23. febrúar 2023 Dómsmálaráðuneytið

Nr. 101/2023 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Hinn 23. febrúar 2023 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 101/2023

í stjórnsýslumáli nr. KNU22120034

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 7. desember 2022 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur […] og vera ríkisborgari Palestínu (hér eftir kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 22. nóvember 2022, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.

Kærandi krefst þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að umsókn hans um alþjóðlega vernd verði tekin til efnismeðferðar á Íslandi, aðallega með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, en til vara með vísan til 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 42. gr. sömu laga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi 28. maí 2022. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum 29. maí 2022 kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Grikklandi. Hinn 21. júlí 2022 var beiðni um upplýsingar um stöðu kæranda beint til yfirvalda í Grikklandi, sbr. 34. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá grískum yfirvöldum, dags. 11. ágúst 2022, kom fram að honum hefði verið veitt réttarstaða flóttamanns 11. nóvember 2021 og að hann væri með gilt dvalarleyfi þar í landi til 11. nóvember 2024. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun 10. ágúst 2022, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað 22. nóvember 2022 að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi ekki til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda 28. nóvember 2022 og kærði kærandi ákvörðunina 7. desember 2022 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 21. desember 2022 ásamt fylgigögnum.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kæranda hafi verið veitt alþjóðleg vernd í Grikklandi. Umsókn hans um alþjóðlega vernd yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Grikklands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Grikklands.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi alist upp í Palestínu við erfiðar aðstæður. Stríðsástand í heimaríki hans hafi leitt til þess að hann hafi lagt á flótta og lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd í Grikklandi árið 2021. Kærandi hafi mætt miklum fordómum þar í landi, verið heimilislaus og neitað um aðstoð yfirvalda. Kærandi hafi komið hingað til lands og lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd 28. maí 2022.

Kærandi vísar til greinargerðar sinnar til Útlendingastofnunar hvað varðar umfjöllun um aðstæður og réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd í Grikklandi. Kærandi gerir athugasemd við ákvörðun Útlendingastofnunar hvað varðar sönnun á auðkenni hans. Kærandi hafi ekki getað lagt fram vegabréf sitt þar sem það hafi týnst þegar hann hafi farið með báti frá Tyrklandi til Grikklands. Kærandi hafi þó lagt fram ljósmyndir af skilríkjum sínum og vegabréfi og lagt fram grísk ferðaskilríki og dvalarleyfisskírteini.

Kærandi byggir á því að hann hafi slík sérstök tengsl við landið, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, að taka skuli mál hans til efnismeðferðar. Kærandi eigi tvo nafngreinda föðurbræður, sem séu með alþjóðlega vernd og fasta búsetu hér á landi. Annar þeirra hafi fengið eiginkonu sína og börn hingað til lands á grundvelli fjölskyldusameiningar. Kærandi og föðurbræður hans séu nánir og hafi alla tíð verið í nánum samskiptum. Kærandi hafi alist upp í húsi í sömu götu og þeir og hafi fjölskyldur þeirra verið mikið saman. Eftir að kærandi hafi komið hingað til lands hafi hann verið með föðurbræðrum sínum meira og minna enda séu þeir meðal hans nánustu ættingja og hafi þekkt hann og umgengist frá fæðingu. Kærandi vísar til gagna er hann lagði fram með greinargerð sinni, þ. á m. ljósmyndir og skjáskot af samskiptum milli kæranda og föðurbræðra hans, ljósmynd af skilríkjum og fæðingarvottorð sitt. Kærandi vísar jafnframt til myndbands er hann lagði fram. Kærandi telji að framlögð gögn renni stoðum undir það að tengsl þeirra séu náin. Kærandi telji að gögnin sýni fram á skyldleika milli kæranda og föðurbræðra hans. Kærandi vísar til þess að hér á landi hafi hann stuðning ættingja sinna en í Grikklandi eigi hann enga ættingja. Máli sínu til stuðnings vísar kærandi jafnframt til athugasemda í frumvarpi er varð að lögum um útlendinga.

Kærandi vísar til þess er fram komi í ákvörðun Útlendingastofnunar um að stofnunin telji að önnur fjölskyldutengsl en nánustu aðstandendur geti fallið undir 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga en gera verði ríkari kröfur til þess að sýnt verði að þau tengsl séu sérstök og rík. Kærandir telji að þetta eigi ekki stoð í lögum. Kærandi hafi þó sýnt fram á að tengsl hans við föðurbræður sína séu sérstök og rík. Kærandi andmælir þeirri niðurstöðu í ákvörðun Útlendingastofnunar að gögn sem hann hafi lagt fram um tengslin sýni ekki fram á að þau séu ríkari en almennt gerist hjá fjarskyldum ættingjum eða kunningjum. Þá segi í ákvörðun Útlendingastofnunar að ekki verði séð að það sé ósanngjarnt gagnvart kæranda að endursenda hann til Grikklands. Kærandi vísar til þess að krafa hans um að fá umsókn sína um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar sé byggð á IV. kafla laga um útlendinga en ekki X. kafla laganna. Kærandi telji að ákvæði IV. kafla laganna um alþjóðlega vernd og X. kafli laganna um önnur dvalarleyfi hafi ekki sömu skilyrði og sé það skýrt í lagatexta og athugasemdum löggjafans með köflunum. Önnur sjónarmið eigi við um X. kafla laganna og ekki jafn ítarleg skilyrði fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd að fá efnismeðferð vegna sérstakra tengsla við landið heldur en þá sem sækja um dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla skv. 78. gr. laga um útlendinga. Kærandi telur að hann hafi sýnt fram á að skilyrði um sérstök tengsl séu uppfyllt og að skylt sé að taka umsókn hans til efnismeðferðar hér á landi á þeim grundvelli.

Kærandi byggir til vara á því að taka skuli umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi vísar til þess að ákvæði 32. gr. a reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, með síðari breytingum, eigi ekki lagastoð, enda geti ákvæði reglugerðar ekki þrengt skýrt ákvæði í lögum. Kærandi byggir á því að hann muni eiga erfitt uppdráttar í Grikklandi vegna alvarlegrar mismununar, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Kærandi hafi verið heimilislaus allan þann tíma sem hann dvaldi þar og verið neitað um aðstoð þegar hann hafi leitað til yfirvalda þar í landi. Kærandi hafi orðið fyrir slysi og hafi upplifað það að sem umsækjandi um alþjóðlega vernd væri hann annars flokks þegn innan heilbrigðiskerfisins. Þá hafi kærandi reynt að verða sér úti um atvinnu í Grikklandi en enga aðstoð fengið og verið hafnað um að fá útgefið skattkort og almannatrygginganúmer til að geta starfað.

Kærandi byggir á því til þrautavara að taka skuli umsókn hans til efnismeðferðar á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 42. gr. sömu laga. Verði kærandi endursendur til Grikklands væri um brot að ræða gegn grundvallarreglu þjóðarréttar um bann við endursendingu (non-refoulement). Þá myndi slík ákvörðun einnig fela í sér brot gegn 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, 6. og 7. gr. samnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttarstöðu flóttamanna. Kærandi vísar til þess að engin ástæða sé til að greina sérstaklega milli umsækjenda um alþjóðlega vernd og einstaklinga með alþjóðlega vernd við mat á því hvort skilyrðum 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sé fullnægt. Þó svo að einstaklingar með alþjóðlega vernd njóti sömu eða sambærilegra réttinda og almenningur þá sé staða þeirra sjaldnast á pari við hinn almenna borgara. Lýsingar kæranda á aðstæðum sínum komi heim og saman við opinberar heimildir um aðstæður þar í landi. Með vísan til þess verði að telja að aðstæður flóttafólks í Grikklandi séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Aðstæður kæranda

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi einstæður karlmaður á […]. Í viðtali hjá Útlendingastofnun greindi kærandi frá því að hann ætti tvo föðurbræður sem væru með alþjóðlega vernd og búsettir hér á landi. Annar þeirra hafi fengið konu sína og börn hingað til lands á grundvelli fjölskyldusameiningar. Kærandi hafi fengið alþjóðlega vernd í Grikklandi 11. nóvember 2021 og lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd hér á landi 28. maí 2022. Kærandi greindi frá því að hann hafi lent í slysi í Grikklandi árið 2021 þegar bíll hafi ekið á hann. Vinur kæranda hafi farið með hann á spítala þar sem hann hafi farið í röntgenmyndatöku og fengið verkjalyf. Eftir slysið hafi kærandi ekki getað staðið og enginn hafi séð um hann. Kærandi sé enn með verki og hafi fengið verkjalyf hér á landi. Kærandi greindi frá því að andleg líðan hans væri góð núna þar sem hann væri með fjölskyldu sinni og búi hjá frænda sínum. Kærandi greindi frá því að hafa ekki fengið félagslega aðstoð, húsnæði eða framfærslu í Grikklandi. Kærandi greindi frá því að vita ekki hvort hann sé með almannatrygginga- eða skattnúmer í Grikklandi. Hann hafi reynt að útvega sér atvinnu á veitingastað en ekki fengið starf. Þá greindi kærandi frá því að óttast að verða fyrir ofbeldi í Grikklandi.

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins var kæranda veitt alþjóðleg vernd í Grikklandi 11. nóvember 2021 og hefur gilt dvalarleyfi þar í landi til 11. nóvember 2024. Að mati kærunefndar telst sú vernd sem kærandi nýtur í Grikklandi virk alþjóðleg vernd í skilningi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður í Grikklandi

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í Grikklandi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

2021 – Country Reports on Human Rights Practices – Greece (United States Department of State, 12. apríl 2022);

Amnesty International Report 2021/22 – The State of the World’s Human Rights (Amnesty International, 29. mars 2022);
Annual report 2020 (The Greek Ombudsman Independent Authority, 31. desember 2020);
Asylum Information Database, Country Report: Greece (European Council on Refugees and Exiles, 30. maí 2022);
Beneficiaries of international protection in Greece – Access to documents and socio-economic rights (Refugee Support Aegean, 31. mars 2022);
Commissioner for Human Rights: Report of the Commissioner for Human Rights of the Council of Europe, Dunja Mijatovic, following her visit to Greece from 25 to 29 June 2018 (Council of Europe, 6. nóvember 2018);
EU/Greece: Pressure to Minimize Number of Migrants Identified as ´vulnerable´ (Human Rights Watch, 1. júní 2017);
Freedom in the World 2022 – Greece (Freedom House, febrúar 2022);
Greece as a Country of Asylum – UNHCR‘s Recommendations (UNHCR, 6. apríl 2015);
Migration Flows and Refugee Protection – Administrative challenges and human rights issues (The Greek Ombudsman, apríl 2017);
Petition to the European Parliament – Regarding degrading reception conditions and EU funding in Greece (Solidarity Now, mars 2017);
Report on the Living Conditions of Beneficiaries of International Protection in Greece (Passerell, nóvember 2020);
Reports of the Special Rapporteur on the human rights of migrants on his mission to Greece, (United Nations, General Assembly, 24. apríl 2017);
State of the World‘s Minorities and Indigenous Peoples 2016 – Greece (Minority Rights Group International, 12. júlí 2016);
Upplýsingar af vefgátt um evrópsk réttarkerfi (e. European e-Justice Portal): https://e-justice.europa.eu;
Upplýsingasíða Refugee Info Greece (http://refugee.info/greece/, sótt 23. febrúar 2023) og
World Report 2023 – Events of 2022 (Human Rights Watch, 12. janúar 2023).

Af framangreindum gögnum verður ráðið að grísk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur meðal annars bent á þau neikvæðu áhrif sem efnahagsástand í Grikklandi hafi haft á aðstæður einstaklinga sem hlotið hafi vernd þar í landi og möguleika þeirra á að aðlagast grísku samfélagi. Að mati kærunefndar er ljóst af framangreindum gögnum að þeir einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi lifa oft á jaðri samfélagsins og búi í sumum tilvikum við félagslega einangrun. Einstaklingar með alþjóðlega vernd eiga hins vegar sambærilegan rétt til félagslegrar aðstoðar og grískir ríkisborgarar og í dvalarleyfi þeirra felst jafnframt aðgangur að vinnumarkaði. Þá veita frjáls félagasamtök einstaklingum með alþjóðlega vernd aðstoð við að kynna sér réttindi sín í Grikklandi.

Samkvæmt skýrslum European Council on Refugees and Exciles (ECRE) frá í maí 2022 og Passerell frá nóvember 2020 eiga einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi rétt á endurgjaldslausri grunnheilbrigðisþjónustu með sömu skilyrðum og grískir ríkisborgarar, þ. á m. nauðsynlegri geðheilbrigðisþjónustu og lyfjum. Samkvæmt fyrrnefndri skýrslu hefur bág fjárhagsstaða gríska ríkisins haft mikil áhrif á heilbrigðiskerfi landsins og hefur kostnaðarþátttaka almennings aukist við kaup á lyfjum og þjónustu. Þannig geti verið vandkvæðum bundið að sækja sér heilbrigðisþjónustu þar í landi og þá sérstaklega sérhæfða heilbrigðisþjónustu, m.a. vegna skorts á fjármagni og starfsfólki. Þetta eigi jafnt við um alla borgara Grikklands, bæði gríska ríkisborgara og aðra sem hafi rétt til dvalar í ríkinu. Auk þess hafi útgáfa almannatrygginganúmera (AMKA) (áður nefnt kennitölur) falið í sér hindranir fyrir einstaklinga með alþjóðlega vernd við að afla sér heilbrigðisþjónustu. Samkvæmt upplýsingasíðu Refugee Info Greece fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd og handhafa verndar í Grikklandi og sem veitir upplýsingar á grísku, arabísku, farsi, urdu, frönsku, lingala/bantu, norður-kúrdísku og ensku hafi allir umsækjendur um alþjóðlega vernd fengið svokallað AMKA eða almannatrygginganúmer sem veitti þeim m.a. aðgang að heilbrigðiskerfinu. Í janúar 2020 hafi skilyrði fyrir útgáfu almannatrygginganúmera breyst og fái umsækjendur um alþjóðlega vernd nú útgefin tímabundin almannatrygginga- og heilbrigðisþjónustunúmer (PAAYPA), meðan þeir sem hlotið hafa alþjóðlega vernd fái útgefið varanlegt almannatrygginganúmer. Þegar umsækjanda sé veitt alþjóðleg vernd í Grikklandi verði almannatrygginga- og heilbrigðisþjónustunúmerið óvirkt mánuði eftir að viðkomandi hljóti dvalarleyfi. Einstaklingar geti þá í kjölfarið sótt um varanlegt almannatrygginganúmer í næstu þjónustumiðstöð. Til að sækja um slíkt númer þurfi einstaklingar að framvísa dvalarleyfi eða ferðaskilríkjum og staðfestingu á heimilisfangi. Til að fá varanlegt almannatrygginganúmer gefið út sé nægilegt að sýna fram á heimilisfang í búðum eða í gistiskýli. Þá segir á upplýsingasíðunni að samkvæmt gildandi löggjöf séu allir aðilar í hinum opinbera heilbrigðisgeira skyldugir til að veita öllum fyrstu hjálp þegar nauðsyn beri til. Eigi allir rétt á að leita til sjúkrahúsa og fá ókeypis læknisþjónustu og lyf sem þeir þarfnist þrátt fyrir að viðkomandi hafi hvorki PAAYPA eða AMKA númer. Á upplýsingasíðunni er unnt að eiga í samskiptum við þjónustufulltrúa á netspjalli í gegnum Facebook á áðurgreindum tungumálum. Á upplýsingasíðunni er einnig hægt að nálgast skjal á grísku sem hlaða má niður þar sem þessi réttur til þjónustu fyrir alla er útskýrður.

Í skýrslu ECRE kemur fram að aðgengi einstaklinga með alþjóðlega vernd í Grikklandi að húsnæði sé háð sömu skilyrðum og takmörkunum og aðgengi annarra ríkisborgara þriðju ríkja með heimild til dvalar í Grikklandi. Fá gistiskýli séu í boði fyrir heimilislausa auk þess sem ekkert húsnæði sé til staðar sem einungis sé ætlað einstaklingum með alþjóðlega vernd. Erfitt geti reynst að fá pláss í gistiskýlum þar sem aðsóknin sé mikil og dæmi séu um að einstaklingar með alþjóðlega vernd hafist við í yfirgefnum húsum og yfirfullum íbúðum við mjög bágar aðstæður. Eigi þetta einnig við um einstaklinga sem hafi verið sendir aftur til Grikklands frá öðrum Evrópuríkjum. Þá hafi í mars 2020 verið gerðar breytingar á útlendingalöggjöfinni í Grikklandi sem kveði á um að þegar ákvörðun um að veita alþjóðlega vernd liggi fyrir skuli draga úr fjár- og húsnæðisstuðningi. Handhöfum alþjóðlegrar verndar sem dvelji í úrræðum innan hins svokallaða ESTIA kerfi eða öðrum úrræðum, þar með talið hótelum og íbúðum, sé skylt að yfirgefa þau innan 30 daga eftir að hafa hlotið alþjóðlega vernd. Þó séu undantekningar frá þessari reglu, sérstaklega þegar um sé að ræða fólk sem glími við alvarlegan heilsubrest. Í skýrslu Passerell kemur fram að félagasamtök bjóði upp á gistiúrræði fyrir einstaklinga með alþjóðlega vernd í Grikklandi en langur biðlisti sé eftir plássi þar og barnafjölskyldur og einstaklingar í viðkvæmri stöðu gangi fyrir.

Þá kemur fram í skýrslu ECRE að einstaklingar með alþjóðlega vernd eigi sambærilegan rétt á félagslegri aðstoð og grískir ríkisborgarar. Þær félagslegu bætur sem í boði séu í Grikklandi séu t.d. bætur fyrir fjölskyldur en skilyrði fyrir slíkum bótum sé að sýnt sé fram á fimm ára óslitna og varanlega búsetu í Grikklandi. Þá veiti grísk yfirvöld einstaklingum, m.a. handhöfum alþjóðlegrar verndar, sem búi undir fátæktarmörkum fjárhagsaðstoð í formi mánaðarlegra greiðslna, svokallaðan KEA styrk. Samkvæmt upplýsingasíðu fyrir flóttafólk þurfa einstaklingar sem hyggist nýta sér úrræðið að uppfylla ýmis skilyrði; þeir þurfi m.a. að hafa almannatrygginganúmer, skattnúmer (AFM), gilt dvalarleyfi og bankareikning. Þá þurfi þeir að leggja fram ýmis gögn, m.a. framvísa leigusamningi í þeim tilvikum þegar þeir búi í leiguhúsnæði og í tilviki heimilislausra einstaklinga þurfi þeir að framvísa vottorði um heimilisleysi frá gistiskýlinu eða sveitarfélaginu þar sem þeir búi. Samkvæmt skýrslu ECRE er erfitt að uppfylla skilyrðin. Þá séu í reynd engir aðrir framfærslustyrkir en KEA í boði. Jafnframt séu engin sérúrræði til staðar varðandi félagsþjónustu fyrir fólk í viðkvæmri stöðu, s.s. þolendur pyndinga. Þá sé félagsleg aðstoð ekki bundin við búsetu á tilteknum stað.

Samkvæmt skýrslum ECRE og Passerell hafa einstaklingar með alþjóðlega vernd aðgang að atvinnumarkaðnum með sömu skilyrðum og ríkisborgarar Grikklands. Ekki sé þörf á sérstöku atvinnuleyfi. Atvinnuleysi sé hins vegar mikið í landinu og samkeppni við grískumælandi einstaklinga og erfiðleikar við að fá skattnúmer (AFM) útgefið dragi úr atvinnumöguleikum handhafa alþjóðlegrar verndar. Þessir erfiðleikar við að sækja sér atvinnu hafi leitt til þess að einstaklingar reyni að afla sér tekna með óformlegum og jafnvel ólöglegum leiðum sem hindri þar með aðlögun þeirra að samfélaginu. Þeir einstaklingar sem ekki starfi innan hins hefðbundna atvinnumarkaðar hafi ekki aðgang að almannatryggingakerfinu og vinni sér ekki inn atvinnutengd réttindi, s.s. atvinnuleysisbætur. Mikill meirihluti einstaklinga með alþjóðlega vernd og umsækjendur um vernd reiði sig því á fjárhagsaðstoð og dreifingu matvæla og muna af hálfu stjórnvalda og mannúðarsamtaka til þess að uppfylla grunnþarfir sínar. Í skýrslu ECRE kemur fram að einstaklingar með alþjóðlega vernd hafi mætt erfiðleikum við að fá útgefið skattnúmer hjá grískum stjórnvöldum. Útgáfa skattnúmers sé grundvöllur þess að geta lifað og starfað löglega í Grikklandi og þess að einstaklingar geti sótt aðstoð og réttindi hjá grískum stjórnvöldum. Skattnúmerið sé forsenda þess að geta sótt um félagslega aðstoð, til að vinna hvort sem er sem starfsmaður hjá öðrum eða að hefja eigin rekstur, og til þess að gera samninga um leigu á húsnæði. Samkvæmt upplýsingasíðu fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd þurfi einstaklingar sem hyggist sækja um skattnúmer að framvísa ferðaskilríki eða dvalarleyfi og staðfestingu á heimilisfangi eða heimilisleysi. Umsóknarferlið fari einungis fram á grísku en umsækjendur geti leitað eftir aðstoð hjá endurskoðendum eða frjálsum félagasamtökum.

Vegna upplýsinga um þessa erfiðleika varðandi útgáfu skattnúmera sendi kærunefnd útlendingamála árið 2020 fyrirspurn til Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og óskaði eftir upplýsingum um hvort stofnuninni væri kunnugt um hindranir sem einstaklingar með alþjóðlega vernd í Grikklandi kunni að mæta við að verða sér úti um slíkt skattnúmer. Í svari Flóttamannastofnunnar, dags. 10. mars 2020, kemur m.a. fram að almennt þurfi að sækja um skattnúmerið í eigin persónu hjá viðeigandi stjórnvaldi, umsóknina þurfi að fylla út á grísku og sýna þurfi skilríki s.s. dvalarskírteini. Þá sé engin túlkaþjónusta í boði en öll málsmeðferðin, bæði skriflega umsóknin og samskipti við stjórnvöld, þurfi að fara fram á grísku. Starfsmenn grískra yfirvalda séu ekki skyldugir samkvæmt lögum til þess að tala ensku í störfum sínum eða vinna með gögn sem ekki séu skrifuð eða þýdd yfir á grísku. Niðurstaða umsóknar um skattnúmer sé því undir því komin að starfsmaðurinn sé viljugur til samvinnu og að umsækjandi um skattnúmer hafi grunn í ensku eða grísku. Þá kom fram í svari Flóttamannastofnunar að það væri mismunandi og oft misvísandi framkvæmd milli þeirra stjórnvalda sem sjái um útgáfu númeranna. Framkvæmdin færi í raun eftir því hversu vant starfsfólkið væri að þjónusta þennan hóp. Þá geti viðmót og vilji starfsmanna stjórnvaldsins haft áhrif á niðurstöðu varðandi útgáfu skattnúmers og þeir umsækjendur sem njóti aðstoðar frjálsra félagasamtaka eða lögmanna í umsóknarferlinu séu líklegri til þess að fá jákvætt svar við umsókn sinni. Þá hafi komið upp vandamál hjá þessum hópi varðandi það að tengja skattnúmer hjóna saman. Grísk skattayfirvöld hafi árið 2018, gefið út fyrirmæli um ítarlegri skoðun á skilríkjum erlendra umsækjenda um skattnúmer, sem hafi í kjölfarið leitt til þess að biðtími eftir niðurstöðu hafi lengst töluvert hjá þeim hópi. Flóttamannastofnun, gríski umboðsmaðurinn og frjáls félagasamtök hafi í kjölfarið ítrekað lýst yfir áhyggjum vegna þessa og því hafi grísk stjórnvöld brugðist við með breytingu á framkvæmd, en þó sé þörf á frekari aðgerðum til að bæta þetta ferli. Þá sé óvíst hver staðan sé varðandi þann málafjölda sem enn bíði afgreiðslu af þessum sökum.

Í skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins fyrir árið 2021 kemur fram að dæmi séu um að flóttafólk sé beitt ofbeldi, þ. á m. af hendi grísku lögreglunnar. Þá kemur fram að þarlend lög og stjórnarskrá leggi bann við pyndingum og annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Enn fremur séu ofbeldisbrot rannsökuð af grísku lögreglunni en embætti umboðsmanns rannsaki meint brot lögreglu. Af framangreindri skýrslu verður ráðið að ýmsir annmarkar séu á dómskerfi landsins en sjálfstæði dómstóla sé tryggt í framkvæmd, svo og réttindi brotaþola og sakborninga. Þá kemur fram í vefgátt um evrópsk réttarkerfi (e. European e-Justice Portal) að útlendingar í Grikklandi sem séu þolendur glæpa og tali hvorki né skilji grísku eigi rétt á túlkaþjónustu og upplýsingum um mál þeirra á tungumáli sem þeir skilji.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skuli taka hana til efnismeðferðar. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga verður því aðeins beitt ef stjórnvöld telja, á grundvelli hlutlægra og trúverðugra upplýsinga sem eru nægilega nákvæmar og uppfærðar eftir því sem við á, að skilyrði þess séu uppfyllt. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. er til viðbótar þeirri vernd sem 3. mgr. 36. gr. veitir umsækjendum um alþjóðlega vernd.

Á grundvelli 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga setti ráðherra reglugerð nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, en með henni bættust tvær greinar, 32. gr. a og 32. gr. b, við reglugerðina. Í 32. gr. a reglugerðarinnar kemur fram að með sérstökum ástæðum samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan. Þá eru í ákvæðinu jafnframt talin upp viðmið í dæmaskyni sem leggja skuli til grundvallar við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi en þau viðmið varða aðallega alvarlega mismunun eða alvarleg veikindi. Þar sem tilvikin eru talin upp í dæmaskyni geta aðrar aðstæður, sambærilegar í eðli sínu og af svipuðu alvarleikastigi, haft vægi við ákvörðun um hvort sérstakar ástæður séu til að taka mál umsækjanda til efnismeðferðar hér á landi, svo framarlega sem slíkar aðstæður séu ekki sérstaklega undanskildar, sbr. 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar.

Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar skal líta til þess hvort umsækjandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, svo sem ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða ef umsækjandi getur vænst þess að staða hans, í ljósi framangreindra ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki. Kærunefnd telur að orðalagið „muni eiga“ feli ekki í sér kröfu um afdráttarlausa sönnun þess að umsækjandi verði fyrir alvarlegri mismunun sem leiði til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar. Orðalagið gerir þó kröfu um að tilteknar líkur verði að vera á alvarlegri mismunun, þ.e. að sýna verður fram á að umsækjandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir mismunun af þeim toga, með þeim afleiðingum, og af því alvarleikastigi sem ákvæðið lýsir en að ekki sé nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri mismunun. Af því leiðir að þó svo að dæmi séu um að einstaklingar í sambærilegri stöðu og umsækjandi í viðtökuríki hafi orðið fyrir alvarlegri mismunun af þeim toga sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga mælir fyrir um telst umsækjandi ekki sjálfkrafa eiga slíkt á hættu heldur þarf að sýna fram á að verulegar ástæður séu til að ætla að umsækjandi, eða einstaklingur í sambærilegri stöðu og umsækjandi, verði fyrir slíkri meðferð.

Þá skal líta til þess hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki. Í reglugerðinni kemur fram að meðferð teljist, að öllu jöfnu, ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana heldur sé átt við þau tilvik þar sem meðferð er til í viðtökuríkinu en umsækjanda muni ekki standa hún til boða. Við mat á því hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi lítur kærunefnd m.a. til heilsufarsgagna málsins og hlutlægra og trúverðugra gagna um hvort sú heilbrigðisþjónusta sem hann þarfnast sé honum aðgengileg í viðtökuríki.

Samkvæmt 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar hefur heilsufar umsækjanda takmarkað vægi umfram það sem leiðir af 2. mgr. 32. gr. a, nema það teljist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði fram hjá þeim litið. Þá tekur 3. mgr. 32. gr. a af tvímæli um það að efnahagslegar ástæður geta ekki talist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Slíkar aðstæður gætu þó fallið undir 3. mgr. 36. gr. nái þær því alvarleikastigi sem við á, sbr. umfjöllun hér í framhaldinu.

Kærandi er einstæður karlmaður á[…]. Í viðtali hjá Útlendingastofnun greindi kærandi frá því að hann hafi lent í slysi í Grikklandi árið 2021 þegar bíll hafi ekið á hann. Kærandi hafi farið í röntgenmyndatöku á sjúkrahúsi og fengið verkjalyf. Kærandi sé enn með verki og hafi fengið skrifað upp á verkjalyf hér á landi. Kærandi greindi frá því að andleg líðan hans væri góð núna þar sem hann væri með fjölskyldu sinni og búi hjá frænda sínum. Þá liggur fyrir læknisvottorð, dags. 28. júlí 2022, þar sem fram kemur að læknisskoðun hafi farið fram í samræmi við ákvæði sóttvarnarlaga. Þá lagði kærandi fram grísk heilsufarsgögn, dags. 24. desember 2021.

Kærunefnd tekur fram að kæranda var leiðbeint í viðtali hjá Útlendingastofnun 10. ágúst 2022, um mikilvægi öflunar gagna um heilsufar, sem kærandi teldi hafa þýðingu fyrir mál sitt, og um að afla skriflegra upplýsinga og leggja fram við meðferð máls hans hjá Útlendingastofnun. Þá var kæranda, sem nýtur aðstoðar löglærðs talsmanns, jafnframt leiðbeint með tölvubréfi kærunefndar, dags. 7. desember 2022, um framlagningu frekari gagna í málinu. Kærandi lagði ekki fram frekari gögn um heilsufar. Með vísan til fyrrgreindrar málsmeðferðar og þeirra gagna sem liggja fyrir í málinu telur kærunefnd að mál kæranda sé nægjanlega upplýst hvað varðar heilsufar hans og aðra þætti varðandi einstaklingsbundnar aðstæður hans. Þá er ekkert sem bendir til þess að frekari gögn um heilsufar hans geti haft áhrif á niðurstöðu málsins.

Kærunefnd telur að gögn málsins beri ekki með sér að heilsufar kæranda sé með þeim hætti að hann teljist glíma við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum sé aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki, eins og segir í 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar. Í því sambandi er sérstaklega vísað til þess að meðferð telst að jafnaði ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana, sbr. 2. mgr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Að mati kærunefndar er heilsufar kæranda ekki þess eðlis að ástæða sé til að víkja frá þessari meginreglu. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður í Grikklandi verður ráðið að kærandi hafi aðgang að grunnheilbrigðisþjónustu þar í landi en eins og áður hefur verið rakið eiga einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi að lögum sambærilegan rétt á grunnheilbrigðisþjónustu, þ. á m. geðheilbrigðisþjónustu og lyfjum, og ríkisborgarar Grikklands þó að þeir þurfi í einhverjum tilvikum að yfirstíga ákveðnar hindranir til að nýta rétt sinn. Telur kærunefnd því að aðstæður kæranda tengdar heilsufari séu ekki þess eðlis að þær teljist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eða samkvæmt þeim viðmiðum sem talin eru upp í dæmaskyni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þá telur nefndin að heilbrigðisaðstæður kæranda geti ekki talist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið, sbr. 3. mgr. sömu greinar. Þá hefur kærandi greint frá því að hafa notið heilbrigðisþjónustu í Grikklandi, þegar hann lenti í slysi þar í landi, og lagði fram heilsufarsgögn varðandi það. Kærandi hafi farið í röntgenmyndatöku á fæti og fengið verkjalyf.

Kærandi hefur jafnframt borið fyrir sig að hafa ekki fengið húsnæðis-, fjárhags- eða félagslega aðstoð frá grískum yfirvöldum. Í framangreindum skýrslum og gögnum um aðstæður í Grikklandi kemur fram að einstaklingar með alþjóðlega vernd þar í landi hafi heimild til að stunda atvinnu, hafi aðgang að húsnæðismarkaðnum og eigi sambærilegan rétt á félagslegri aðstoð og grískir ríkisborgarar þó að þeir þurfi í einhverjum tilvikum að yfirstíga ákveðnar hindranir til að sækja þá þjónustu, eins og áður sagði. Þótt skýrslur um aðstæður í Grikklandi bendi til þess að aðstæður einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar þar séu um margt lakari en aðstæður þeirra hér á landi, m.a. m.t.t. inntaks félagslegrar aðstoðar og aðgangs að félagslegum húsnæðisúrræðum, er það mat nefndarinnar að almennar aðstæður einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar í Grikklandi séu ekki þess eðlis að þær, einar og sér, teljist til sérstakra ástæðna. Í því sambandi hefur nefndin jafnframt litið til þess sem fram kemur í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga að efnahagslegar ástæður geti ekki talist til sérstakra ástæðna. Þá er það mat kærunefndar að aðstæður kæranda séu ekki slíkar að hann geti ekki borið sig eftir þeirri þjónustu og aðstoð sem hann á að lögum rétt á og þarf á að halda í Grikklandi. Líkt og komið hefur fram eiga handhafar alþjóðlegar verndar í Grikklandi sem búa undir fátæktarmörkum m.a. rétt á fjárhagsaðstoð í formi mánaðarlegra greiðslna. Skilyrði fyrir styrknum er m.a. að framvísa leigusamningi eða í tilviki heimilislausra, vottorði um heimilisleysi frá gistiskýli eða sveitarfélagi.

Í úrskurðum kærunefndar frá 25. mars 2020 í málum nr. KNU19090042 og KNU20020034, KNU19110022 og KNU19110023 og KNU19110050 og KNU19110051 er fjallað um skattnúmer í Grikklandi. Skattnúmer er nauðsynlegt til þess að starfa löglega í landinu, sækja um félagslegar bætur og gera leigusamning um húsnæði. Það er því grunnforsenda þess að geta framfleytt sér löglega í Grikklandi. Í því máli sem hér er til meðferðar er kærandi heilbrigður og vinnufær. Kærandi hefur greint frá því að hann hafi ekki sótt um almannatrygginga- og skattnúmer í Grikklandi. Kærunefnd telur ekki forsendur til annars en að leggja til grundvallar að kærandi sé fær um að sækja sér þá þjónustu sem hann þarf á að halda í viðtökuríki, þ. á m. afla sér almannatrygginga- og skattnúmers þrátt fyrir þær aðgangshindranir sem geti verið til staðar.

Kærandi hefur jafnframt borið fyrir sig að hann hafi orðið fyrir fordómum og óttist að verða fyrir ofbeldi í Grikklandi. Af framangreindum gögnum má ráða að flóttafólk hafi orðið fyrir fordómum í Grikklandi. Má jafnframt ráða af fyrirliggjandi gögnum að óttist kærandi um öryggi sitt geti hann leitað til lögregluyfirvalda eða annarra þar til bærra stjórnvalda sökum þess. Þá telur kærunefnd að gögn málsins beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, s.s. ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða að hann geti vænst þess að staða hans, í ljósi sömu aðstæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Kærandi hefur ekki sýnt fram á að aðstæður hans í viðtökuríki séu slíkar að önnur viðmið tengd alvarlegri mismunun, sambærileg þeim sem 32. gr. a reglugerðarinnar lýsir, leiði til þess að taka beri umsókn hans til efnismeðferðar hér á landi.

Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæla með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun 10. ágúst 2022 eiga tvo föðurbræður sem væru búsettir hér á landi og væri fjölskylda annars þeirra einnig komin hingað til lands. Við meðferð málsins lagði kærandi fram ljósmyndir af sér og föðurbræðrum sínum og skjáskot af samskiptum þeirra á samfélagsmiðlum. Kærandi lagði auk þess fram myndband af sér og föðurbræðrum sínum taka á móti fjölskyldu annars föðurbróður hans á Keflavíkurflugvelli. Þá lagði kærandi fram ljósmynd af vegabréfi og fæðingarvottorði sínu og föðurbræðra sinna og ljósmynd af vegabréfum föður kæranda og föðurbræðra frá heimaríki. Kærandi lagði auk þess fram ljósmyndir af dvalarleyfiskortum föðurbræðra kæranda útgefnum af íslenskum yfirvöldum.

Í greinargerð gerir kærandi athugasemdir við mat á sérstökum tengslum í ákvörðun Útlendingastofnunar, þ. á m. við að stofnunin telji að gera verði ríkari kröfur til að sýnt verði fram á að tengsl séu sérstök og rík sé um önnur fjölskyldutengsl en nánustu aðstandendur að ræða. Einnig við mat stofnunarinnar að litið sé til þess hvort ráðstöfun um að endursenda kæranda til Grikklands sé ósanngjörn. Kærandi vísar m.a. til þess að krafa hans um að fá umsókn sína um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar sé byggð á IV. kafla laga um útlendinga en ekki X. kafla laganna. Kærandi telji að ákvæði IV. kafla laganna um alþjóðlega vernd og X. kafli laganna um önnur dvalarleyfi hafi ekki sömu skilyrði og sé það skýrt í lagatexta og athugasemdum löggjafans með köflunum.

Lög um útlendinga veita ekki skýrar leiðbeiningar um hvernig hugtakið sérstök tengsl samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skuli túlkað í framkvæmd. Við túlkun ákvæðisins hefur kærunefnd litið til athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga og lagt til grundvallar að ákvæðinu sé ætlað að taka m.a. til þeirra tilvika þegar umsækjendur eiga ættingja hér á landi en ekki í því ríki sem þeir yrðu aftur sendir til. Þetta geti einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuríki, svo sem vegna fyrri dvalar. Þá gera athugasemdir í frumvarpi og ákvæði 32. gr. b reglugerðar um útlendinga ráð fyrir því að fyrri dvöl umsækjenda hér á landi geti leitt til þess að um sérstök tengsl séu að ræða. Samkvæmt framansögðu getur komið til skoðunar hvort kærandi hafi sérstök tengsl við landið í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þegar hann á ættingja hér á landi. Af orðalagi ákvæðisins er ljóst að það mælir fyrir um tengsl við landið en ekki aðeins tengsl við einstaklinga sem hér kunna að dvelja á einhverjum tíma. Kærunefnd telur ljóst að byggist málsástæða um sérstök tengsl við landið á tengslum við tiltekinn eða tiltekna einstaklinga þurfa þeir einstaklingar almennt að hafa heimild til dvalar hér á landi og að sú heimild þurfi að hafa tiltekinn varanleika. Af þessu leiðir að tengsl við einstakling sem byggir rétt sinn til dvalar á Íslandi á vegabréfsáritun eða tímabundnu dvalarleyfi myndu almennt ekki teljast þess eðlis að þau leiði til þess að umsækjandi hafi sérstök tengsl við landið í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærunefnd telur að leggja skuli til grundvallar að ef umsækjandi um alþjóðlega vernd á sannanlega ættingja hér á landi, sem hefur heimild til dvalar hér, sem hann hefur raunveruleg og sérstök tengsl við hér á landi en ekki í viðtökuríki, geti umsókn hans verið tekin til efnismeðferðar hér á landi á grundvelli sérstakra tengsla hans við landið. Kærunefnd telur að af framangreindu sé ljóst að meta þurfi einstaklingsbundnar aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd m.t.t. fyrirliggjandi gagna við mat á því hvort skilyrðum ákvæðisins sé fullnægt.

Enga tæmandi talningu er að finna í lögum eða lögskýringargögnum á því hvaða fjölskyldutengsl falli undir hugtakið sérstök tengsl samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærunefnd hefur talið rétt að líta að einhverju leyti til 16. tölul. 3. gr. laga um útlendinga þar sem segir að til nánustu aðstandanda teljist maki, sambúðarmaki, börn viðkomandi yngri en 18 ára í forsjá hans og á framfæri og foreldrar 67 ára aldri. Þó önnur fjölskyldutengsl geti fallið undir 2. mgr. 36. gr. laga um sérstök tengsl, telur kærunefnd að gera þurfi ríkari kröfur til þess að sýnt sé fram á að þau tengsl séu sérstök og rík.

Líkt og fram hefur komið greindi kærandi frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að eiga tvo föðurbræður sem væru búsettir hér á landi. Þá hefur kærandi greint frá því að fjölskylda annars föðurbróður hans sé einnig komin hingað til lands. Kærandi byggir á því í greinargerð að fjölskyldur þeirra hafi verið nánar og mikill samgangur verið milli þeirra í heimaríki, þeir hafi m.a. búið í sömu götu. Líkt og áður hefur komið fram hefur kærandi lagt fram ýmis gögn til að sýna fram á tengsl þeirra, þ. á m. skjáskot af samskiptum, ljósmyndir og myndbönd af þeim saman og fæðingarvottorð. Kærunefnd dregur ekki í efa tengsl kæranda við föðurbræður hans. Á hinn bóginn hefur kærandi ekki sýnt fram á að þar séu um að ræða ríkari tengsl en almennt gerist á milli ættingja með samskonar ættartengsl eða kunningja. Eins og á stendur í þessu máli varðar það tengsl milli ættingja sem ekki eru nánustu aðstandendur og eru fullorðnir einstaklingar sem eru ekki hvor öðrum háðir. Verður jafnframt að horfa til þess að túlka verður ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga varðandi sérstök tengsl þannig að það nái til atvika þar sem það yrði talið ósanngjarnt gagnvart kæranda eða ættingjum hans að endursenda hann til annars ríkis. Eins og á háttar í þessu máli verður ekki séð að það sé ósanngjarnt gagnvart kæranda eða ættingjum hans að endursenda hann til Grikklands.

Kærandi er handhafi alþjóðlegrar verndar í Grikklandi og hefur fengið útgefið dvalarleyfi með gildistíma til 11. nóvember 2024. Kærandi hefur eingöngu dvalið hér á landi í tengslum við umsókn sína um alþjóðlega vernd. Kærunefnd telur að þegar litið er til tilgangs ákvæðisins og lögskýringargagna að jafnvel þó lagt sé til grundvallar að kærandi sé skyldur viðkomandi aðilum, leiði þau gögn sem kærandi hefur lagt fram ekki til þess að kærandi hafi myndað sérstök tengsl við landið í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þar sem kærandi er handhafi alþjóðlegrar verndar í Grikklandi bendir ekkert til annars en að kærandi geti nýtt rétt sinn til komu og tímabundinnar dvalar hér á landi á grundvelli 20. gr. laga um útlendinga í því skyni að dvelja tímabundið hér á landi og halda tengslum við frændur sína. Af heildarmati á aðstæðum kæranda og fyrirliggjandi gögnum málsins er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi ekki sérstök tengsl við landið í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Vegna fyrrgreindrar athugasemdar kæranda um að krafa hans um að fá umsókn sína um alþjóðlega vernd tekna til efnismeðferðar sé byggð á IV. kafla laga um útlendinga en ekki X. kafla laganna tekur kærunefnd fram að heildstætt mat er lagt á aðstæður í hverju máli fyrir sig og eru fyrrgreind atriði höfð til hliðsjónar við mat á sérstökum tengslum. Kærunefnd telur því rétt að líta að einhverju leyti til ákvæðis 78. gr. laga um útlendinga og athugasemda við ákvæðið í frumvarpi til laganna en eins og að framan greinir veita lög um útlendinga ekki skýrar leiðbeiningar um hvernig hugtakið skuli túlkað í framkvæmd. Þá eru einstaklingsbundnar aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd metnar m.t.t. fyrirliggjandi gagna við mat á því hvort skilyrðum ákvæðis 36. gr. laga um útlendinga sé fullnægt. Af framangreindu virtu telur kærunefnd ekki tilefni til að gera athugasemdir við mat Útlendingastofnunar á sérstökum tengslum kæranda.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína 28. maí 2022.

Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrárinnar.

Við túlkun 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga lítur kærunefnd til dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu varðandi túlkun hans á 3. gr. sáttmálans. Þá hefur kærunefnd talið rétt að hafa hliðsjón af þeim meginreglum sem Evrópudómstóllinn setur fram í dómum sínum að því leyti sem þær eru til skýringar á alþjóðlegum skuldbindingum íslenska ríkisins og eru samhljóma þeim.

Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er vísað til þeirrar meginreglu að með fyrirvara um alþjóðlegar skuldbindingar hafi ríki rétt til að stjórna hverjir ferðist yfir landamæri þeirra, hverjir dvelji á landsvæði þeirra og hvort útlendingi skuli vísað úr landi, sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli F.G. gegn Svíþjóð (nr. 43611/11) frá 23. mars 2016, 111. mgr., ákvörðun Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013, 65. mgr., og dóm í máli Üner gegn Hollandi (nr. 46410/99) frá 18. október 2006, 54. mgr. Dómstóllinn hefur engu að síður talið að flutningur einstaklings til annars ríkis geti leitt til brots á 3. gr. mannréttindasáttmálans ef viðkomandi einstaklingur geti á viðhlítandi hátt sýnt fram á að veruleg ástæða sé til að ætla, verði hann fluttur úr landi, að hann sé í raunverulegri hættu á að sæta meðferð sem sé andstæð 3. gr. sáttmálans, sbr. m.a. F.G. gegn Svíþjóð, 111. - 113. mgr. Í dómaframkvæmd dómstólsins er jafnframt byggt á því að annmarkar á meðferð viðtökuríkis á umsækjanda og aðbúnaði hans þurfi að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi (e. „must attain a minimum level of severity“ sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011, 219. mgr.) til að ákvörðun um brottvísun eða frávísun hans verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars, sbr. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 219. mgr.

Mannréttindadómstóll Evrópu hefur talið ómannlega meðferð vera m.a. þá sem beitt er að yfirlögðu ráði, í margar klukkustundir í senn og veldur annað hvort líkamlegu tjóni eða alvarlegum andlegum eða líkamlegum þjáningum, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Kudła gegn Póllandi (nr. 30210/96) frá 26. október 2000, 92. mgr., og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Þá hefur dómstóllinn talið meðferð vera vanvirðandi í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmálans þegar meðferðin niðurlægir eða lítillækkar einstakling, sýnir skort á virðingu fyrir eða gerir lítið úr mannlegri reisn hans, eða skapar ótta, angist eða vanmátt, sem er til þess fallinn að brjóta niður líkamlegt eða andlegt mótstöðuafl viðkomandi, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Pretty gegn Bretlandi (nr. 2346/02) frá 29. apríl 2002, 52. mgr., og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Dómurinn hefur talið að þó að líta verði til þess hvort meðferðin sé veitt af ásetningi sé það ekki að öllu leyti útilokað að hún teljist brot á 3. gr. þó svo hafi ekki verið, sbr. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Peers gegn Grikklandi (nr. 28524/95) frá 19. apríl 2001, 74. mgr.

Í ákvörðun Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013, 70. mgr., kemur m.a. fram að það eitt að efnahagsstaða einstaklings versni við brottvísun eða frávísun frá aðildarríki nái ekki því alvarleikastigi að teljast vanvirðandi meðferð og brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Þá verði greinin ekki túlkuð þannig að í henni felist skylda aðildarríkja til að sjá einstaklingum sem njóti alþjóðlegrar verndar fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum. Dómstóllinn áréttaði jafnframt að einstaklingur sem standi til að vísa brott geti ekki gert kröfu um áframhaldandi dvöl í ríki í því skyni að njóta þar heilbrigðis- eða félagsþjónustu. Veruleg skerðing lífsgæða sé ekki nægjanleg til að teljast brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans nema sérstaklega sannfærandi mannúðarástæður mæli gegn endursendingu, sbr. 71. mgr. ákvörðunarinnar. Málið varðaði flutning einstæðrar móður með tvö ung börn sem voru með viðbótarvernd til Ítalíu og komst dómstóllinn einróma að þeirri niðurstöðu að málsástæður hennar um að flutningur til Ítalíu væri brot á 3., 8. og 13. gr. mannréttindasáttmálans væru bersýnilega tilhæfulausar og að mál hennar væri af þeim sökum ekki tækt til meðferðar. Um inntak „sérstaklega sannfærandi mannúðarástæðna“ vísast til dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli N. gegn Bretlandi (nr. 26565/05), frá 27. maí 2008, 42. mgr., og Sufi og Elmi gegn Bretlandi (nr. 8319/07 og 11449/07) frá 28. nóvember 2011, 281.-292. mgr., en dómarnir setja háan þröskuld fyrir því að meðferð eða aðstæður teljist brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans.

Samkvæmt dómaframkvæmd Evrópudómstólsins eru lög Evrópusambandsins byggð á þeirri grundvallarforsendu að aðildarríki þess deila þeim sameiginlegu gildum sem Evrópusambandið byggist á. Sú forsenda leggur grunn að gagnkvæmu trausti um að þessi gildi séu viðurkennd, að lög Evrópusambandsins verði virt og að réttarkerfi aðildarríkjanna geti veitt sambærilega og virka vernd þeirra réttinda sem sáttmáli Evrópusambandsins um grundvallarréttindi mælir fyrir um, sbr. dóma Evrópudómstólsins í Jawo, C-163/17, frá 19. mars 2019, 80. mgr., Minister for Justice and Equality (Deficiencies in the system of justice), C-216/18 PPU, frá 25. júlí 2018, 35.-37. mgr., og Ibrahim o.fl. gegn Þýskalandi, C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 og C‑438/17, frá 30. apríl 2019, 83.-85. mgr.

Það er hins vegar ekki útilokað að viðtökuríki kunni að glíma við meiriháttar erfiðleika tengdum aðbúnaði flóttamanna sem gæti skapað verulega hættu á að umsækjandi sæti meðferð sem samrýmist ekki sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, sbr. t.d. dóm Evrópudómstólsins í máli N. S. o.fl., C-411/10 og C-493/1021, frá 21. desember 2011, 81. mgr. Af þeim sökum verður ekki byggt á því skilyrðislaust að aðildarríki Evrópusambandsins tryggi grundvallarmannréttindi, svo sem samkvæmt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, sbr. N. S. o.fl., 99., 100. og 105. mgr., og Ibrahim o.fl., 87. mgr. Evrópudómstóllinn hefur talið, m.a. í Jawo, 85. mgr., að ekki megi flytja umsækjanda um alþjóðlega vernd til viðtökuríkis ef veigamikil rök standa til þess að raunveruleg hætta sé á að hann sæti þar eða við flutninginn ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í skilningi 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi. Þeir annmarkar sem eru á meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd verða hins vegar að ná sérstaklega háu alvarleikastigi til að endursending teljist andstæð 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þessu alvarleikastigi er náð þegar sinnuleysi stjórnvalda viðtökuríkis hefur þær afleiðingar að einstaklingur sem að öllu leyti er háður stuðningi ríkisins, t.d. vegna sérstaklega viðkvæmrar stöðu, verður í slíkri stöðu sárafátæktar að hann geti ekki mætt grundvallarþörfum sínum, og sem grefur undan líkamlegri og andlegri heilsu hans eða setur hann í aðstöðu sem er ósamrýmanleg mannlegri reisn, sbr. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 252.-263. mgr., og Jawo, 92. og 95. mgr., og Ibrahim o.fl., 90. mgr.

Til að endursending geti talist brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu þarf að sýna fram á, með vísan til hlutlægra og trúverðugra upplýsinga sem eru nægilega nákvæmar og uppfærðar, að umsækjandi sé í raunverulegri hættu á að sæta meðferð sem sé ósamrýmanleg ákvæðinu, sbr. fyrri umfjöllun. Ekki er nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri meðferð, sbr. Vilvarajah o.fl. gegn Bretlandi (mál nr. 13163/87; 13164/87; 13165/87; 13447/87; 13448/87) frá 30. október 1991, 111. mgr., N. gegn Finnlandi (mál nr. 38885/02) frá 26. júlí 2005, 167. mgr., og NA gegn Bretlandi (mál nr. 25904/07) frá 7. júlí 2008, 109.-110. mgr.

Með vísan til framangreindra viðmiða, umfjöllunar um aðstæður einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar í viðtökuríki og einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það niðurstaða kærunefndar að ekki hafi verið sýnt fram á að kærandi eigi á hættu meðferð sem gangi gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og flutningur hans til viðtökuríkis leiðir því ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þar sem kærandi nýtur alþjóðlegrar verndar í viðtökuríki telur kærunefnd jafnframt að tryggt sé að hann verði ekki sendur áfram til annars ríkis þar sem líf hans eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

Samkvæmt framansögðu verður mál kæranda ekki tekið til efnismeðferðar á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Athugasemdir kæranda við ákvörðun Útlendingastofnunar

Svo sem áður hefur komið fram gerir kærandi ýmsar athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar.

Hvað varðar athugasemd kæranda um að hann hafi ekki sannað auðkenni sitt og tilvísun kæranda til 19. gr. laga um útlendinga tekur kærunefnd fram að það hafi ekki þýðingu fyrir niðurstöðu málsins um það hvort taka skuli mál hans til efnismeðferðar. Við meðferð málsins hjá íslenskum stjórnvöldum hefur auðkenni kæranda sem hann hefur lagt fram hjá grískum stjórnvöldum verið lagt til grundvallar en kærunefnd telur eðlilegt að stjórnvöld hafi svigrúm til að meta auðkenni viðkomandi sjálfstætt í þeim tilvikum þar sem mál eru tekin til efnismeðferðar.

Vegna athugasemdar kæranda í greinargerð varðandi lagastoð reglugerðar nr. 540/2017 um útlendinga, með síðari breytingum, tekur kærunefnd fram að áður hefur komið fram í úrskurðum kærunefndar að reglugerðina skorti ekki lagastoð. Þá hefur túlkun nefndarinnar verið staðfest af héraðsdómi, sbr. dómur héraðsdóms Reykjavíkur í máli E-8252/2020 frá 14. júlí 2021.

Kærandi vísar til þess að engin ástæða sé til að greina sérstaklega milli umsækjenda um alþjóðlega vernd og einstaklinga með alþjóðlega vernd við mat á því hvort skilyrðum 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sé fullnægt. Kærunefnd telur að aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd sem sendir eru aftur til Grikklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar og aðstæður einstaklinga sem hlotið hafa vernd þar í landi séu almennt ekki sambærilegar. Við það mat vísar kærunefnd til fyrri umfjöllunar um aðstæður einstaklinga sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi en þar kemur m.a. fram að þeir hafi hlotið rétt til dvalar í Grikklandi og njóta því, ólíkt þeim sem eru í umsóknarferli, sambærilegra réttinda og ríkisborgarar Grikklands, einkum hvað varðar aðgengi að atvinnumarkaði, félagsþjónustu og heilbrigðisþjónustu.

Kærunefnd hefur farið yfir hina kærðu ákvörðun að öðru leyti og telur ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við hana.

Frávísun

Samkvæmt gögnum málsins kom kærandi hingað til lands 28. maí 2022. Hann sótti um alþjóðlega vernd sama dag. Eins og að framan greinir hefur umsókn hans um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hann því ekki tilskilin leyfi til dvalar. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda hafði hann verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hans hófst hjá Útlendingastofnun.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að samkvæmt 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Þorsteinn Gunnarsson

Bjarnveig Eiríksdóttir Sandra Hlíf Ocares

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála