafnum 1) koma aðeins fram upplýsingar um samskipti íslenskra starfsmanna stjórnarráðsins. Upplýsingar í því skjali falla ekki undir 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Þá verður heldur ekki séð að í þeim sé að finna upplýsingar um einkamálefni einstaklinga eða lögaðila í skilningi 5. gr. upplýsingalaga. Að skjali nr. 1) ber því að veita kæranda aðgang. Ennfremur ber að veita kæranda aðgang að yfirliti yfir gögn máls utanríkisráðuneytisins sem ber málaskrárnúmerið BRU10090001.
Skjali nr. 1) fylgdu ódagsett drög að umsögn fjármálaráðuneytisins vegna dómsmáls sem höfðað var á hendur Fjarskiptasjóði og varðaði m.a. ríkisaðstoð. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að í þessu skjali, sem fyrst og fremst geymir almennar vangaveltur um þróun ríkisaðstoðar og um gildi og inntak reglna þar að lútandi, sé ekki að finna upplýsingar sem leynt geti farið með vísan til hvort sem er 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga eða 5. gr. sömu laga. Ráðuneytið hefur ekki borið við öðrum ástæðum er réttlætt gætu synjun á aðgangi að skjalinu. Kærandi á því rétt á aðgangi að umræddu skjali.
Skjali nr. 2) fylgdi afrit af kvörtun kæranda til Eftirlitsstofnunar EFTA sem og afrit af umboði lögmanns. Gera má ráð fyrir að kærandi hafi þessi gögn undir höndum. Með vísan til 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga og þeirrar beiðni um aðgang gagna sem kærandi hefur lagt fram ber að afhenda honum afrit þeirra.
Skjali nr. 3) fylgdi afrit af minnisblaði utanríkisráðuneytisins varðandi leigu ljósleiðaraþráða, dags. 7. maí 2008. Skjalið er einnig fylgiskjal með skjali nr. 5) og er þar auðkennt með stafliðnum d). Eins og áður var rakið falla álitaefni um aðgang kæranda að minnisblaði þessu utan kæru málsins.
Skjali nr. 5) fylgdu allnokkur fylgiskjöl. Eins og kæruefni máls þessa hefur verið afmarkað hér að framan fellur það utan máls þessa að taka afstöðu til réttar kæranda til aðgangs að þeim, að undanskildu skjali sem merkt er með stafliðnum e), athugasemdir Og fjarskipta ehf. vegna kvörtunar Mílu ehf. til Eftirlitsstofnunar EFTA, sendar fjármálaráðuneytinu með bréfi lögmanns fyrirtækisins, dags. 22. nóvember 2010.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál getur umrætt skjal ekki fallið undir ákvæði 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, enda felur það ekki í sér upplýsingar um samskipti íslenska ríkisins eða aðila á þess vegum við annað ríki eða fjölþjóðastofnun. Þá verður heldur ekki litið svo á að um sé að ræða skjal sem útbúið er fyrir stjórnvöld sem beinn liður í slíkum samskiptum. Skjalið felur einvörðungu í sér lýsingu á afstöðu og viðbrögðum Og fjarskipta ehf. við kvörtun kæranda til Eftirlitsstofnunar EFTA. Aðgangur kæranda að umræddu skjali verður að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál heldur ekki takmarkaður með vísan til 5. gr. upplýsingalaga. Í skjalinu koma fram lögfræðilegar skýringar á stöðu fyrirtækisins Og fjarskipta ehf. og stöðu þess samnings sem fyrirtækið er aðili að varðandi leigu ljósleiðarastrengja. Þar er hins vegar ekki að finna upplýsingar um viðskipti, viðskiptaáætlanir, fjárhagsmál eða annað sem ætla má að geti valdið fyrirtækinu Og fjarskiptum ehf. eða öðrum einkaaðilum tjóni verði þær gerðar opinberar.
Úrskurðarorð
Kærða, utanríkisráðuneytinu, ber að afhenda kæranda, [X] lögfræðingi, lista yfir gögn í máli númer BRU10090001 í málaskrá ráðuneytisins, auk afrits af eftirtöldum gögnum málsins: Í fyrsta lagi ber að afhenda tölvubréf, dags. 1. september 2010 frá [A] starfsmanni í fjármálaráðuneytinu til þriggja starfsmanna utanríkisráðuneytisins. Með tölvubréfinu var utanríkisráðuneytinu kynnt fram komið erindi frá Eftirlitsstofnun EFTA vegna kvörtunar Mílu hf. Í öðru lagi ber að afhenda ódagsett drög að umsögn fjármálaráðuneytisins vegna dómsmáls, en umrædd umsögn fylgdi nefndu tölvubréfi frá 1. september 2010. Í þriðja lagi ber að afhenda kæranda afrit af kvörtun Mílu ehf. til Eftirlitsstofnunar EFTA, dags. 16. júlí 2010, og afrit af umboði lögmanns Mílu ehf., en þessi gögn bárust ráðuneytinu með bréfi Eftirlitsstofnunarinnar, dags. 30. ágúst 2010. Að síðustu ber að afhenda kæranda afrit af bréfi lögmanns Og fjarskipta ehf., dags. 22. nóvember 2010, og felur í sér athugasemdir fyrirtækisins vegna kvörtunar Mílu ehf. til Eftirlitsstofnunar EFTA. Að öðru leyti er fallist á þá ákvörðun ráðuneytisins að synja kæranda um aðgang að gögnum málsins.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson