Ákvörðun Fiskistofu um að svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni vegna brota á reglum um vigtun og skráningu afla
Stjórnsýslukæra
Með bréfi, dags. 21. nóvember 2019, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi sama dag, kærir [A ehf.] f.h. [B ehf.], þá ákvörðun Fiskistofu, dags. 28. október 2019, að svipta skipið [C], leyfi til veiða í atvinnuskyni í 2 vikur frá og með 4. desember 2019.
Kæruheimild er í 18. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, með síðari breytingum.
Kröfur kæranda
Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 28. október 2019, um að svipta skipið [C] leyfi til veiða í atvinnuskyni í tvær vikur frá og með 4. desember 2019. Til vara er þess krafist að beitt verði vægari viðurlögum í málinu, þ.e. áminningu, sbr. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.
Einnig var þess krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað þar til kveðinn hafi verið upp úrskurður í málinu. Með bréfi, dags. 3. desember 2019, frestaði ráðuneytið réttaráhrifum ákvörðunar Fiskistofu í málinu til og með 1. mars 2019. Með bréfi, dags. 21. febrúar 2020 frestaði ráðuneytið réttaráhrifum ákvörðunar Fiskistofu áfram til og með 5. apríl 2020. Með tölvubréfi, dags. 27. mars 2020, frestaði ráðuneytið réttaráhrifum ákvörðunar Fiskistofu til og með 10. maí 2020. Með tölvubréfi, dags. 30. apríl 2020 frestaði ráðuneytið réttaráhrifum ákvörðunar Fiskistofu áfram til og með 14. júní 2020. Með tölvubréfi, dags. 9. júní 2020 frestaði ráðuneytið réttaráhrifum ákvörðunar Fiskistofu áfram til og með 26. júlí 2020. Með tölvubréfi, dags. 17. júlí 2020 frestaði ráðuneytið réttaráhrifum ákvörðunar Fiskistofu til og með 16. ágúst 2020. Með tölvubréfi, dags. 14. ágúst 2020, frestaði ráðuneytið réttaráhrifum ákvörðunar Fiskistofu til og með 30. ágúst 2020.
Málsatvik
Málsatvikum er lýst í skýrslu veiðieftirlitmanns Fiskistofu, dags. 18. febrúar 2019. Þar segir að veiðieftirlitsmenn Fiskistofu hafi fylgst með löndun afla úr fiskiskipinu [C] í [D] þann 13. febrúar 2019. Eftirlitinu hafi verið hagað þannig að eftirlitsmennirnir voru staddir í húsnæði Fiskistofu í Borgum við Norðurslóð á Akureyri og horfðu á opna útsendingu úr vefmyndavél Hafnasamlags Norðurlands í [D]. [C] hafi komið að landi kl. 13:15 og löndun hafist strax í kjölfarið af því. Afli skipsins hafi verið hífður í land og fluttur brott án þess að löggiltur hafnarvigtarmaður kæmi á bryggjuna og án þess að vigtun samkvæmt ákvæðum laga nr. 57/1996 færi fram. Löndun hafi lokið kl. 14:50. Rétt fyrir miðnætti sama dag voru aflatölur skipsins vegna löndunarinnar skráðar í aflaskráningarkerfi Fiskistofu.
Með bréfi, dags. 24. september 2019, tilkynnti Fiskistofa kæranda um meðferð málsins. Þar kemur fram að málið hafi verið tilkynnt til lögreglu sem hafi möguleg refsiverð brot til rannsóknar samkvæmt ákvæðum laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála. Samhliða þeirri málsmeðferð hafi Fiskistofa tekið til meðferðar mál sem miði að því að upplýsa hvort brot hafi verið framið og eftir atvikum hvort beita skuli útgerð [C] viðurlögum samkvæmt ákvæðum laga nr. 57/1996. Málsmeðferð Fiskistofu væri aðskilin málsmeðferð lögreglu og ákæruvalds en fari fram samhliða. Þá var kæranda veittur kostur á að koma andmælum eða athugasemdum á framfæri við Fiskistofu áður en afstaða verði tekin til þess hvort brot hafi verið framið og eftir atvikum hvort viðurlögum verði beitt. Frestur til þess var veittur til og með 12. október 2019.
Engar athugasemdir bárust Fiskistofu við umrætt bréf að undanskildu tölvubréfi, dags. 12. október 2019, frá fyrirsvarsmanni kæranda þar sem sagði að málið væri í höndum lögreglunnar.
Með bréfi, dags. 28. október 2019, tók Fiskistofa ákvörðun um að svipta skipið [C] leyfi til veiða í atvinnuskyni í tvær vikur frá og með 4. desember 2019 og var ákvörðunin byggð á þeim málsatvikum og forsendum sem komu fram í bréfi stofnunarinnar til kæranda dags. 24. september 2019. Þar segir m.a. að í skýrslu veiðieftirlitsmanns Fiskistofu, dags. 18. febrúar 2019, komi fram að veiðieftirlitsmenn Fiskistofu hafi fylgst með löndun afla úr fiskiskipinu [C] í [D] þann 13. febrúar 2019. Eftirlitinu hafi verið hagað þannig að eftirlitsmennirnir hafi verið staddir í húsnæði Fiskistofu í Borgum við Norðurslóð á Akureyri og horft á opna útsendingu úr vefmyndavél Hafnasamlags Norðurlands í [D]. [C] hafi komið að landi kl. 13:15 og löndun hafist strax í kjölfarið af því. Afli skipsins hafi verið hífður í land og fluttur á brott án þess að löggiltur hafnarvigtarmaður kæmi á bryggjuna og án þess að vigtun skv. ákvæðum laga nr. 57/1996 færi fram. Löndun hafi lokið kl. 14:50. Rétt fyrir miðnætti sama dag hafi aflatölur skipsins vegna löndunarinnar verið skráðar í aflaskráningarkerfi Fiskistofu. Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996 segi að allur afli skuli veginn á hafnarvog í löndunarhöfn þegar við löndun aflans. Skuli við vigtunina notuð löggilt vog og skuli hún framkvæmd af starfsmanni hafnar sem hlotið hafi til þess löggildingu. Sé þessi regla áréttuð í 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 745/2016, um vigtun og skráningu sjávarafla, en þar sé einnig mælt fyrir um að vigtun afla skuli vera lokið innan tveggja klukkustunda frá því að löndun lauk. Í 1. mgr. 2. gr. sömu reglugerðar segi að skipstjóri fiskiskips beri ábyrgð á því að afli skipsins sé veginn samkvæmt ákvæðum reglugerðarinnar. Fiskistofa hafi tilkynnt málið til lögreglu sem hafi möguleg refsiverð brot til rannsóknar samkvæmt ákvæðum laga nr. 88/2008. Samhliða þeirri málsmeðferð hafi Fiskistofa tekið til meðferðar mál sem miði að því að upplýsa hvort brot hafi verið framið og eftir atvikum hvort beita skuli útgerð [C] viðurlögum samkvæmt ákvæðum laga nr. 57/1996. Með bréfi, dags. 24. september 2019, hafi Fiskistofa veitt kæranda kost á að koma að andmælum áður en afstaða yrði tekin til þess hvort brot hafi verið framið og eftir atvikum hvort viðurlögum yrði beitt. Með tölvubréfi, dags. 12. október 2019, frá fyrirsvarsmanni kæranda hafi komið fram að hlutaðeigandi hafi farið í yfirheyrslu hjá lögreglu og að málið sé í höndum lögreglunnar. Engin önnur andmæli hafi komið frá útgerðinni. Með vísan til þess og gagna málsins þyki nægjanlega leitt í ljós að afli fiskiskipsins [C] hafi ekki verið vigtaður á hafnarvog af löggiltum starfsmanni löndunarhafnar þegar skipið landaði í [D] 13. febrúar 2019. Með því hafi verið brotið gegn 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996, sbr. 1. mgr. 2. gr. og 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 745/2016. Brot gegn framangreindum ákvæðum varði viðurlögum samkvæmt 15. gr. laga nr. 57/1996 þar sem mælt sé fyrir um viðurlög í formi sviptinga leyfis til veiða í atvinnuskyni en skriflegra áminninga vegna fyrstu minniháttar brota, sbr. 3. mgr. 15. gr. Við mat á því hvort um minniháttar brot sé að ræða sé m.a. litið til þess hvort brot hafi verið framið af ásetningi eða gáleysi, hvort brot hafi verið til þess fallið að færa útgerð skips eða öðrum fjárhagslegan ávinning og hvort brotið ógni mikilvægum hagsmunum. Með vísan til gagna málsins verði að líta svo á að brotið hafi verið framið af ásetningi. Ekki liggi fyrir upplýsingar um, hvort brotið hafi fært útgerð skipsins eða öðrum fjárhagslegan ávinning, enda valdið brotið því að ekki liggi fyrir upplýsingar um hver afli skipsins hafi verið í raun og veru. Vigtarvottorð sem löggiltur vigtarmaður löndunarhafnarinnar hafi gefið út vegna löndunarinnar taki ekki með öruggum hætti af vafa um þetta atriði, enda liggi fyrir að það sé ekki grundvallað á vigtun aflans á hafnarvog við löndun hans. Þegar metnir séu þeir hagsmunir sem brotið ógni verði að líta til þeirrar áherslu sem löggjafinn hafi lagt á að sá afli sem tekinn sé úr sameiginlegri auðlind þjóðarinnar sé rétt veginn og skráður. Tilgangur þess sé meðal annars sá að tryggja að vísindamenn fái nákvæmar upplýsingar um stöðu nytjastofna við landið og geti lagt mat á ástand þeirra og hámarks afrakstursgetu. Óörugg eða röng aflaskráning ógni þessum hagsmunum, auk þess að raska því veiðistjórnunarfyrirkomulagi sem byggi á því að hverju skipi sé úthlutað aflamarki á hverju fiskveiðiári, sem afli sem sé veginn með réttum hætti á hafnarvog sé dreginn af eftir hverja löndun. Þegar litið sé til þessara atriða í heild verði ekki talið að um sé að ræða minniháttar brot. Við ákvörðun viðurlaga verði að öðru leyti að líta til þess að það hafi verið skipstjóri skipsins sjálfur sem af ásetningi hafi framið brotið sem um ræði og að brotið hafi varðað allan afla skipsins í veiðiferðinni.
Þá kom þar fram að ákvörðunina megi kæra til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins innan eins mánaðar frá því að hún berist til málsaðila, sbr. 18. gr. laga nr. 57/1996.
Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð
Með stjórnsýslukæru, dags. 21. nóvember 2019, kærði [A ehf.], [E], lögmaður f.h. [B ehf.] framangreinda ákvörðun til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins. Þar segir m.a. að kæran sé einnig rituð fyrir hönd [F] og [G ehf.] en félagið sé með skipið á leigu og fyrirhugað sé að það kaupi skipið af Sigurbirni ehf. Kæran sé einnig gerð með samþykki [H hf.] en félagið sé nú eini hluthafi í [B ehf.].
Í stjórnsýslukærunni segir m.a. að kærendur telji að rannsókn málsins hjá Fiskistofu hafi verið ábótavant, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eftirlit Fiskistofu hafi falist í því að veiðieftirlitsmenn horfðu á beina útsendingu úr vefmyndavél Hafnasamlags Norðurlands, sem staðsett sé í [D], þann 18. febrúar 2019, þegar landað hafi verið úr [C]. Í ákvörðuninni sé ekki að finna greinargóða lýsingu á aðstæðum eða því sem veiðieftirlitsmenn sáu í þessari útsendingu. Þar sé ekki að finna neina lýsingu á hvert þessari myndavél hafi verið beint eða hvað sjáist þegar horft sé á útsendingu úr henni. Veiðieftirlitsmenn segist aldrei hafa séð löggiltan hafnarvigtarmann koma að skipinu eða yfirgefa það. Ekki sé hins vegar lýst aðstæðum eða leiðum til og frá skipinu, hvergi komi fram að reynt hafi verið að kanna hvort löggiltur hafnarvigtarmaður hafi t.d. verið í stýrishúsinu eða staddur einhvers staðar þar sem hann hafi getað fylgst með. Ekki sé lýst hvernig veður hafi verið eða aðstæður að öðru leyti. Þá komi ekki fram að Fiskistofa hafi upptöku af þessari löndun. Kærandi telji að hinn löggilti vigtarmaður hafi verið inni í brú meðan löndun hafi farið fram, að svo miklu leyti sem hann muni eftir, enda langt um liðið. Löggiltur vigtarmaður sé iðulega staddur uppi í brú þegar bræla sé og vont veður. Þaðan sjáist vel á vogina og geti vigtarmaður fylgst vel með henni og lönduninni. Aldrei sé landað úr skipinu nema löggiltur vigtarmaður sé viðstaddur. Svar skipstjóra skipsins í tölvubréfi, dags. 12. október 2019, þar sem kom fram allir hlutaðeigendur hefðu þegar farið í skýrslutöku til lögreglu sé í samræmi við almenna réttarvitund fólks en hann hafi álitið að mál sem yfirvöld séu með til meðferðar, með það að markmiði að beita refsikenndum viðurlögum, séu aðeins til meðferðar hjá einu yfirvaldi og að æðst þeirra séu lögregluyfirvöld. Þetta svar skipstjóra kæranda hafi átt að gefa Fiskistofu tilefni til að staldra við, kanna málið frekar og gæta að leiðbeiningaskyldu. Sérstaka athygli veki að Fiskistofa gangi út frá því að um ásetning sé að ræða af hálfu skipstjóra skipsins. Það sé ekkert í málsatvikalýsingunni sem gefi tilefni til að draga þá ályktun og ekki heldur af útsendingunni sem veiðieftirlitsmenn horfðu á en óljóst sé hvað þeir hafi séð og ekki gerð skýr grein fyrir því í ákvörðuninni. Því síður sé hægt að draga þessa ályktun af svari fyrirsvarsmanns kæranda. Í málinu liggi fyrir vigtarvottorð sem uppfylli kröfur laga og stjórnvaldsreglna en engin rök hafi verið færð fram til að sýna fram á annað. Hafnarvogin sem aflinn hafi verið vigtaður á sé löggilt vog og hafi hinn löggilti vigtarmaður verið á staðnum, hvort sem veiðieftirlitsmaðurinn telji sig hafa séð hann eða ekki í hinni beinu útsendingu. Vottorð löggilts vigtarmanns teljist fullgild sönnun um þyngd þess sem vegið hafi verið og hvað hafi verið vegið, sbr. 1. mgr. 27. gr. laga nr. 91/2006, um mælingar, mæligrunna og vigtarmenn. Þessu vottorði hafi ekki verið hnekkt og þar til það hafi verið gert teljist það fullgild sönnun um hvað hafi verið vegið og hve mikið. Þar sem Fiskistofa hafi lagt til grundvallar huglæga afstöðu skipstjóra skipsins og beitt viðurlögum hafi hún átt að gæta að andmælarétti, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Um sé að ræða íþyngjandi ákvörðun og því sé ríkari ástæða en ella til að rannsaka mál vel, veita andmælarétt og taka rökstudda ákvörðun. Málsmeðferð Fiskistofu hafi farið fram samhliða rannsókn lögreglu, sem sé ekki lokið, en sú rannsókn hafi hafist vegna kæru frá Fiskistofu, dags. 18. febrúar 2019. Vafamál sé hvort slík málsmeðferð standist mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. einkum 4. gr. samningsviðauka nr. 7. Þar sé gert ráð fyrir að aðeins einu sinni sé refsað vegna sama brots og eigi tvö stjórnvöld ekki að vera með mál til meðferðar samtímis um beitingu viðurlaga. Með vísan til þessa sé þess krafist að hin kærða ákvörðun Fiskistofu verði felld úr gildi. Telji ráðuneytið þrátt fyrir þetta ekki efni til að fella úr gildi ákvörðun Fiskistofu sé þess krafist að beitt verði vægari viðurlögum, þ.e. áminningu. Það séu engin efni til að ætla að um ásetning sé að ræða. Þá sé vísað til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Eftirtalin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni í ljósritum: 1) Umboð, dags. 5. nóvember 2019. 2) Yfirlýsing [H hf.], dags. 8. nóvember 2019. 3) Ákvörðun Fiskistofu, dags. 28. október 2019. 4) Gögn málsins.
Með bréfi, dags. 27. nóvember 2019, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um málið, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.
Í umsögn Fiskistofu, dags. 12. febrúar 2020, segir m.a. að Fiskistofa hafni því að hafa ekki rannsakað málið nægilega vel áður en hin kærða ákvörðun var tekin og bendi á að veiðieftirlitsmenn hafi fylgst með þegar skip kæranda hafi komið til hafnar og lagst að bryggju og eftir það samfellt meðan löndun fór fram og þar til afli skipsins hafi verið fluttur á brott. Enginn löggiltur vigtarmaður hafi komið á bryggjuna meðan eftirlitið fór fram og því sé ómögulegt að löggiltur hafnarvigtarmaður hafi verið í brú skipsins meðan löndun fór fram. Einnig hafni Fiskistofa því að kæranda hafi ekki verið leiðbeint um þá málsmeðferð sem hafi falist í því að samhliða meðferð lögreglu að hætti sakamála hafi málið verið til meðferðar hjá Fiskistofu samkvæmt reglum stjórnsýsluréttarins. Í bréfi Fiskistofu, dags. 24. september 2019, hafi verið leiðbeint um að mál vegna mögulegrar beitingar viðurlaga samkvæmt lögum nr. 57/1996 væri til meðferðar hjá stofnuninni þrátt fyrir að lögregla hafi til rannsóknar hvort refsiverður verknaður hefði verið framinn við sömu löndun. Kæranda hafi með sama bréfi verið leiðbeint um hver gæti orðið niðurstaða málsins hjá Fiskistofu og um rétt kæranda til að gæta hagsmuna sinna eða hafa áhrif á málsmeðferðina með því að koma andmælum eða athugasemdum á framfæri við Fiskistofu. Ákvæði laga nr. 57/1996 og reglugerðar nr. 746/2016 séu vel þekkt öllum þeim sem stundi útgerð og fiskveiðar við Ísland. Fiskistofa telji að ganga megi út frá því að skipstjóri skips kæranda hafi vitað af reglunni. Þrátt fyrir það hafi hann landað afla skipsins með löndunarbúnaði sem hafnarvog löndunarhafnarinnar sé jafnan tengd við og án þess að löggiltur vigtarmaður löndunarhafnar væri viðstaddur. Að því búnu hafi hann flutt aflann á brott af löndunarstað. Samkvæmt langvarandi stjórnsýsluframkvæmd hafi framhjálöndun verið talin meiri háttar brot þrátt fyrir að hafa verið framin af gáleysi. Hafi það gilt jafnvel þótt ekki væri öllum afla skips landað framhjá hafnarvog eins og í tilviki kæranda og þrátt fyrir að viðkomandi útgerðir hafi sjálfar uppgötvað brotin eftir að þau hafi verið fullframin og tilkynnt þau til Fiskistofu. Fullgilt vigtarvottorð teljist fullgild sönnun um að aflinn hafi verið veginn með réttum hætti af löggiltum vigtarmanni í samræmi við þá vigtunaraðferð sem mælt sé fyrir um í lögum. Í 25. gr. laga nr. 91/2006 sé mælt fyrir um skilyrði sem skjal verði að uppfylla til að geta talist fullgilt vigtarvottorð löggilts vigtarmanns. Í f-lið ákvæðisins segi að skjal verði að bera nafn löggilts vigtarmanns og undirritun hans. Ekkert slíkt skjal liggi fyrir í málinu heldur aðeins skjöl sem hafi orðið til í aflaskráningarkerfi Fiskistofu þegar upplýsingar voru skráðar þar inn og veiðieftirlitsmenn prentuðu út. Það skjal beri heitið vigtarnóta og nafn löggilts vigtarmanns [D] en ekki undirskrift. Skjalið teljist því ekki fullgilt vigtarvottorð. Fiskistofa hafi óskað eftir því við hafnarstjóra Hafnasambands Norðurlands að fá sent afrit af löggiltu vigtarvottorði vegna löndunarinnar en fengið þau svör að lögregla hafi lagt hald á bók sem hafnarstarfsmenn skrái vigtanir sjávarafla í og því sé ekki unnt að senda Fiskistofu gögn úr henni. Samkvæmt brotaskýrslu hafi veiðieftirlitsmenn stofnunarinnar upplifað það af eigin raun með því að horfa á beina útsendingu úr vefmyndavél Hafnasambands Norðurlands í [D] þegar skip kæranda hafi komið til hafnar og lagst að bryggju umræddan dag. Samkvæmt skýrslunni hafi þeir séð að enginn hafnarvigtarmaður hafi komið á vettvang en þrátt fyrir það hafi skipstjóri skipsins landað afla þess og flutt á brott frá löndunarstað. Fiskistofa hafi þegar haft samband við Hafnasamlag Norðurlands til að tryggja sönnun um atvik. Ákvæði laga nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, standi því í vegi að Hafnasamlagið afhendi Fiskistofu upptöku af atburðarásinni. Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 88/2008 sé hins vegar mælt fyrir um að verjandi sakaðs manns skuli jafnskjótt og unnt sé fá afrit af öllum skjölum máls sem varði skjólstæðing hans og samkvæmt 4. mgr. sömu greinar sé verjanda heimilt að afhenda skjólstæðingi sínum afrit af gögnunum. Kæranda sé því í lófa lagið að afla og leggja fram gögn sem styðji staðhæfingar hans í kærunni um að málsatvik séu önnur en þau sem lýst sé í skýrslu veiðieftirlitsmanna og lögð hafi verið til grundvallar hinni kærðu ákvörðun. Ef fram komi ný gögn sem bendi til þess að hin kærða ákvörðun hafi byggst á röngum og ófullnægjandi upplýsingum muni Fiskistofa taka til skoðunar hvort ástæða sé til að afturkalla hina kærðu ákvörðun. Í b-lið 5. gr. reglna nr. 650/2007, um almennt og sérstakt hæfi löggiltra vigtarmanna, sbr. auglýsingu nr. 20/2008 segi að löggiltur vigtarmaður teljist vanhæfur til vigtunar ef hann er eða hefur verið maki aðila að viðskiptum með þá vöru sem vigtuð sé, skyldur eða mægður aðila í beinan legg eða að öðrum lið til hliðar eða tengdur aðila með sama hætti vegna ættleiðingar. Í c-lið sömu greinar segi að sama eigi við ef hann tengist fyrirsvarsmanni eða umboðsmanni aðila að viðskiptum með þá vöru sem vigtuð sé með þeim hætti sem segi í b-lið. Í d-lið ákvæðisins segi að löggiltur vigtarmaður teljist einnig vanhæfur ef að öðru leyti séu fyrir hendi þær aðstæður sem fallnar séu til þess að draga óhlutdrægni hans í efa. Umræddur hafnarvigtarmaður í [D] hafi löggildingu til 31. október 2020. Maki hennar hafi á þeim tíma sem brotið var framið verið einn af hluthöfum kæranda og foreldrar hans hafi átt 10% hlut í félaginu. Kærandi hafi átt og gert út fiskiskipið [C]. Félagið hafi verið bæði seljandi, kaupandi og viðtakandi þess afla sem mál þetta fjalli um. Það ráði því ekki úrslitum um réttmæti hinnar kærðu ákvörðunar hvort löggiltur vigtarmaður hafi verið stödd á vettvangi þar sem hana hafi brostið hæfi til að framkvæma þá vigtun á afla skipsins sem skipstjóra þess hafi verið skylt að tryggja að færi fram við löndun aflans. Fiskistofa taki ekki undir þau sjónarmið að vafi leiki á því hvort það samræmist ákvæðum mannréttindasáttmála Evrópu, einkum 4. gr. samningsviðauka nr. 7, að mál vegna brotsins sé samtímis til meðferðar hjá lögreglu og Fiskistofu enda segi í ákvæðinu að ekki skuli refsað aftur fyrir sama brot. Lög nr. 57/1996 hafi að geyma tvöfalt viðurlagakerfi vegna brota gegn ákvæðum þeirra. Annars vegar sé um eiginleg refsiviðurlög að ræða, sbr. 23.-25. gr. laganna og skuli refsað fyrir brot sem framin séu af ásetningi eða gáleysi, jafnframt því sem gera megi lögaðila sektir án þess að sök sannist á þá sem í þágu hans starfi. Þessi brot samkvæmt lögunum sæti meðferð að hætti laga um meðferð sakamála. Hins vegar sé um að ræða refsikennd viðurlög sem Fiskistofa beiti og fjallað sé um í 14.-20. gr. laganna. Þar á meðal sé ákvæði 15. gr. sem kveði á um skyldu Fiskistofu til að svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni, eða eftir atvikum veita skriflega áminningu ef um fyrsta minniháttar brot sé að ræða, ef útgerð, áhöfn skips eða aðrir þeir sem í þágu útgerðar starfi, hafi brotið gegn ákvæðum laganna. Af orðalagi 15. gr. laganna og samanburðarskýringu þess við önnur ákvæði þeirra, einkum 23. og 24. gr., sé ljóst að löggjafinn hafi ekki gert ráð fyrir því að svipting veiðileyfis væri talin refsing í merkingu 31. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Munur sé á eðli sviptinga opinberra leyfa til að stunda tiltekna atvinnustarfsemi og refsingum eins og fjársektum eða fangelsi. Enda þótt svipting opinberra leyfa geti haft íþyngjandi áhrif á stöðu eða jafnvel fjárhagslega afkomu leyfishafa hafi ekki verið á því byggt í íslenskri réttarframkvæmd að slík ráðstöfun ein og sér geti talist refsing í merkingu 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944. Þá verði heldur ekki séð af dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu að svipting opinberra leyfa af hálfu stjórnvalda hafi verið talin refsing í merkingu 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Um þetta vísist m.a. til sjónarmiða sem umboðsmaður Alþingis hafi sett fram í bréfi, dags. 27. október 2000, vegna máls nr. 2519/1998.
Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Fiskistofu í ljósritum: 1) Skýrsla veiðieftirlitsmanns. 2) Vigtarnóta - óundirrituð útprentun úr aflaskráningarkerfi. 3) Vigtarnóta - óundirrituð útprentun úr aflaskráningarkerfi. 4) Tilkynning til Lögreglustjórans á Norðurlandi eystra. 5) Tilkynning til Neytendastofu. 6) Tilkynning til málsaðila, leiðbeiningar og andmælarétt o.fl. 7) Tölvubréf frá málsaðila, dags. 12. október 2019. 8) Ákvörðun Fiskistofu, dags. 28. október 2019. 9) Ákvörðun ráðuneytisins um frestun réttaráhrifa. 10) Skýrsla veiðieftirlitsmanns Fiskistofu, dags. 9. maí 2019. 11) Tilkynning til Neytendastofu um vanhæfi vigtarmanna, dags. 20. ágúst 2019. 12) Tilkynning, dags. 20. ágúst 2019, til Hafnasamlags Norðurlands. 13) Bréf Hafnasamlags Norðurlands til Neytendastofu, dags. 5. september 2019.
Með bréfi, dags. 19. febrúar 2020, sendi ráðuneytið ljósrit af umsögn Fiskistofu, dags. 12. febrúar 2020, til lögmanns kæranda og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við hana.
Með bréfi, dags. 10. mars 2020, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá lögmanni kæranda við umsögn Fiskistofu. Þar segir m.a. að í lýsingu á málsatvikum í skýrslu veiðieftirlitsmanns og hinni kærðu ákvörðun sé því ekki lýst hvað fyrir augu þeirra hafi borið, hvert sjónarhorn hafi verið, hvernig veður var, hvernig staðhættir voru eða hvernig aðstæður voru að öðru leyti. Slík lýsing hljóti að teljast nauðsynleg í rökstuðningi fyrir íþyngjandi ákvörðun. Það sé með öllu ómögulegt fyrir þann sem lesi þessa ákvörðun að átta sig á aðstæðum eða hvar hinn löggilti vigtarmaður gæti hafa verið. Upplýst sé að myndskeið eða upptaka af hinni beinu útsendingu liggi ekki fyrir í málinu. Það sé því ekki unnt að staðreyna það sem veiðieftirlitsmenn segist hafa séð í hinni beinu útsendingu og ekki sé unnt fyrir kæranda, fyrirsvarsmann félagsins og aðra, að gera athugasemdir og koma að sínum sjónarmiðum. Einnig séu ekki tilgreindar í ákvörðun Fiskistofu upplýsingar um myndavélina sem veiðieftirlitsmenn horfðu á hina beinu útsendingu, t.d. hvort myndir úr henni séu tímastimplaðar, hver myndgæði séu o.s.frv. Þá séu engar upplýsingar í málinu um notkun myndavélarinnar. Í skýrslu veiðieftirlitsmanns segi að þetta sé myndavél Hafnasamlags Norðurlands sem aðgengileg sé almenningi. Það sé ekkert fram komið um að Fiskistofu sé heimilt að nota myndavélina í þessum tilgangi. Eflaust sé tilgangur myndavélarinnar og hinnar rafrænu vöktunar á vegum hafnarinnar að tryggja öryggi við höfnina. Það komi hvergi fram að tilgangur þessarar vélar sé að opinberir starfsmenn geti nýtt hana til að sinna eftirliti í skjóli opinberra valdheimilda sinna og setið og fylgst með útsendingu. Því sé þessi notkun á vélinni ekki í samræmi við 4. gr. reglna um rafræna vöktun nr. 837/2006, sbr. 14. gr. laga nr. 90/2018. Fiskistofa hafi ekki rætt við eða haft samband við hinn löggilta vigtarmann en hennar afstaða og lýsing á málsatvikum hljóti að hafa mikið vægi. Fiskistofa hafi heldur ekki leitað álits Hafnasamlags Norðurlands í málinu sem sé vinnuveitandi hins löggilta vigtarmanns. Fiskistofa segist hafa haft samband við Hafnasamlag Norðurlands til að tryggja sönnun á málsatvikum, án þess þó að upplýsa um hvaða atvik um hafi verið að ræða eða hvers vegna var óskað eftir upplýsingum. Ætla megi að afstaða Hafnasamlags Norðurlands, sem vinnuveitanda hins löggilta vigtarmanns og ábyrgðaraðila vigtarþjónustunnar, hafi mikið vægi í málinu. Hafnasamlagið hefði t.d. getað kannað hvort starfsmenn þess hafi verið á staðnum og hafi verið við störf á tilgreindum stað og tíma. Þegar af þessum sökum geti málið ekki talist nægjanlega rannsakað til þess að unnt hafi verið að taka ákvörðun í því. Kærandi hafi talið að fullgilt vigtarvottorð væri fyrirliggjandi í málinu enda örðugt að sjá hvernig Fiskistofa gæti tekið ákvörðun án þess að slíkt grundvallargagn liggi fyrir. Nú sé hins vegar upplýst að ekkert slíkt gagn sé hluti gagna málsins og Fiskistofa hafi tekið ákvörðun án þess að vita hvort fullgilt vigtarvottorð sé til eða ekki. Engum þeirra sem tengist kæranda hafi verið skipaður eða tilnefndur verjandi af lögreglu eða dómstólum. Það sé því ekki svo að skipaður verjandi geti aflað þessara gagna. Þá sé um íþyngjandi ákvörðun að ræða og hlutverk stjórnvaldsins að afla gagna en ekki aðila máls. Fiskistofu hefði verið í lófa lagið að fá þessar upplýsingar til að tryggja sönnun um málsatvik og í öllu falli áður en hún kærði málið til lögreglu. Fyrir liggi í málinu vigtarnóta sem skráð sé í aflaskráningarkerfi Fiskistofu og beri nafn löggilts vigtarmanns en skráningin hljóti að hafa farið fram undir hennar aðgangi í kerfinu. Það sé því ekki hægt að draga aðra ályktun en að hún hafi skráð þetta inn í aflaskráningarkerfið og það hljóti að mega ætla að það sem þar sé skráð sé satt og rétt. Þeir sem haldi öðru fram hafi sönnunarbyrði fyrir því. Ef eitthvað sé athugavert við störf hins löggilta vigtarmanns, varðandi skráningu afla eða annað þá hljóti það að vera mál Hafnasamlags Norðurlands sem sé vinnuveitandi vigtarmanna. Kærandi beri ekki ábyrgð á störfum vigtarmanna eða þjónustu sem Hafnasamlag Norðurlands veiti. Þá sé gerð athugasemd við að staðhæfingar Fiskistofu um meint vanhæfi löggilts vigtarmanns hafi ekki komið fram í ákvörðun Fiskistofu, dags. 28. október 2019. Hafi Fiskistofa talið þetta skipta máli hefði þetta átt að koma fram í ákvörðuninni en ekki eftir á í umsögn í kæruferli. Í skýrslu veiðieftirlitsmanns, dags. 9. maí 2019, virðist Fiskistofa hafa aflað sér upplýsinga um og kannað hæfi vigtarmanna í [D] áður en ákvörðun í málinu var tekin 28. október 2019. Kærandi staðhæfi að hinn löggilti vigtarmaður hafi verið á staðnum og eftir því sem hann best viti hafi ekkert verið athugavert við löndun eða vigtun aflans. Ályktun Fiskistofu um ásetning sé ekki annað en getgátur sem séu ekki studdar gögnum. Það að yfirvald staðhæfi og leggi til grundvallar í ákvörðun sinni, að aðili máls, eða einhver sem tengist honum hafi framið brot af ásetningi og sönnun um það kalli á mun ítarlegri rannsókn en Fiskistofa hafi framkvæmt í þessu máli. Á þessu stigi sé því hafnað af hálfu kæranda að í ákvörðun Fiskistofu um sviptingu veiðileyfis felist ekki refsing. Um sé að ræða íþyngjandi ákvörðun sem feli í sér staðhæfingu um að tiltekin háttsemi leiði til þess að reglur hafi verið brotnar og það leiði til viðurlaga, sem bitni á atvinnu hlutaðeigandi, sem sé útgerðaraðili skipsins og hafi lífsviðurværi sitt af. Ákvörðun Fiskistofu feli einnig í sér þungar ásakanir í garð skipstjórans um að hann hafi brotið af sér af ásetningi og framið alvarlegt brot á reglum. Einnig séu bundin ítrekunaráhrif við ákvörðunina. Það að Fiskistofa telji sig ekki geta aflað gagna vegna rannsóknar lögreglu leiði til þess að málið sé ekki nægjanlega rannsakað og geri aðila máls erfitt með að gæta andmælaréttar og hagsmuna sinna. Lögreglurannsóknin hafi hafist að frumkvæði Fiskistofu sem hafi kært hið meinta brot til lögreglu. Þessi tvöfalda málsmeðferð feli í sér brot á ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, leiði til verulegra annmarka á málsmeðferð og geti ekki talist til vandaðra stjórnsýsluhátta. Fiskistofa hafi ekki aflað nauðsynlegra gagna og upplýsinga um málsatvik og því sé málsmeðferð ekki í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af því leiði að kærandi hafi ekki getað gætt andmælaréttar, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ákvörðun Fiskistofu sé ekki rökstudd í samræmi við lög og reglur. Þá geti notkun Fiskistofu á vefmyndavélum Hafnasamlags Norðurlands ekki talist vera í samræmi við sjónarmið og reglur um persónuvernd.
Með tölvubréfi, dags. 27. mars 2020, sendi ráðuneytið Fiskistofu ljósrit af athugasemdum lögmanns kæranda og óskaði eftir tilteknum skýringum.
Með bréfi, dags. 29. apríl 2020, barst ráðuneytinu svar Fiskistofu en þar segir m.a. að Fiskistofa telji ekki ástæðu til að taka afstöðu til staðhæfinga kæranda um að umrædd atvikalýsing sé óljós og að ekki sé hægt að taka íþyngjandi ákvörðun á grundvelli hennar enda eigi lýsing kæranda og tilvitnun í hina kærðu ákvörðun sér enga samsvörun í texta ákvörðunarinnar. Fiskistofa telji að lýsing veiðieftirlitsmanna á atburðarásinni sé skýr og afdráttarlaus og hafi þeir staðfest hana munnlega við vinnslu fyrri umsagnar Fiskistofu um stjórnsýslukæruna. Hin kærða ákvörðun hafi byggst á frásögn veiðieftirlitsmanna Fiskistofu af því sem þeir upplifðu af eigin raun með því að horfa á streymi frá vefmyndavél Hafnasamlags Norðurlands í [D]. Kæranda hafi verið kynnt sú frásögn og gefinn kostur á að andmæla henni eða koma athugasemdum á framfæri við Fiskistofu. Kærandi hafi ekki andmælt frásögninni, þrátt fyrir að honum væri leiðbeint um að málsmeðferð Fiskistofu væri aðskilin frá málsmeðferð lögreglu vegna sama atviks, færi fram samhliða og gæti lokið með íþyngjandi stjórnsýsluviðurlögum í málinu. Lögregla hafði þá lagt hald á öll sýnileg sönnunargögn í málinu, þar með talda upptöku úr vefmyndavélum hafnasamlagsins, vigtarnótubók og annað. Við mat á frásögn veiðieftirlitsmanna hafi verið litið til þess að veiðieftirlitsmenn Fiskistofu séu sérfróðir opinberir starfsmenn sem starfi samkvæmt sérstöku erindisbréfi. Þeir hafi enga hagsmuni af úrlausn málsins og ekkert bendi til þess að til staðar séu nokkur þau atriði eða atvik sem gætu leitt til þess að frásögn þeirra yrði dregin í efa. Ekki hafi heldur verið ágreiningur um sannleiksgildi frásagnarinnar. Hafnasamband Norðurlands sé ábyrgðaraðili rafrænnar vöktunar í [D] og einnig ábyrgt fyrir því að almenningi sé veittur opinn aðgangur að myndefninu í rauntíma en gild lagarök styðji ekki þá afstöðu kæranda að hver sá sem horfi á myndefnið og segi frá því sem hann sjái, brjóti með því gegn ákvæðum laga nr. 90/2018. Engin lagaregla standi því í vegi að stjórnvaldsákvörðun verði byggð á mati á slíkum frásögnum enda sé lagt rétt mat á þær og málsaðila gefinn kostur á að véfengja þær. Hvorttveggja hafi verið gert í því máli sem hér um ræðir. Fiskistofa fallist ekki á að óheimilt sé að byggja stjórnvaldsákvarðanir á slíkum upplýsingum og telji að þrátt fyrir að tekið yrði undir þau sjónarmið kæranda að lagaheimild skorti til að haga eftirliti stofnunarinnar þannig að horft yrði á myndefni sem streymt sé og gert sýnilegt í rauntíma á vefsíðum, gæti það aldrei haft áhrif á sönnunargildi frásagnar veiðieftirlitsmanna um það sem þeir sáu og upplifðu þannig af eigin raun. Sönnunargildi frásagnarinnar myndi standa óhaggað eftir sem áður enda sé það viðurkennt í íslenskum rétti að sönnunargildi gagna og framburður sé óháð því hvort þeirra hafi verið löglega aflað með örfáum undantekningum en það sé í samræmi við dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu. Öll meðferð stjórnvalda, þar með talin málsmeðferð á kærustigi, miði að því að leiða staðreyndir málsins í ljós og mat sönnunargildis miðist því við sannleiksreglur frekar en formreglur. Staðhæfing í stjórnsýslukærunni um að einstaklingur sem nafngreindur sé sem löggiltur vigtarmaður hafi verið staddur í stýrishúsi skips kæranda þegar afla skipsins var landað í umrætt sinn hafi ekki komið fram við málsmeðferð í aðdraganda hinnar kærðu ákvörðunar og hafi því hin kærða ákvörðun ekki tekið mið af því. Fiskistofa hafi lagt á það áherslu í fyrri umsögn að kærandi eigi samkvæmt 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 rétt á að mál hans verði tekið til meðferðar að nýju ef hann leggi fram gögn sem renni stoðum undir að ákvörðun í málinu hafi verið tekin á grundvelli rangra eða ófullnægjandi upplýsinga. Kærandi hafi þrátt fyrir það ekki lagt fram nein gögn sem bendi til þess. Fiskistofa hafni því einnig að stofnuninni hafi verið skylt að ræða við umræddan vigtarmann áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Í frásögn veiðieftirlitsmanna komi skýrt fram að enginn hafnarvigtarmaður hafi komið að skipinu þegar það lagði að bryggju og meðan löndun stóð yfir. Umræddur vigtarmaður hafi því ekki getað borið um neitt sem gerðist við löndunina en skráning á aflatölum skipsins í aflaskráningarkerfi Fiskistofu fór fram laust fyrir miðnætti sama dag og löndunin fór fram. Á fundi með hafnarstjóra Hafnasamlags Norðurlands og Fiskistofu 20. febrúar 2020 hafi hafnarstjóri upplýst að umræddur vigtarmaður væri ekki starfsmaður Hafnasamlags Norðurlands. Annar tiltekinn einstaklingur væri starfsmaður hafnarinnar en þegar hún komist ekki til að sinna störfum löggilts hafnarvigtarmanns feli hún umræddum vigtarmanni að ganga í störfin og fyrir það gangi greiðslur á milli þeirra tveggja án aðkomu Hafnasamlagsins sem þó væri kunnugt um fyrirkomulagið og hefði samþykkt það. Upplýst sé að umræddur einstaklingur hafi á þessum tíma verið varamaður í stjórn kæranda auk þess sem hún sé í hjúskap með tilteknum aðila sem hafi verið stjórnarformaður á þessum tíma. Vakin sé athygli á að samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996 skuli allur afli veginn á hafnarvog í löndunarhöfn þegar við löndun aflans. Skuli við vigtunina nota löggilta vog og skuli vigtunin framkvæmd af starfsmanni hafnar sem hlotið hafi til þess löggildingu. Atvik máls þessa séu því þau að auk þess sem umræddan vigtarmann hafi brostið hæfi til að annast vigtun úr skipi kæranda í umrætt sinn hafi hún ekki heldur verið starfsmaður löndunarhafnarinnar. Samkvæmt frásögn veiðieftirlitsmanna Fiskistofu var hún heldur ekki á staðnum þegar landað var úr skipinu. Þótt fallist yrði á það sem kærandi haldi nú fram að umræddur vigtarmaður hafi verið viðstödd löndunina hefði þrátt fyrir það enginn starfsmaður löndunarhafnarinnar með hæfi til að framkvæma hafnarvigtun verið viðstaddur. Í 1. mgr. 26. gr. laga nr. 91/2006 segi að löggiltur vigtarmaður beri ábyrgð á vigtun sem hann votti í samræmi við viðurkennda starfshætti þeirrar vigtunaraðferðar sem notuð er hverju sinni. Í því felist að löggiltur vigtarmaður skuli sjálfur vera viðstaddur vigtun, hann tryggi alla framkvæmd hennar og staðfesti hana með undirritun sinni á vigtarvottorð sem hann beri ábyrgð á í samræmi við lög og reglur settar samkvæmt þeim. Enginn löggiltur starfsmaður [D] sem hafi verið bær til þess lögum samkvæmt að vigta afla skips kæranda hafi verið viðstaddur þegar afla hafi verið landað úr skipinu í það sinn sem hér um ræðir. Ekki verði því séð hvernig sú staðhæfing kæranda fái staðist að fyrir liggi fullgilt vigtarvottorð. Fiskistofa hafi haft samband við Hafnasamlag Norðurlands vegna þessa og fengið þær upplýsingar að hafnarvigtarmenn [D] riti niðurstöður vigtana í sérstakar bækur og upplýsingar úr þeim séu síðan skráðar í aflaskráningarkerfi Fiskistofu. Útprentanir úr aflaskráningarkerfi Fiskistofu geti ekki talist fullgild vigtarvottorð í skilningi 25. gr. laga nr. 91/2006. Mat Fiskistofu að brotið hafi verið framið af ásetningi byggist á því að skipstjóri skips kæranda sé reyndur skipstjórnarmaður sem árum saman hafi haft atvinnu af útgerð og skipstjórn fiskiskipa. Gengið sé út frá því að honum hafi verið kunnugt um skyldu hans til að tryggja að afli skips hans yrði þegar við löndun veginn á löggiltri hafnarvog af starfsmanni löndunarhafnar sem hafi til þess löggildingu. Þegar litið sé til háttseminnar sem hafi verið til meðferðar hjá Fiskistofu hafi hún falist í því að hífa afla heillar veiðiferðar frá borði og upp á bryggju og flytja hann á brott. Um sé að ræða framkvæmd sem útheimti vélbúnað og mannafla og standi yfir í nokkurn tíma. Mat Fiskistofu hafi byggst á því að vart verði talið að skipstjóri og áhöfn geti staðið að slíkri framkvæmd óvart eða af misgáningi enda sé því ekki haldið fram af hálfu kæranda við málsmeðferðina. Fallist sé á að málum geti verið þannig háttað að erfitt sé að greina á milli stórkostlegs gáleysis og þokukennds ásetnings þegar mat sé lagt á huglæg skilyrði fyrir beitingu viðurlaga. Það atriði hafi þó ekki úrslitaþýðingu varðandi mat á því hvort brot hafi verið framið í umrætt sinn enda sæti brot gegn ákvæðum laga nr. 57/1996 viðurlögum hvort sem þau eru framin af ásetningi eða gáleysi. Eins og málum sé háttað hafi þetta heldur ekki haft áhrif á ákvörðun um hvaða viðurlögum hafi verið beitt enda hafi brotið verið meiriháttar og varðað allan afla skipsins úr heilli veiðiferð. Í IV. kafla laga nr. 57/1996 sé mælt fyrir um tvöfalt viðurlagakerfi vegna brota gegn ákvæðum laganna og reglum settum samkvæmt þeim. Annars vegar sé mælt fyrir um viðurlög í formi refsinga að hætti laga um meðferð sakamála en hins vegar stjórnsýsluviðurlög í formi áminninga, sviptinga veiðileyfis eða afturkallana vigtunarleyfa sem Fiskistofu sé falið að beita. Hafi kæranda verið sérstaklega bent á það þegar honum var send tilkynning um upphaf meðferðar málsins að málsmeðferð Fiskistofu væri aðskilin frá sakamálarannsókninni og að hún færi fram samhliða og gæti lokið með íþyngjandi viðurlagaákvörðun. Um sönnunarkröfur í stjórnsýslumálum gildi ekki strangt sönnunarmat heldur almennar sönnunarreglur. Þegar hin kærða ákvörðun hafi verið tekin lá fyrir afdráttarlaus frásögn veiðieftirlitsmanna sem kærandi hafði ekki véfengt þrátt fyrir að honum hafi verið gefinn kostur á því. Hin kærða ákvörðun hafi því staðist allar þær kröfur sem gerðar séu til sönnunar í málum sem þessum. Kærandi hafi nú við málsmeðferð á æðra stjórnsýslustigi í fyrsta sinn haldið því fram að atvik hafi verið með öðrum hætti en gengið hafði verið út frá við málsmeðferð Fiskistofu og hann hafði áður ekki gert ágreining um. Samkvæmt almennum sönnunarreglum beri kærandi sönnunarbyrði um hina nýju afstöðu og sé í lófa lagið að leggja fram afrit af sönnunargögnum um staðhæfingar sínar.
Með tölvubréfi, dags. 6. maí 2020, sendi ráðuneytið lögmanni kæranda athugasemdir Fiskistofu, dags. 29. apríl 2020 og veitti honum kost á að gera athugasemdir við þær.
Svar lögmanns kæranda barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 22. maí 2020. Þar segir m.a. að óréttmæt sé sú ályktun að gefa sér þá niðurstöðu að með svari fyrirsvarsmanns kæranda í tölvubréfi, dags. 12. október 2019, hafi kærandi fallið frá eða afsalað sér rétti sínum til að koma á framfæri sjónarmiðum sínum eða andmælum eða að hann hafi mátt gera sér glögga grein fyrir hvort rannsóknin hjá hvorri stofnun fyrir sig beindist að honum persónulega eða að lögaðila sem hann sé í fyrirsvari fyrir. Það verði að gera ríka kröfu til þess þegar um sé að ræða meðferð máls sem geti leitt til íþyngjandi og refsikenndra ákvarðana stjórnvalda að aðili máls sé ekki í neinum vafa um réttarstöðu sína. Sé þetta skýrlega til marks um að Fiskistofa hafi ekki sinnt upplýsinga- og leiðbeiningaskyldu. Fiskistofa hafi tekið ákvörðun án þess að fyrir liggi sýnileg sönnunargögn, svo sem upptaka úr vefmyndavél Hafnasamlags Norðurlands, vigtarbók eða annað. Af þessum sökum geti málið hvorki talist nægjanlega upplýst eða rannsakað af hálfu Fiskistofu og þetta eitt og sér ætti að varða ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Það geti hver sem er horft á myndstreymi eins og um ræðir í máli þessu en það sé ekki heimilt í hvaða tilgangi sem er. Ef slíkt áhorf fari fram í þeim tilgangi að safna persónuupplýsingum, skrá niður upplýsingar um háttsemi fólks eða vinnslu persónuupplýsinga að öðru leyti verði að fara eftir reglum um rafræna vöktun nr. 837/2006, sbr. lög nr. 90/2018. Veiðieftirlitsmenn hafi augljóslega skráð niður slíkar upplýsingar þann 13. febrúar 2019 þegar þeir horfðu á hina beinu útsendingu úr vefmyndavél Hafnasamlags Norðurlands. Því hefði myndavélin orðið að hafa verið sett upp í þessum tilgangi og tilkynning þar um send Persónuvernd. Vefmyndavélar Hafnasamlags Norðurlands í [D] séu ekki ætlaðar til notkunar í þessum tilgangi og ekkert sem gefi tilefni til að ætla að þær séu notaðar til slíks. Þessi notkun á myndavélinni hafi því ekki verið í samræmi við lög um meðferð persónuupplýsinga. Kærandi mótmæli því sem Fiskistofa haldi fram að hvort sem áhorf og vinnsla veiðieftirlitsmanna á persónuupplýsingum úr umræddri myndavél stangist á við reglur um persónuvernd eða ekki þá hafi það ekki áhrif á sönnunargildi framburðar veiðieftirlitsmanna. Samkvæmt lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins beri stjórnvöldum í hvívetna að fylgja lögum og reglum. Geri þau það ekki valdi það ógildi ákvarðana þeirra. Það gildi ekki frjálst sönnunarmat í stjórnsýslumálum heldur verði það að vera í samræmi við lög og reglur. Við þetta bætist að það sem veiðieftirlitsmenn lýsi í skýrslum sínum sé ekki nægilegt til að sanna brot kæranda. Einnig sé því ósvarað hvernig veiðieftirlitsmenn horfðu á nákvæmlega þessa tilteknu löndun á meðan hún stóð yfir en þetta gefi tilefni til að ætla að rafræn vinnsla og vöktun af hálfu Fiskistofu sé ef til vill gerð með því að nýta upplýsingar úr fleiri en einni átt, ekki sé ljóst við hvaða aðstæður þessi vöktun fari fram, hvort margir skjáir séu opnir á sama tíma á mörgum stöðum, hvort Fiskistofa hafi skipulega kortlagt hvaða hafnir séu með myndavélar o.s.frv. Sú staðreynd að aflinn var skráður í aflaskráningarkerfi Fiskistofu á aðgangi umrædds löggilts vigtarmanns hljóti að hafa átt að gefa Fiskistofu tilefni til að ræða við hana og kanna hennar þátt í lönduninni, t.d. athuga hvort hún hafi verið á staðnum þegar löndun fór fram. Afstaða Fiskistofu gefi ekki tilefni til að ætla að endurupptökubeiðni muni skila árangri. Það sé á ábyrgð Fiskistofu að afla fullgilds vigtarvottorðs og ótækt að stofnunin taki íþyngjandi ákvörðun án þess að afla þessa grundvallargagns. Fiskistofa hafi hvorki rætt við fyrirsvarsmann kæranda né aðra sem að lönduninni komu. Það eina sem Fiskistofa hafi sé tölvubréf fyrirsvarsmanns kæranda. Það sé dómstóla að meta hvort ákærður maður hafi huglæga afstöðu eins og ásetning til brota. Slíkar ályktanir séu dregnar eftir að fram hefur farið sönnunarfærsla um atvik máls. Hér hafi engin slík sönnunarfærsla farið fram né hafi fyrirsvarsmanni kæranda eða öðrum verið gefið færi á að taka afstöðu til staðhæfinga um atvik máls. Málsmeðferð Fiskistofu hafi leitt til þess að málið geti ekki talist nægjanlega rannsakað af hálfu Fiskistofu. Ríkar kröfur séu gerðar til málsmeðferðar stjórnvalda þegar teknar séu íþyngjandi ákvarðanir. Svipting veiðileyfis sé sannarlega íþyngjandi ákvörðun og Fiskistofu hafi borið að vanda rannsókn málsins og málsmeðferð. Ákvörðunin sé ekki studd neinum gögnum heldur aðeins því sem veiðieftirlitsmenn sáu í beinu útsendingunni sem sé ekki nægilegt til að staðreyna brot kæranda. Fiskistofa virðist halda að einhvers konar sakarlíkindaregla gildi þannig að aðili sé sekur uns hann geti afsannað sekt sína. Þetta gangi gegn öllum meginreglum um að stjórnvald verði að sýna fram á sekt aðila, ekki síst þegar um jafn íþyngjandi ákvörðun sé að ræða og þegar aðili sé beittur viðurlögum. Það sé hlutverk stjórnvalds að afla gagna í málum sem feli í sér íþyngjandi ákvörðun í garð málsaðila. Það sé alfarið á ábyrgð Fiskistofu að málið hafi ekki verið nægjanlega rannsakað eða upplýst. Málsmeðferð Fiskistofu feli í sér brot á rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins, rétti aðila máls til andmæla og aðra verulega annmarka á málsmeðferð.
Rökstuðningur
I. Kæra í máli þessu barst atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu 21. nóvember 2019. Kærufrestur í málinu sem er einn mánuður, sbr. 18. gr. laga nr. 57/1996 var því ekki liðinn þegar stjórnsýslukæran barst ráðuneytinu.
II. Um vigtun sjávarafla gilda lög nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, með síðari breytingum. Í 5. gr. laganna segir að öllum afla sem íslensk skip veiða úr stofnum sem að hluta eða öllu leyti haldi sig í efnahagslögsögu Íslands skuli landað innanlands og hann veginn í innlendri höfn. Í 1. mgr. 6. gr. laganna kemur fram sú meginregla að allur afli skuli veginn á hafnarvog í löndunarhöfn þegar við löndun aflans. Í 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 745/2016, um vigtun og skráningu sjávarafla, segir að skipstjóri skips beri ábyrgð á því að afli skipsins sé veginn samkvæmt ákvæðum reglugerðarinnar. Í 2. mgr. sömu greinar segir að afli skuli skráður til aflamarks á veiðiskip. Í 1. mgr. 7. gr. sömu reglugerðar segir að allur afli skuli veginn á hafnarvog í löndunarhöfn þegar við löndun aflans og skuli vigtun vera lokið innan tveggja klukkustunda frá því að löndun lauk. Skuli við vigtunina nota löggilta vog í eigu viðkomandi hafnar. Vigtun skuli framkvæmd af starfsmanni hafnar sem hlotið hafi til þess löggildingu. Sé hafnarvog ekki í viðkomandi verstöð eða ef sérstakar ástæður eru fyrir hendi geti Fiskistofa leyft vigtun með öðrum hætti, séu skilyrði sem sett séu í III. eða VI. kafla reglugerðarinnar uppfyllt.
Brot gegn lögum nr. 57/1996 og reglum settum samkvæmt þeim varða viðurlögum samkvæmt IV. kafla laga nr. 57/1996.
Í 15. gr. laga nr. 57/1996 er svohljóðandi ákvæði:
"Fiskistofa skal svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef útgerð eða áhöfn skips eða aðrir þeir sem í þágu útgerðar starfa hafa brotið gegn ákvæðum laga þessara eða reglum settum samkvæmt þeim.
Við fyrsta brot, sem varðar sviptingu veiðileyfis, skal leyfissvipting ekki standa skemur en eina viku og ekki lengur en tólf vikur eftir eðli og umfangi brots. Við ítrekuð brot skal svipting ekki standa skemur en fjórar vikur og ekki lengur en eitt ár.
Við fyrsta minni háttar brot skal Fiskistofa, þrátt fyrir ákvæði 1. og 2. mgr., veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu." (https://www.althingi.is/lagas/nuna/1996057.html)
Þessu ákvæði var breytt með 2. gr. laga nr. 163/2006, þar sem 3. mgr. var bætt við greinina. Í greinargerð með frumvarpi til laganna, sbr. Alþingistíðindi A-deild, 133. löggjafarþing 2006-2007, þskj. 235, 232. mál, kemur fram í athugasemdum við 2. gr. að ljóst sé að svipting leyfis til veiða í atvinnuskyni, jafnvel þótt um lágmarkstíma sé að ræða, þ.e. sem fyrir lagabreytinguna var tvær vikur, geti verið mjög íþyngjandi fyrir hlutaðeigandi útgerð og þá sem í hennar þágu starfi. Með vísan til þess var með frumvarpinu lagt til að 15. gr. laga nr. 57/1996 yrði breytt þannig, að þar yrði kveðið á um að þegar um minni háttar brot væri að ræða og hlutaðeigandi útgerð hefði ekki áður gerst brotleg við ákvæði laganna eða reglur settar samkvæmt þeim, skyldi Fiskistofa bregðast við með öðrum hætti, þ.e. með því að veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu. Einnig segir í athugasemdunum að við ákvörðun þess hvort um minni háttar brot teljist vera að ræða, í skilningi þessara lagaákvæða, væri eðlilegt að litið yrði til þess m.a. hvort ætla megi að brot hafi í för með sér umtalsverðan ávinning fyrir hlutaðeigandi útgerð og/eða tengda aðila, hversu mikilvægum hagsmunum brot ógnaði og hvort það hafi verið framið af ásetningi eða gáleysi. Þá var þar tekið fram að brot gegn reglum varðandi veiðar, afla og aflaheimildir séu oft þannig að erfitt sé að skera með óyggjandi hætti úr um hvort þau hafi verið framin af ásetningi eða gáleysi. Það atriði eitt og sér geti því almennt ekki ráðið ákvörðun þess hvort brot teljist vera minni háttar. Á hinn bóginn þyki eðlilegt að láta ítrekuð brot gegn umræddum lögum og reglum varða sviptingu veiðileyfis, enda þótt um minni háttar brot í skilningi laganna kunni að vera að ræða.
Í framangreindu ákvæði 15. gr. laga nr. 57/1996 kemur fram að Fiskistofa skal svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef útgerð eða áhöfn skips eða aðrir þeir sem í þágu útgerðar starfa hafa brotið gegn ákvæðum laganna eða reglum settum samkvæmt þeim. Við fyrsta minni háttar brot skal Fiskistofa hins vegar þrátt fyrir framangreint ákvæði veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu.
Hin kærða ákvörðun Fiskistofu í máli þessu er byggð á skýrslu veiðieftirlitsmanna Fiskistofu, dags. 18. febrúar 2019, sem grundvallast á upptöku úr vefmyndavél Hafnasamlags Norðurlands sem hefur verið afhent lögreglu. Veiðieftirlitsmenn Fiskistofu eru sérfróðir opinberir starfsmenn sem starfa samkvæmt sérstöku erindisbréfi. Ekkert hefur komið fram í málinu sem bendir til þess að til staðar séu nokkur þau atriði eða atvik sem geta leitt til þess að draga beri frásögn þeirra í efa í því tilviki sem hér um ræðir.
Það er afstaða ráðuneytisins að þær skýringar sem hafa komið fram í málatilbúnaði lögmanns kæranda séu ekki með þeim hætti að þær raski þeim grundvelli sem hin kærða ákvörðun Fiskistofu er byggð á. Af hálfu ráðuneytisins er fallist á það með Fiskistofu að ekki sé hægt að meta trúverðuga skýringu kæranda að því er varðar aðkomu löggilts hafnarvigtarmanns að vigtun og skráningu þess afla sem um ræðir í þessu máli. Engar haldbærar skýringar hafa komið fram á ósamræmi tímasetningar við löndun aflans um miðjan dag og skráningu hans í aflaskráningarkerfi Fiskistofu laust fyrir miðnætti sama dag. Jafnframt liggur fyrir að hafnarvigtarmaður sá sem haldið er fram að hafi verið í brú skipsins hafi ekki uppfyllt skilyrði laga um hæfi til að gegna starfi löggilts vigtarmanns í því tilviki sem um ræðir í þessu máli. Auk þess ósamræmis sem var á tímasetningu löndunar og skráningar afla í aflaskráningarkerfi Fiskistofu er ljóst að skráningin uppfyllti ekki lögformleg skilyrði um skráningu aflans og var haldin verulegum annmörkum.
Í ljósi þessa telur ráðuneytið ekki hjá því komist að fallast á að í áðurnefndri veiðiferð sem lauk með löndun þann 13. febrúar 2019 í [D] hafi verið brotið gegn 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996, sbr. og 1. mgr. 2. gr. og 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 745/2016. Umrædd brot varða viðurlögum hvort sem um er að ræða ásetning eða gáleysi. Þegar virt eru atvik máls þessa í heild sinni eins og þeim er lýst í gögnum málsins er það mat ráðuneytisins að brot kæranda geti ekki talist minni háttar í skilningi 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996 heldur hafi Fiskistofu borið að beita 2. mgr. 15. gr. sömu laga. Hefur þá verið litið til allra málsatvika einkum þess að engin vigtun hafi raunverulega farið fram sem og þess að um allan afla skips í viðkomandi veiðiferð var að ræða.
Þá er það afstaða ráðuneytisins að ákvörðun Fiskistofu um viðurlög í þessu máli feli ekki í sér tvöfalda málsmeðferð eða brjóti gegn lögum nr. 62/1994, um mannréttindasáttmála Evrópu auk þess sem ráðuneytið telur að ákvörðunin uppfylli að öðru leyti skilyrði laga og stjórnvaldsreglna.
Með vísan til framanritaðs og gagna málsins og þegar af þeim ástæðum sem þar koma fram fellst ráðuneytið á það með Fiskistofu að stofnuninni hafi verið rétt að svipta skipið [C] leyfi til veiða í atvinnuskyni í tvær vikur. Samkvæmt því ber að staðfesta hina kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 28. október 2019, um að svipta skipið [C] leyfi til veiða í atvinnuskyni í tvær vikur og tekur ákvörðunin gildi frá og með 31. ágúst 2020.
Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.
Úrskurður
Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 28. október 2019, um að svipta skipið [C], leyfi til veiða í atvinnuskyni í tvær vikur og tekur leyfissviptingin gildi frá og með 31. ágúst 2020.