Úrskurður nr. 207/2015
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 16. desember 2015 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 207/2015
í stjórnsýslumáli nr. KNU15110004
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 27. október 2015 barst kærunefnd útlendingamála kæra [...], fd. [...], ríkisborgara [...] (hér eftir nefnd kærandi) og barna hennar [...], fd. [...], [...], fd. [...] og [...], fd. [...], á ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 27. október 2015, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn þeirra um hæli á Íslandi og endursenda þau til Frakklands. Eiginmaður kæranda sótti einnig um hæli á Íslandi og kærði þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 27. október 2015, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi til kærunefndar útlendingamála.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hennar um hæli til efnislegrar meðferðar.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002 og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi lagði fram, ásamt eiginmanni sínum og börnum, umsókn um hæli á Íslandi þann 24. ágúst 2015. Leit í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann 25. ágúst 2015, skilaði engum niðurstöðum. Þann 31. ágúst 2015 var beiðni um viðtöku kæranda beint til yfirvalda í Frakklandi, sbr. 2. mgr. 12. gr. reglugerðar evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 28. september 2015 barst svar frá frönskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 27. október 2015 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hún skyldi endursend til Frakklands. Kærandi kærði ákvörðunina þann 27. október sl. auk þess að óska eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hennar væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 11. nóvember 2015. Greinargerð kæranda barst kærunefndinni 26. nóvember 2015. Kæranda var boðið að koma fyrir kærunefndina með bréfi dags. 8. desember 2015, en kærandi afþakkaði boðið þann 11. desember sl.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar, dags. 27. október 2015, var sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hún skyldi endursend ásamt börnum sínum þremur til Frakklands. Lagt var til grundvallar að Frakkland virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Frakklands ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu.
Varðandi andmæli kæranda sem sneru að því að fjölskyldan hafi ekki ætlað til Frakklands, var lagt til grundvallar í niðurstöðu ákvörðunar Útlendingastofnunar að ábyrgð á umsókn kæranda væri engu að síður hjá Frakklandi þar sem vegabréfsáritun var gefin út af þarlendum stjórnvöldum en ekki íslenskum. Það kæmi skýrt fram í vegabréfi kæranda og væri jafnframt staðfest í samþykki franskra stjórnvalda við beiðni um að taka yfir hælisumsókn kæranda.
Ennfremur, að gættum ákvæðum barnasáttmálans og íslenskum lögum er málið varða, taldi Útlendingastofnun að hagsmunum barna kæranda væri ekki stefnt í hættu með því að fylgja móður sinni til Frakklands.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda er fjallað um aðbúnað og húsnæði hælisleitenda í Frakklandi, aðstæður fyrir fjölskyldufólk og öryggisástand í landinu um þessar mundir. Í því sambandi er m.a. vísað til eftirfarandi skýrslna: Asylum Information Database, Country Report – France (European Council on Refugees and Exiles, 26. janúar 2015), France 2013 Human Rights Report (United States Department of State, 27. febrúar 2014) og Report of Human Rights Commissioner of the Council of Europe following his visit to France from 22 to 26 september 2014 (Commissioner for Human Rights, Council of Europe, 17. febrúar 2015). Þar komi fram að fólk sem vilji sækja um hæli í Frakklandi þurfi að óska eftir tímabundnu dvalarleyfi við yfirvöld og gefa upp heimilisfang. Þegar fallist hafi verið á umsókn um tímabundið dvalarleyfi þurfi hælisleitendur að sækja um hæli á frönsku. Kærandi og fjölskylda hennar hafi ekki sótt um hæli í Frakklandi og þurfi því að sækja um hæli þar, vilji þau halda áfram með hælisumsókn sína.
Þá segir að þrátt fyrir að hælisleitendur eigi rétt á húsnæði á vegum yfirvalda, hafi stjórnvöld ekki getað séð öllum fyrir húsnæði undanfarin misseri. Fjöldi móttökumiðstöðva sé ekki nægjanlegur svo unnt sé að veita öllum hælisleitendum aðgang að húsnæði í samræmi við móttökutilskipun Evrópuþingsins og Ráðsins nr. 2013/33. Þeim sem ekki komast að í móttökumiðstöðvum sé komið fyrir í neyðarhúsnæði eða þeir neyðist til að búa á götunni. Þar komi jafnframt fram að dæmi séu um að fjölskyldur í hælismeðferð hafi þurft að vera á götunni svo mánuðum skiptir. Þá bendir talsmaður á að upphæð fjárhagsaðstoðar til þeirra hælisleitenda sem ekki fá húsnæði sé ófullnægjandi til leigu á húsaskjóli og öðrum nauðsynjum. Ekki sé veitt viðbótar fjárhagsaðstoð til þeirra hælisleitenda sem hafa börn á sínu framfæri. Ennfremur að hælisleitendur hafi takmarkaðan aðgang að vinnumarkaðnum í Frakklandi vegna ýmissa hindrana.
Þá kemur fram í greinargerð að við mat Útlendingastofnunar á aðbúnaði og meðferð hælisleitenda í Frakklandi sé ekki vísað í skýrslur eða heimildir matinu til stuðnings. Útlendingastofnun hafi, með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ekki rannsakað aðstæður hælisleitenda í Frakklandi með viðunandi hætti, sérstaklega í því ljósi að um fjölskyldu með þrjú ung börn sé að ræða, sem ekki tali frönsku. Talsmaður gagnrýnir túlkun Útlendingastofnunar á hugtakinu „kerfisbundinn galli“; íslensk stjórnvöld hafi í framkvæmd túlkað hugtakið með mjög ströngum hætti og ekki sé vitað til þess að Mannréttindadómstóll Evrópu geri kröfur um kerfisbundinn galla með sama hætti.
Talsmaður vekur athygli á að því að í kjölfar hryðjuverkaárásanna í París 13. nóvember sl. hafi neyðarástandi verið lýst yfir í landinu til næstu þriggja mánaða hið minnsta. Öryggisástandið í Frakklandi sé þannig ótryggt um þessar mundir og því sé óásættanlegt að senda þangað fjölskyldu í hælismeðferð með þrjú ung börn. Mannréttindadómstóll Evrópu hafi í dómum sínum talið að við mat á því hvort atvik séu með þeim hætti að þau nái tilteknum lágmarks alvarleika í skilningi 3. mgr. Mannréttindasáttmála Evrópu þurfi að gefa því sérstakan gaum ef um viðkvæma hópa eins og fjölskyldur með börn sé að ræða, en staða þeirra sé viðkvæmari en ella.
Kærandi vísar, máli sínu til stuðnings, til 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, 2. mgr. 23. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, meginreglunnar um að vísa ekki fólki aftur þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu sbr. 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga, 2. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 75/2003, 1. mgr. 3. gr. Barnasáttamála Sameinuðu þjóðanna, 3. gr. mannréttindasáttamála Evrópu, 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
1. Afmörkun úrlausnarefnis
Fyrir liggur í máli þessu að frönsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort Útlendingastofnun hafi tekið rétta ákvörðun þegar ákveðið var að taka ekki umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar og vísa henni til Frakklands. Úrlausnarefni málsins er afmarkað við það hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd.
2. Réttarstaða barna kæranda
Svo sem fram er komið komu börn kæranda með henni hingað til lands. Haldast úrskurðir er varða foreldra og börn þeirra í hendur í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar, þegar barn er í fylgd annars eða beggja foreldra. Ljóst er að börn þau sem hér um ræðir eru í fylgd móður sinnar.
3. Lagarammi
Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má einnig ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.
4. Aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Frakklandi
Samkvæmt framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu í málum er varða Grikkland og Ítalíu getur sú staða komið upp að óheimilt sé að endursenda hælisleitendur til einstakra ríkja vegna ástands í viðkomandi móttökuríki. Aðildarríki mannréttindasáttmálans verða að vera meðvituð um alvarlega galla við meðferð hælisumsókna eða í móttöku hælisleitenda í því aðildarríki sem endursenda skal til á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Verður því að skoða aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Frakklandi.
Kærunefnd útlendingamála hefur farið yfir skýrslur um aðstæður og málsmeðferð í Frakklandi, sbr. m.a. Guide for Asylum Seekers in France (Ministry of the Interior, General Directorate for Foreign Nationals in France, 1. nóvember 2015); Asylum Information Database, Country Report – France (European Council on Refugees and Exiles, 26. janúar 2015); France 2014 Human Rights Report (United States Department of State, 25. júní 2015); Dublin II Regulation & Asylum in France – Guide for Asylum Seekers – 2012 (Forum réfugiés, European Refugee Fund, 2012); Amnesty International Report 2014/15 – France (Amnesty International, 25. febrúar 2015); Freedom in the World 2015 – France (Freedom House, 7. apríl 2015); Report of Human Rights Commissioner of the Council of Europe following his visit to France from 22 to 26 september 2014 (Commissioner for Human Rights, Council of Europe, 17. febrúar 2015) og frétt af vefsíðu Radio France Internationale, French reforms to national asylum system take effect (2. nóvember 2015).
Með þeim lagabreytingum sem gerðar voru á franskri innflytjendalöggjöf fyrr á þessu ári, hefur m.a. verið brugðist við gagnrýni á skilyrðum þeim sem sett eru fyrir því að hælisleitandi fái umsókn sína til meðferðar hjá frönsku Útlendingastofnuninni. Vilji einstaklingur sækja um hæli í landinu, skráir hann sig sem hælisleitandi hjá einni af 34 þjónustuskrifstofum fyrir hælisleitendur (f. guichet unique). Hælisleitandi þarf ekki að gefa upp heimilisfang við skráningu (f. domiciliation) eins og þörf var á áður.
Gögn málsins benda til þess að sæki kærandi um hæli í Frakklandi, eigi hún möguleika á að fá annað hvort húsaskjól í hefðbundnum móttökumiðsstöðvum CADA eða í tímabundnum gistiskýlum á vegum stjórnvalda á meðan hún er á biðlista. Greinileg þörf er á fleiri móttökumiðstöðvum í Frakklandi og af gögnum er augljóst að Frakkar hafa átt við húsnæðisvanda að etja í hælismálum. Fjölgun hælisleitenda hefur leitt til þess að neyðarskýlin hafa í reynd tekið við flestum hælisleitendum og hinar hefðbundnu móttökumiðstöðvar skipa aðallega fjölskyldufólk og hælisleitendur í viðkvæmri stöðu. Gögn málsins benda til þess að í hinum hefðbundnu móttökumiðstöðvum séu aðstæður fullnægjandi fyrir íbúana.
ADA dvalarstyrkurinn er nýmæli í lögunum frá 2015. Styrkurinn tók gildi 1. nóvember sl. og kemur í stað tímabundinnar grundvallarframfærslu og mánaðardvalarstyrksins. Upphæð dvalarstyrksins miðast við fjárhagslega stöðu hælisleitandans, húsnæðisstöðu hans og fjölskylduhagi. Þannig felur breytingin m.a. í sér að veittur er viðbótarstyrkur til hælisleitenda sem eru með börn á sínu framfæri.
Með vísan til framangreinds hefur athugun kærunefndar á aðstæðum hælisleitenda í Frakklandi ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði hælisleitenda þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda til Frakklands brjóti í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, verði hann sendur þangað. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Frakklandi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ennfremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu hælisleitenda til Frakklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.
5. Sérstök tengsl við landið eða aðrar sérstakar ástæður skv. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002
Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 5. október 2015 síðastliðinn ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi eða börn hennar hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að aðstæður hennar séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna.
6. Reglur stjórnsýsluréttar
Í greinargerð kæranda er því jafnframt haldið fram að Útlendingastofnun hafi brotið gegn rannsóknarskyldu sinni, skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með því að hafa ekki rannsakað aðstæður hælisleitenda í Frakklandi með viðhlítandi hætti og með tilliti til þess að um fjölskyldu með þrjú ung börn sé að ræða. Ennfremur eru gerðar athugasemdir í greinargerð við skort á tilvísunum í heimildir og skýrslur í ákvörðun Útlendingastofnunar.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal Útlendingastofnun sjá til þess, að málið sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Um frekari afmörkun á hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á. Að auki ef deilt er um málsatvik sem hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins ber stjórnvöldum að leggja áherslu á að rannsaka þann þátt þess.
Kærunefndin telur að það væru vandaðri stjórnsýsluhættir ef Útlendingastofnun gerði grein fyrir því á hvaða upplýsingum og gögnum er byggt í niðurstöðu um aðstæður hælisleitenda í Frakklandi. Kærunefndin hefur hins vegar yfirfarið skýrslur sem varða hælisumsækjendur í Frakklandi, þar með talið með tilliti til barna, og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Er það mat kærunefndar að þessi skortur á tilvísun til gagna leiði ekki einn og sér til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Með vísan til ofangreindrar niðurstöðu kærunefndar um aðstæður í Frakklandi er ljóst að þessi ágalli á ákvörðun Útlendingastofnunar hafi ekki leitt til rangrar efnislegrar niðurstöðu og sé því ekki slíkur að ógilda beri ákvörðunina af þeirri ástæðu.
7. Samantekt
Í máli þessu hafa frönsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og börnum hennar og umsóknum þeirra um hæli á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er fallist á að Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja um efnismeðferð á umsókn kæranda um hæli hér á landi og ákveða að senda kæranda og börn hennar til Frakklands með vísan til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.
Líkt og að ofan greinir voru börn kæranda í fylgd með henni hingað til lands. Hefur mál kæranda og barna hennar verið skoðað í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar. Ekkert við meðferð málsins hefur gefið tilefni til þess að ætla að brotið verði gegn ákvæðum barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna eða íslenskrar löggjafar um börn verði kærandi og börn hennar send aftur til heimalands síns.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar útlendingamála að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður
Anna Valbjörg Ólafsdóttir Pétur Dam Leifsson