A-377/2011. Úrskurður frá 16. september 2011
ÚRSKURÐUR
Hinn 16. september 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-377/2011.
Kæruefni og málsatvik
Með bréfi til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 25. nóvember 2010, kærði [...], afgreiðslu heilbrigðisráðuneytisins vegna beiðni hans um aðgang að samningi við GlaxoSmithKline um kaup á bóluefni við svínaflensu. Með bréfi, dags. 10. desember 2010, tilkynnti ráðuneytið kæranda að það hefði ákveðið að synja beiðni hans. Kæruefni málsins er sú ákvörðun ráðuneytisins. Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 1. desember 2010, jók kærandi við kæruefni málsins að því leyti að hann krefðist einnig aðgangs að þeim gögnum frá alþjóðastofnunum er heilbrigðisráðuneytið hefði stuðst við er sýndu fram á nauðsyn þess að notast við svínaflensubóluefni frá GlaxoSmithKline. Af gögnum málsins er ljóst að kærandi telur sig ekki hafa fengið fullnægjandi svör ráðuneytisins við því erindi.
Kærandi mun um nokkurn tíma hafa óskað upplýsinga og gagna frá heilbrigðisráðuneytinu, nú velferðarráðuneytinu, og stofnana á þess vegum vegna bólusetningar gegn svonefndri svínaflensu. Í dæmaskyni skal nefnt að með bréfi, dags. 27. janúar 2009, fór kærandi þess á leit við ráðuneytið að honum yrðu veitt svör við nánar tilgreindum spurningum. Þar er m.a. óskað upplýsinga um það hvort íslensk stjórnvöld hafi gert samning við „bóluefnafyrirtækið GlaxoSmithKline (GSK)“ og ef svo sé er beðið um afrit af þeim samningi. Beiðni um aðgang að nefndum samningi áréttaði kærandi í nokkur skipti við ráðuneytið, þar á meðal með bréfi dags. 30. ágúst 2010 og 28. september það ár.
Með bréfi til heilbrigðisráðherra, dags. 17. nóvember 2010, afmarkaði kærandi beiðni sína um aðgang að gögnum með þeim hætti að óskað væri aðgangs að afriti „af samningi er gerður var á milli íslenskra heilbrigðisyfirvalda og við bóluefnafyrirtækið GlaxoSmithKline (GSK) varðandi kaup á svínaflensubóluefninu (eða inflúensu A/H1N1-bóluefninu).“ Jafnframt óskaði kærandi eftir afriti af gögnum sem yfirvöld hafi stuðst við frá alþjóðastofnunum er sýni fram á nauðsyn þess að notast við þetta svínaflensubóluefni og að lokum bað hann um afrit af vísindaniðurstöðum (öðrum en frá bóluefnafyrirtækjum) er sýni „fram á að skvalen (e. Squalen) framkalli ekki sjálfofnæmissjúkdóma (e. autoimmune disease) í mönnum“. Eins og áður greinir hefur kærandi nú borið afgreiðslu ráðuneytisins á báðum þessum erindum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál með framlagningu stjórnsýslukæru.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 25. nóvember 2010, kynnti úrskurðarnefnd um upplýsingamál heilbrigðisráðuneytinu framkomna kæru, vegna þess að óafgreidd væri beiðni kæranda um aðgang að samningi um kaup á bóluefni. Vakin var athygli á því að stjórnvaldi bæri að taka ákvörðun um það svo fljótt sem verða mætti hvort verða ætti við beiðni um aðgang að gögnum.
Svör bárust úrskurðarnefndinni frá ráðuneytinu með bréfi, dags. 10. desember 2010. Kemur þar fram að með bréfi, dags. þann sama dag, hafi erindi kæranda verið synjað með vísan til þess að umbeðinn samningur innihaldi upplýsingar um mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni viðsemjanda, sbr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þar sem á markaði bóluefna ríki töluverð samkeppni sé að mati ráðuneytisins ekki hægt að útiloka að viðsemjandi GlaxoSmithKline ehf., verði fyrir tjóni yrði aðgangur veittur að samningnum.
Í svörum ráðuneytisins segir ennfremur svo:
„Óskað var eftir áliti GlaxoSmithKline ehf. á því hvort veita bæri aðgang að samningnum með bréfi, dags. 3. desember 2010. Ráðuneytinu barst bréf [X], hrl., fyrir hönd GlaxoSmithKline ehf., dags. 7. desember 2010, þar sem lagst var gegn því að veittur yrði almennur aðgangur að samningnum þar sem hann inniheldur upplýsingar sem varða mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni félagsins svo og upplýsingar er varða almannahagsmuni, sbr. 5. og 6. gr. upplýsingalaga (sjá meðfylgjandi fylgiskjal). Því telur ráðuneytið sér ekki heimilt að veita aðgang að samningnum með vísan til samþykkis þess sem í hlut á, sbr. 1. málsl. 5. gr. upplýsingalaga.“
Af hálfu ráðuneytisins kom ennfremur fram að það liti svo á að samningurinn innihéldi ekki upplýsingar sem hægt væri að takmarka aðgang að með vísan til almannahagsmuna, sbr. 6. gr. upplýsingalaga, enda væri hann að fullu kominn til framkvæmda.
Í kjölfar þess að kærandi jók við kæruefni málsins, með erindi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 1. desember 2010, ritaði úrskurðarnefndin ráðuneytinu á ný og kynnti því framkomið kæruefni vegna þess að upplýsingar hefðu ekki verið veittar um gögn sem yfirvöld hefðu stuðst við frá alþjóðastofnunum. Bréf úrskurðarnefndarinnar til ráðuneytisins er dags. 2. desember. Afrit af svari ráðuneytisins til kæranda vegna þessa erindis barst úrskurðarnefndinni um leið og svör vegna þess kæruefnis sem rakið var hér að framan, þ.e. með bréfi dags. 10. desember. Í umræddu bréfi til kæranda kemur fram að ráðuneytinu hafi borist afrit af bréfi kæranda til sóttvarnarlæknis. dags. 24. nóvember 2010, en þar komi fram gagnrýni á svör sem hann hafi veitt kæranda í bréfi, dags. 18. sama mánaðar. Segir í bréfi ráðuneytisins að því sé ekki kunnugt um að sú miðlun upplýsinga sem sóttvarnarlæknir hafi notast við, þ.e. að gefa upp vefslóð þar sem nálgast má umbeðnar upplýsingar, hafi valdið kæranda sérstökum vandkvæðum. Er kæranda ennfremur bent á að hann geti nálgast afrit þeirra gagna sem liggi að baki þeim vefslóðum er honum hafi verið bent á hjá skrifstofu viðkomandi stjórnvalds samkvæmt beiðni þar um og greiðslu gjalds í samræmi við 4. mgr. 12. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. gjaldskrá nr. 306/2009.
Kæranda voru kynnt svör ráðuneytisins við erindum úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 14. desember 2010, og honum veittur frestur til að koma á framfæri athugasemdum vegna þeirra til 22. sama mánaðar. Athugasemdir frá kæranda bárust úrskurðarnefndinni með bréfum, dags. 13. og 21. desember 2010.
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila, en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Kæra máls þessa beinist annars vegar að synjun heilbrigðisráðuneytisins á því að afhenda kæranda afrit samnings við fyrirtækið GlaxoSmithKline ehf. við íslensk stjórnvöld um kaup á bóluefni við svínaflensu. Hins vegar beinist hún að afgreiðslu ráðuneytisins á beiðni kæranda um aðgang að þeim gögnum frá alþjóðastofnunum er heilbrigðisráðuneytið hefði stuðst við og sýndu fram á nauðsyn þess að notast við svínaflensubóluefni frá GlaxoSmithKline.
2.
Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem fram koma í 4. til 6. gr. laganna. Í 1. mgr. 14. gr. sömu laga kemur fram að heimilt sé að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurði um ágreininginn. Hið sama gildir um synjun stjórnvalds um að veita ljósrit af skjölum eða afrit af öðrum gögnum.
Í máli þessu hefur ráðuneytið synjað kæranda um aðgang að samningi við fyrirtækið GlaxoSmithKline ehf. um kaup á bóluefni við svínaflensu. Kæru málsins er að því leyti réttilega beint að úrskurðarnefndinni. Ráðuneytið hefur hins vegar ekki synjað kæranda um aðgang að þeim upplýsingum sem stuðst hafi verið við frá alþjóðastofnunum um mat á nauðsyn þess að notast við svínaflensubóluefni. Ráðuneytið hefur bent kæranda á að hann hafi fengið send afrit af tilvísunum á heimasíður þar sem umbeðnar upplýsingar sé að finna, auk þess sem kæranda hefur verið leiðbeint um að hann geti formlega óskað afrita af þeim gögnum sem á heimasíðunum séu gegn gjaldi samkvæmt gjaldskrá. Verða skýringar og rök ráðuneytisins ekki skilin með öðrum hætti en þeim að hér sé um að ræða þær einu upplýsingar frá alþjóðastofnunum sem á var byggt við umrætt mat. Synjun á umræddu erindi kæranda liggur því ekki fyrir og ber að vísa þeim þætti málsins frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
3.
Synjun ráðuneytisins á beiðni kæranda um aðgang að samningi við fyrirtækið GlaxoSmithKline ehf. byggist á því að í honum komi fram upplýsingar sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga. Umræddur samningur er undirritaður þann 4. maí 2007. Samningsaðilar eru annars vegar GlaxoSmithKline ehf., sem skráð er á Íslandi og GlaxoSmithKline Bilogicals S.A., sem skráð er í Belgíu, og hins vegar heilbrigðisráðuneytið fyrir hönd íslenska ríkisins. Samningurinn sjálfur er 43 blaðsíður, ritaður á ensku, en honum fylgja 4 viðaukar eða áætlanir (enska: Schedule). Að áætlununum meðtöldum er samningurinn 55 blaðsíður.
Ráðuneytið hefur undir meðferð málsins lýst því yfir að í samningnum sé ekki að finna upplýsingar sem nauðsynlegt sé að haldið verði leyndum vegna almannahags, sbr. 6. gr. upplýsingalaga. Í ljósi þeirra gagna sem um ræðir og röksemda kærða í málinu reynir því einvörðungu á það hvort rétt hafi verið að hafna aðgangi að umbeðnum gögnum með vísan til 5. gr. upplýsingalaga.
Eins og fram hefur komið leitaði heilbrigðisráðuneytið eftir afstöðu GlaxoSmithKline ehf. til þess hvort félagið teldi eitthvað því til fyrirstöðu að veittur yrði aðgangur að umræddum samningi. Í bréfi lögmanns félagsins, dags. 7. desember 2010, kemur fram að lögð sé áhersla á að allir hlutar samningsins séu trúnaðarmál. Þar segir m.a. svo:
„Á markaði með bóluefni ríkir enda mikil samkeppni og þar starfa einungis nokkrir birgjar. Af þeim sökum verður að telja upplýsingar á þeim markaði, ekki síst upplýsingar sem tengjast viðskiptum með bóluefni gegn farsóttum, líkt og við á í þessu tilviki, varða mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni þeirra félaga sem í hlut eiga. Með öðrum orðum eru slíkar upplýsingar mjög viðkvæmar viðskiptalega. Ennfremur hefur umbjóðandi minn notast við upplýsingar í samningnum sem tengjast t.a.m. verði, magni, framleiðslugetu, skuldbindingum, ábyrgðum, reikningagerð, almennum skilmálum, ástandi og afhendingu í samningaviðræðum við aðra aðila. Þá kann einnig að koma til þess að umbjóðandi minn þurfi að notast við upplýsingarnar í framtíðarsamningaviðræðum. Eðli málsins samkvæmt hafa samkeppnisaðilar umbjóðanda míns mikinn hug á að komast yfir þessar upplýsingar og nýta sér þær; til hagsbóta fyrir samkeppnisaðilana en til tjóns fyrir umbjóðanda minn. Almennur aðgangur að upplýsingunum myndi því óneitanlega raska samkeppnisstöðu umbjóðanda míns, auk þess sem slíkur aðgangur myndi eflaust hafa töluverð áhrif á framtíðarsamningaviðræður einkaaðila við íslenska ríkið, þá einkum og sér í lagi varðandi þær upplýsingar sem einkaaðilar væru tilbúnir að veita án trúnaðar. Ljóst má vera að umbjóðandi minn hefði aldrei veitt svo viðkvæmar upplýsingar í umræddum samningi nema gegn því að gætt yrði fyllsta trúnaðar.“
4.
Í 5. gr. upplýsingalaga er m.a. kveðið á um að óheimilt sé að veita almenningi „aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila ... sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.“ Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til laganna er þetta ákvæði skýrt svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“
Af ákvæðum upplýsingalaga leiðir að jafnvel þótt upplýsingar sem fram koma í gögnum málsins geti varðað mikilvæga viðskiptahagsmuni þeirra er hlut eiga að máli, gera lögin ráð fyrir því að það sé metið í hverju og einu tilviki hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis, að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda því tjóni verði aðgangur veittur að þeim. Við matið verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt sé að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar. Ber ennfremur að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir rekstur fyrirtækisins á þeim tíma er matið fer fram, þ.á m. hvort um sé að ræða nýjar eða óþekktar framleiðsluaðferðir eða upplýsingar sem skert geti samkeppnishæfni þess á annan hátt. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra: hagsmunir fyrirtækisins eða þeir hagsmunir sem meginreglu 3. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999 (H 2000:1344).
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið hinn umrædda samning með ítarlegum hætti. Í honum er að hluta til að finna upplýsingar um fjárhagslegar skuldbindingar ríkisins vegna kaupa á bóluefni, afhendingu, afhendingarfrestum og ýmsum skilyrðum viðskiptanna. Þær upplýsingar lúta með beinum hætti að ráðstöfun opinberra hagsmuna. Í ljósi meginreglu upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 3. gr., geta hagsmunir almennings af því að fá aðgang að slíkum upplýsingunum rutt til hliðar viðskiptalegum hagsmunum viðsemjenda ríkisins, enda hafi ekki verið sýnt fram á að það valdi viðkomandi beinu tjóni verði upplýsingarnar gerðar opinberar. Hefur úrskurðarnefndin m.a. byggt á því í úrskurðum sínum að það sjónarmið að upplýsingar um umsamið endurgjald hins opinbera til einkaaðila fyrir veitta þjónustu eða vörur skuli fara leynt verði að jafnaði að víkja fyrir almennum fyrirmælum upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Hefur í því sambandi einnig verið litið til þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar verði hverju sinni að vera undir það búin að mæta samkeppni frá öðrum, sbr. m.a. úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál í málum A-74/1999, A-133/2001 og A-229/2006, svo dæmi séu tekin.
Í hinum umrædda samningi er einnig að hluta til að finna upplýsingar um framleiðsluferli, þar á meðal framleiðslutíma hins umsamda bóluefnis, framleiðslugetu, ástand vöru og þróun hennar. Úrskurðarnefndin telur að upplýsingar um þessi atriði í umræddum samningi séu almennt af því tagi að ætla megi að það geti orðið viðsemjendum ríkisins til tjóns verði þær gerðar opinberar.
Með vísan til framangreinds og meginreglu 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings ber kærða, nú velferðarráðuneytinu, að afhenda kæranda afrit af umræddum samningi, en þó með eftirtöldum útstrikunum skv. 7. gr. laganna:
1) Afmá skal kaflaheiti 10. kafla á bls. 2.
2) Afmá skal í heild málsgreinar (D), (E), (F) og (G) á bls. 4.
3) Afmá skal þann hluta málsgreinar (J) sem kemur fyrir aftan orðið „laboratories)“ á bls. 5.
4) Afmá skal í heild skilgreiningu sem birtist á eftir skilgreiningu hugtaksins „Agreement“ og undan skilgreiningu hugtaksins „Antigen Component“ á bls. 7.
5) Afmá skal þau orð er koma á milli orðanna „the Term and,“ og „any variation to these terms“ í grein 3.3., bls. 13.
6) Afmá skal þau orð er koma á milli „shall be subject to GSK‘s“ og „(b)“ í grein 4.1. bls. 14.
7) Afmá skal í heild grein 4.4., bls. 15-16.
8) Afmá skal þann hluta greinar 4.5. sem kemur aftan við orðin „continued period of Pandemic Vaccine production“, bls. 16.
9) Afmá skal greinar 4.7.1 og 4.7.2, bls. 17 í heild sinni.
10) Afmá skal greinar 5.5. og 5.6., bls. 18-19, í heild sinni.
11) Afmá skal greinar 7.7, 7.8 og 7.9, bls. 22, í heild sinni.
12) Afmá skal þau orð er koma á milli orðanna „under this Agreement“ og „and manufacturing technologies“ í grein 9.1, bls. 24.
13) Afmá skal í heild sinni kafla 10, ásamt kafla heiti, bls. 26-28.
14) Afmá skal í heild sinni grein 11.3, bls. 29.
15) Afmá skal heiti áætlana nr. 1, 2 og 4, þ.e. „Schedule 1“, „Schedule 2“ og „Schedule 4“, bls. 44.
16) Afmá skal áætlun nr. 1, „Schedule 1“, bls. 45-47, í heild sinni.
17) Afmál skal áætlun nr. 2, „Schedule 2“, bls. 48-51, í heild sinni.
18) Afmá skal áætlun nr. 4, „Schedule 4“, bls. 55, í heild sinni.
Þar sem ákvæði 5. gr. upplýsingalaga á aðeins við um hluta umrædds skjals skal veita kæranda aðgang að öðrum hlutum þess. Áréttað skal að niðurstaða úrskurðarnefndarinnar um þá þætti samningsins sem veita ber aðgang að byggist á því annars vegar að þar komi fram upplýsingar sem ekki séu til þess fallnar að valda samningsaðilum neinu tjóni verði þær gerðar opinberar og hins vegar að um sé að ræða upplýsingar sem lúti með svo beinum hætti að ráðstöfun opinberra fjárhagslegra hagsmuna, s.s. um endurgjald eða aðrar skuldbindingar hins opinbera, að þær beri af þeim sökum að gera opinberar með vísan til 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, þrátt fyrir að gagnaðilar ríkisins í umræddum samningi teldu það æskilegt að þeim yrði haldið leyndum af tilliti til fjárhagslegra hagsmuna sinna.
Úrskurðarorð
Kæru vegna skorts á svörum vegna beiðni kæranda um aðgang að gögnum frá alþjóðastofnunum er heilbrigðisráðuneytið hefði stuðst við er sýndu fram á nauðsyn þess að notast við svínaflensubóluefni frá GlaxoSmithKline er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Kærða, nú velferðarráðuneytinu, ber að afhenda kæranda afrit af samningi dags. 4. maí 2007 milli GlaxoSmithKline ehf. og GlaxoSmithKline Bilogicals S.A. annars vegar og heilbrigðisráðuneytisins fyrir hönd íslenska ríkisins hins vegar, með þeim útstrikunum sem tilgreindar eru í undirkafla 4 í niðurstöðum úrskurðar þessa.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson