Nr. 136/2019 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 23. apríl 2019 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 136/2019
í stjórnsýslumáli nr. KNU19020001
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I.Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 31. janúar 2019 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 21. janúar 2019, um að synja umsókn hennar um dvalarleyfi á grundvelli 78. og 79. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
Kærandi krefst þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og henni verði veitt dvalarleyfi á grundvelli 78. gr. laga um útlendinga.
Til vara er þess krafist að umsókn kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 79. gr. laga um útlendinga verði samþykkt.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi lagði fyrst fram dvalarleyfi hér á landi á grundvelli fjölskyldusameiningar þann 25. september 2017 og var þeirri umsókn synjað með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 30. janúar 2018. Með úrskurði kærunefndar útlendingamála þann 22. maí 2018 var ákvörðun Útlendingastofnunar staðfest. Þann 13. júlí 2018 lagði kærandi fram umsókn um dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við landið og lögmæts og sérstaks tilgangs. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 21. janúar 2019, var umsókn kæranda synjað. Umboðsmanni kæranda var tilkynnt um ákvörðunina þann 24. janúar sl. og þann 31. janúar sl. kærði kærandi ákvörðunina til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 21. febrúar sl. ásamt fylgigögnum.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar var vísað til þess að í greinargerð kæranda til stofnunarinnar kæmi fram að sótt væri um dvalarleyfi á grundvelli sérstakra ástæðna og umönnunarsjónarmiða. Í ljósi þess teldist umsókn hennar byggja á sérstökum tengslum við landið, sbr. 78. gr. laga um útlendinga og lögmætum og sérstökum tilgangi, sbr. 79. gr. sömu laga. Vísaði stofnunin til þess að gögn málsins bentu ekki til annars en að kærandi hefði búið í heimaríki alla sína tíð en ljóst væri að hún hefði aldrei búið á Íslandi. Hér á landi ætti kærandi dóttur sem væri íslenskur ríkisborgari en í heimaríki ætti kærandi tvo syni. Samkvæmt gögnum málsins hefði kærandi verið á framfæri ættingja hér á landi á árunum 2016 og 2017. Í greinargerð kæranda væri vísað til þess að barnabarn kæranda, sem væri búsett hér á landi, þarfnaðist mikillar umönnunar. Tók stofnunin fram að þau umönnunarsjónarmið sem vísað væri til í 4. mgr. 78. gr. laga um útlendinga væru talin eiga við um þær aðstæður þegar umsækjandi um dvalarleyfi þarfnaðist sjálfur umönnunar en ekki ættingjar umsækjanda búsettir hér á landi. Með hliðsjón af gögnum málsins og aðstæðum kæranda í heild var það mat Útlendingastofnunar að kærandi hefði ekki svo sérstök tengsl við Ísland að það réttlætti beitingu undantekningarreglu 78. gr. laganna.
Vísaði stofnunin því næst til þess að heimild til veitingar dvalarleyfis á grundvelli lögmæts og sérstaks tilgangs væri að finna í 79. gr. laga um útlendinga og reifaði lögskýringargögn með ákvæðinu. Þá kæmi fram í b-lið 1. mgr. 22. gr. reglugerðar um útlendinga að þau tilvik þegar útlendingur væri aðstandandi einstaklings sem hafi slasast hér á landi eða veikst gætu komið til greina sem grundvöllur dvalarleyfis vegna lögmæts og sérstaks tilgangs, en aðstandendur í skilningi ákvæðisins séu makar, sambúðarmakar og foreldrar. Þá geti Útlendingastofnun veitt öðrum aðstandendum dvalarleyfi á grundvelli ákvæðisins ef aðstæður mæltu sérstaklega með því. Vísaði stofnunin til þess að ekki yrði séð að tilgangur með setningu 79. gr. laga um útlendinga um lögmætan og sérstakan tilgang hefði verið að opna á dvöl aðstandenda eða annarra hérlendis í þeim tilgangi að veita aðstoð eða sértæka þjónustu til ættingja hér á landi sem hefðu mikla þörf fyrir umönnun eða aðstoð á heimili, en slík þjónusta væri á ábyrgð félagsþjónustu viðkomandi sveitarfélags. Var það mat Útlendingastofnunar að þær aðstæður sem um ræddi í málinu féllu ekki undir 79. gr. laganna.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð sinni byggir kærandi á því að umsókn hennar uppfylli grunnskilyrði 55. gr., sbr. 56. gr. laga um útlendinga. Þá uppfylli hún einnig öll skilyrði 78. gr. sömu laga. Telur kærandi að málsatvik séu með þeim hætti að þegar lagt sé heildstætt mat á aðstæður hennar eigi að veita dvalarleyfi skv. 78. gr. Tekur hún fram að hún eigi uppkomið barn á Íslandi, sem sé íslenskur ríkisborgari, hún hafi verið á framfæri þess aðstandanda í nokkur ár, félagsleg tengsl við heimaríki séu lítil og að umönnunarsjónarmið mæli með veitingu dvalarleyfis. Sé kærandi háð fjárhagslegum stuðningi frá dóttur sinni á Íslandi og hafi engan til að annast sig í heimaríki þar sem uppkomin börn hennar búi í töluverðri fjarlægð og hafi ekki fjárhagslega né félagslega getu til að annast kæranda. Þá sé kærandi með einkenni gigtar sem fari versnandi. Kærandi búi því við félagslega og fjárhagslega einangrun í heimaríki. Einnig vísar kærandi til læknisvottorðs þar sem fram komi að tengdasonur kæranda sé nú metinn óvinnufær vegna versnandi heilsubrests en hann sé einnig ófær um að vera einn með syni sínum vegna [...]. Því sé ljóst að breytingar hafi orðið á högum dóttur kæranda vegna minnkandi innkomu og vegna álags í tengslum við umönnun á barnabarni kæranda, sem sé [...] en fjölskyldan hafi ekki fengið nægan stuðning frá Reykjavíkurborg vegna hans. Muni staða kæranda versna til muna ef dóttir hennar geti ekki lengur annast kæranda og aðstoðað hana fjárhagslega.
Þá gerir kærandi athugasemdir við túlkun Útlendingastofnunar á orðalagi 4. mgr. 78. gr. laga um útlendinga, sbr. 20. gr. reglugerðar um útlendinga. Telur kærandi að túlkun stofnunarinnar, sbr. orðalagið „hafi verið talin eiga við“, eigi sér enga stoð í lögum og sé því ekki í samræmi við almenna lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins. Tekur kærandi fram að hvorki í orðalagi 78. gr., í lögskýringargögnum með ákvæðinu né í 20. gr. reglugerðar um útlendinga sé gildissvið ákvæðisins þrengt með þeim hætti að umönnunarsjónarmið séu takmörkuð við umönnum umsækjanda sjálfs. Telur kærandi að hafi löggjafinn viljað binda umönnunarsjónarmið ákvæðisins aðeins við umönnun umsækjanda sjálfs hafi löggjafinn hæglega getað orðað ákvæðið með þeim hætti. Telur kærandi því að túlka beri ákvæðið samkvæmt orðanna hljóðan og því skuli fara fram heildstætt mat á aðstæðum kæranda þar sem t.d. er horft til þess hvort umönnunarsjónarmið séu til staðar. Í engu tilviki sé veiting leyfisins bundið við umönnunarsjónarmið umsækjanda sjálfs eða bundin við umönnum kæranda sem umsækjanda. Við matið skuli m.a. meta aðstæður umsækjanda, s.s. hjúskaparstöðu, aldur, fjölskyldumynstur o.fl. Vísar kærandi til þess að fyrir liggi rík umönnunarsjónarmið bæði hvað varðar kæranda sjálfa og fjölskyldu kæranda. Þannig búi barnabarn og tengdasonur kæranda við erfið og langvinn veikindi sem krefjist mikils stuðnings og aðstoðar. Þurfi dóttir kæranda að vinna fulla vinnu sem eina fyrirvinna fjölskyldunnar, enda sé tengdasonur kæranda óvinnufær. Einnig liggi fyrir að kærandi sé einstætt foreldri, rúmlega [...] ára, barn kæranda sé eldra en 18 ára, hafi ríkisborgararétt á Íslandi og umönnunarsjónarmið mæli með veitingu dvalarleyfisins skv. 78. gr. laga um útlendinga.
Þá vísar kærandi til þess að samkvæmt 79. gr. laga um útlendinga sé heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi á grundvelli lögmæts og sérstaks tilgangs að uppfylltum öðrum skilyrðum ákvæðisins. Sé hún ósammála þeirri túlkun stofnunarinnar sem fram komi í hinni kærðu ákvörðun og telur að hún sé ekki í samræmi við orðalag ákvæðisins og lögskýringargagna með því. Telur kærandi að ákvæðinu sé ekki eingöngu ætlað að skerpa á fyrri framkvæmd heldur einnig að bæta við því sem þótt hafi upp á vanta svo ákvæðið virki vel í framkvæmd. Telur kærandi því að stofnunin geti ekki eingöngu horft til fyrri framkvæmdar við túlkun ákvæðisins heldur beri einnig að horfa til orðalags þess og lögskýringargagna. Tekur kærandi fram að aðstæður í máli hennar falli undir ákvæðið, þ.e. að um sé að ræða þörf á aðstoð á heimili vegna langveiks barns (barnabarns) og ekki sé unnt að veita dvalarleyfi á öðrum grunni og aðstæður mæli með því. Loks tekur kærandi fram að taka verði mið af Barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, sbr. lög nr. 19/2013, en við mat á umsókn kæranda verði einnig að taka tillit til þarfa barnabarns kæranda. Sé ljóst að veiting dvalarleyfis kæranda sé mikilvæg forsenda fyrir umönnun og réttinda barnabarns hennar.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Samkvæmt 1. mgr. 78. gr. laga um útlendinga er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi á grundvelli þess að hann teljist hafa sérstök tengsl við landið, að fullnægðum skilyrðum 1. og 2. mgr. 55. gr., sé hann eldri en 18 ára og falli ekki undir ákvæði um önnur dvalarleyfi samkvæmt lögum þessum eða fullnægi ekki skilyrðum þeirra. Fyrir liggur að kærandi hefur aldrei haft dvalarleyfi hér á landi og hefur því ekki myndað tengsl við landið með lögmætri dvöl. Þrátt fyrir að útlendingur hafi ekki dvalist hér á landi getur hann í undantekningartilvikum talist hafa sérstök tengsl við landið þegar heildstætt mat á aðstæðum hans leiðir til þess, t.d. ef rík umönnunarsjónarmið eru til staðar og bersýnilega væri ósanngjarnt að veita umsækjanda ekki dvalarleyfi á grundvelli þeirra, sbr. 4. mgr. 78. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt 9. mgr. 78. gr. getur ráðherra sett reglugerð um nánari skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis samkvæmt 78. gr., m.a. hvenær geti komið til beitingar undantekningarreglu 4. mgr. ákvæðisins.
Í 20. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 hefur ráðherra sett fram skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis á grundvelli sérstakra tengsla hafi umsækjandi ekki búið á Íslandi. Er þar kveðið á um að útgáfa slíks dvalarleyfis sé heimil eigi umsækjandi uppkomið barn eða foreldri sem búi á Íslandi og sé íslenskur ríkisborgari eða hafi ótímabundið dvalarleyfi eða dvalarleyfi sem geti myndað grundvöll fyrir ótímabundið dvalarleyfi. Umsækjandi þarf að sýna fram á að hann hafi verið á framfæri þessa aðstandanda í að minnsta kosti ár og að fjölskyldu- og félagsleg tengsl hans við heimaríki séu slík að bersýnilega ósanngjarnt væri að veita honum ekki dvalarleyfi hér á landi. Þá kemur fram að umönnunarsjónarmið önnur en framfærsla þurfi að jafnaði að mæla með veitingu dvalarleyfis.
Af framangreindum ákvæðum leiðir að inntak hugtaksins umönnunarsjónarmið í 4. mgr. 78. gr. laga um útlendinga hefur mikla þýðingu við mat á umsókn um dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við landið þegar umsækjandi hefur ekki dvalið hér á landi. Í athugasemdum sem fylgdu 4. mgr. 78. gr. frumvarps þess er varð að lögum um útlendinga er hugtakið ekki skýrt en þar er tekið dæmi um þegar einstaklingur er einn eftir án fjölskyldumeðlima í heimaríki og þarfnast umönnunar og aðstoðar fjölskyldumeðlima sem búa hér á landi. Að mati kærunefndar benda þessar athugasemdir til þess að ákvæðið eigi við um tilvik þar sem umsækjandi um dvalarleyfi þarfnast umönnunar. Aftur á móti telur nefndin ekki unnt að einskorða túlkun ákvæðisins við þau tilvik heldur verði að leggja heildstætt mat á umönnunarsjónarmið í hverju máli fyrir sig. Í því sambandi hefur nefndin litið til hliðsjónar til skilgreiningar á hugtakinu umönnunarsjónarmið sem kemur fram í e-lið 19. gr. reglugerðar um útlendinga, þ.e.a.s. hvort umsækjandi er háður einhverjum hérlendis, sem er tengdur honum fjölskylduböndum, en einnig hvort einhver aðstandandi umsækjanda hér á landi sé honum háður. Samkvæmt gögnum málsins er kærandi [...] ára. Tengsl kæranda við landið eru þau að dóttir hennar, sem er íslenskur ríkisborgari, býr hér á landi ásamt fjölskyldu sinni. Í heimaríki á kærandi tvo syni og fjölskyldur þeirra. Í greinargerð sinni vísar kærandi til þess að hún sé háð dóttur sinni fjárhagslega og þá sé hún með gigt sem fari versnandi.
Samkvæmt gögnum málsins var kærandi á framfæri dóttur sinnar hér á landi á árunum 2016 og 2017. Í greinargerð vísar kærandi einnig til þess að hún hyggist aðstoða dóttur sína við umönnun barnabarns síns hér á landi, sem sé [...]. Samkvæmt framlögðum læknisvottorðum er barnabarn kæranda [...] og þarf mikinn stuðning og utanumhald í daglegu lífi. Þá kemur fram að eiginmaður dóttur kæranda sé óvinnufær vegna [...], hann hafi takmarkaða getu til að sinna syni sínum og geti ekki verið einn með honum þar sem hann [...]. Þrátt fyrir að dóttir kæranda og fjölskylda hennar eigi rétt á aðstoð frá íslenskum félagsmálayfirvöldum liggja fyrir gögn í málinu sem benda til þess að nokkur bið sé eftir því að fjölskyldan geti notið allra úrræða sem standa þeim til boða. Þá liggja fyrir læknisfræðileg gögn sem benda eindregið til þess að umönnunarþörf barnabarns kæranda sé óvenjulega mikil og staða fjölskyldunnar að öðru leyti þess eðlis að möguleiki á umönnun frá kæranda hér á landi hefði mikla þýðingu fyrir hana. Þá glímir kærandi skv. framlögðum gögnum við gigt og býr ein í heimaríki, en í greinargerð kæranda kemur m.a. fram að hún sé ekkja og að uppkomnir synir hennar búi í töluverðri fjarlægð frá henni og þá hafi þeir hvorki fjárhagslega né félagslega getu til að annast hana.
Að öllu framangreindu virtu er það mat kærunefndar að rík umönnunarsjónarmið séu til staðar í málinu og að bersýnilega væri ósanngjarnt að veita kæranda ekki dvalarleyfi á grundvelli þeirra, sbr. 4. mgr. 78. gr. laga um útlendinga. Hefur nefndin í því sambandi annars vegar litið til umönnunarsjónarmiða sem tengjast veikindum kæranda og stöðu hennar í heimaríki en hins vegar til þess að gögn málsins benda eindregið til þess að fjölskylda kæranda hér á landi sé háð kæranda um umönnun. Verður ákvörðun Útlendingastofnunar því felld úr gildi. Þar sem ekki hefur verið tekin afstaða til grunnskilyrða dvalarleyfis hjá Útlendingastofnun verður lagt fyrir stofnunina að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli 78. gr. laga um útlendinga, að uppfylltum skilyrðum 55. gr. laganna.
Í ljósi þess að kærunefnd útlendingamála hefur fallist á aðalkröfu kæranda verður varakrafa kæranda ekki tekin til umfjöllunar í máli þessu.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli 78. gr. laga um útlendinga, að uppfylltum skilyrðum 55. gr. laganna.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to grant the appellant residence permit based on Art. 78 of the Act on Foreigners, subject to other conditions set forth in Art. 55 of the Act on Foreigners.
Anna Tryggvadóttir
Gunnar Páll Baldvinsson Laufey Helga Guðmundsdóttir