A-385/2011. Úrskurður frá 14. október 2011
ÚRSKURÐUR
Hinn 14. október 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-385/2011.
Kæruefni
Með erindi, dags. 16. maí 2011, kærði [...] þá ákvörðun forsetaembættisins að neita að afhenda honum afrit af bréfum forseta og forsetaskrifstofu til forsætisráðuneytisins vegna umræðu um að teknar verði upp siðareglur fyrir forseta. Með sama erindi kærði [...] þá ákvörðun forsætisráðuneytisins að neita að veita honum aðgang að sömu bréfum. Afstaða er tekin til kæru [...] á hendur forsætisráðuneytinu í úrskurði, dags. í dag í máli nr. A-386/2011.
Málsatvik
Aðdragandi málsins er sá að 9. maí 2011 fór kærandi þess á leit við skrifstofu forseta Íslands að honum yrði, með vísan til upplýsingalaga, veittur aðgangur að bréfi eða bréfum forsetaembættisins til forsætisráðuneytisins vegna hugmynda um setningu siðareglna og annarra reglna fyrir forseta og forsetaembættið.
Svar barst kæranda frá forsetaritara samdægurs. Þar segir m.a. svo:
„Sem svar við beiðni þinni sendi ég hér með afrit af bréfi sem forsetaritari sendi [A], fréttamanni Stöðvar 2, á föstudaginn [...] Í viðhengi er bréf forseta til forsætisráðuneytisins, dags. 29. júní 2010, en í bréfinu til [A] kemur fram afstaða embættisins til birtingar bréfs frá forseta Íslands til forsætisráðherra.“
Síðan er í svarinu tekið orðrétt upp svar forsetaritara við nefndu erindi [A]. Þar segir m.a. svo:
„Meðfylgjandi er afrit af því eina bréfi um þetta efni sem farið hefur frá embætti forseta Íslands til forsætisráðuneytisins. Það er ritað af Örnólfi Thorssyni forsetaritara, dags. 29. júní 2010, og er hin einu skriflegu samskipti sem „hafa átt sér stað milli embættis forseta Íslands og forsætisráðuneytisins um setningu siðareglna fyrir forseta Íslands“ svo vitnað sé til tölvubréfs þíns frá 18. apríl síðastliðnum.
Varði beiðni þín bréf forseta Íslands til forsætisráðherra dags. 13. júlí 2010, sem vísað er til í því bréfi forsætisráðherra frá 15. júlí sem þú hefur nú undir höndum, hefur embætti forseta ákveðið að synja beiðni þinni um afhendingu afrits af því bréfi. Ef orðið yrði við slíkri beiðni væri í fyrsta skipti af hálfu embættis forseta verið að skapa það fordæmi að afhenda fjölmiðlum tiltölulega nýleg bréf forseta til forsætisráðherra. Auk þess er beiðninni synjað með eftirtöldum rökum:
1. Embætti forseta Íslands telur mikilvægt að forseti og forsætisráðherra geti skipst á skoðunum, jafnt á fundum sem skriflega, án þess að slík skoðanaskipti berist jafnóðum til fjölmiðla. Gögn sem þessi eru að dómi embættisins fyllilega sambærileg við gögn sem undanþegin eru upplýsingarétti í 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 þar sem segir að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til „fundargerða ríkisráðs og ríkisstjórna, minnisgreina á ráðherrafundum og sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi.“ Með því að binda gögn tengd ríkisráðsfundum trúnaði styður löggjafinn það sjónarmið að samskipti forseta og ríkisstjórnar skuli undanþegin upplýsingarétti enda má ætla að sá sem sér ástæðu til að slík ákvæði gildi um fundargerðir ríkisráðs sjái einnig ástæðu til að hið sama eigi við um bréfaskipti milli forseta og forsætisráðherra.
2. Gögn frá ríkisstjórnarfundum eru sem fyrr sagði undanþegin upplýsingarétti, en það auðveldar ráðherrum að skiptast á skoðunum með frjálslegum hætti. Á sama hátt hafa þingmenn lokaða þingflokksfundi og þingnefndir halda almennt sína fundi fyrir luktum dyrum og þurfa ekki að sæta því að þeirra fundargerðir séu jafnóðum birtar í fjölmiðlum. Vandséð er hvers vegna forseti lýðveldisins ætti að hafa rýrari rétt en ráðherrar og þingmenn til að njóta trúnaðar um samskipti við forsætisráðherra.
3. Ef þannig háttar til að forseti og forsætisráðherra eiga erfitt með að hittast á fundi til að ræða trúnaðarmál hafa þeir hingað til getað gripið til bréfaskrifa í staðinn. Ef sá möguleiki að nota bréfleg samskipti yrði úr sögunni vegna þess að fjölmiðlar eigi að hafa tafarlausan og óheftan aðgang að þeim þá er það án vafa til tjóns fyrir æðstu stjórn landsins og takmarkar möguleika hennar á að ráða ráðum sínum. Slíkt gæti skaða hagsmuni lýðveldisins í framtíðinni.
4. Embætti forseta Íslands veit ekki til þess að í neinu landi sé skylt að afhenda fjölmiðlum jafnóðum bréfasamskipti milli þjóðhöfðingja og forsætisráðherra.“
Kæra vegna framanrakinnar synjunar barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál þann 16. maí 2011, eins og að framan greinir.
Málsmeðferð
Með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 17. maí 2011, var embætti forseta Íslands kynnt framkomin kæra. Embættinu var jafnframt veittur frestur til 25. sama mánaðar til að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi væri þess óskað. Ennfremur var þess óskað að nefndinni yrðu látin í té afrit þeirra gagna sem kæran lyti að.
Svar barst frá embætti forseta Íslands með bréfi, dags. 24. maí 2011. Því bréfi fylgdi afrit bréfs forsetaembættisins til [A], dags. 20. sama mánaðar, og tekið fram að þar sem óskir [...] og [A] væru fyllilega sambærilegar og vörðuðu beiðni um aðgang að sömu gögnum vísaði embættið til þess bréfs um rök vegna synjunar á beiðni [...]. Í nefndu bréfi forsetaembættisins til [A] eru áréttuð þau sjónarmið sem fram komu í svari embættisins til kæranda, dags. 9. maí 2011, og áður hafa verið rakin. Einnig er í svari forsetaembættisins bent á að kæranda hafi verið afhent bréf sem forsetaembættið hafi sent forsætisráðuneytinu vegna þess máls er beiðni kæranda lúti að. Af hálfu embættis forseta sé skýr greinarmunur gerður „annars vegar á þeim bréfum sem það sendir ráðuneytum eða öðrum aðilum á bréfsefni embættisins og undirrituð eru af forsetaritara, skrifstofustjóra eða deildarstjórnum, og hins vegar þeim bréfum sem forseti Íslands sendir ráðherrum eða öðrum á sínu bréfsefni og undirritar einn.“
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.
Niðurstaða
Upplýsingalög taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, sbr. 1. gr. laganna. Beiðni kæranda lýtur að aðgangi að bréfi sem til varð hjá forseta Íslands í tengslum við stjórnsýslulegt hlutverk hans og stöðu, sbr. til hliðsjónar 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. einnig 1. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í því sambandi sem hér á reynir, hvað varðar rétt almennings til aðgangs að umræddu gagni, hefur ekki áhrif hvort bréfið er ritað á bréfsefni forseta sjálfs og undirritað af honum einum eða ritað á bréfsefni forsetaembættisins og undirritað af starfsmönnum skrifstofu forsetans, þótt slík aðgreining kunni að hafa þýðingu fyrir innra starfsskipulag forsetaembættisins.
Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. Um rétt kæranda til aðgangs að hinu umbeðna gagni fer eftir nefndum ákvæðum II. kafla upplýsingalaga nr. 50/1996 um upplýsingarétt almennings.
Embætti forseta Íslands hefur synjað kæranda um aðgang að bréfi forseta Íslands til forsætisráðherra, dags. 13. júlí 2010. Kemur fram í skýringum embættis forseta að svo sé litið á að gögn sem til verði vegna bréfasamskipta forseta Íslands og forsætisráðherra séu fyllilega sambærileg við gögn sem undanþegin eru upplýsingarétti samkvæmt 1. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Í 1. tölul. 4. gr. upplýsingalaga kemur fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til fundargerða ríkisráðs og ríkisstjórnar, minnisgreina á ráðherrafundum og skjala sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því sem síðan varð að upplýsingalögum kemur fram að ríkisráð og ríkisstjórn hafi ótvírætt sérstöðu innan stjórnsýslu ríkisins. Við setningu stjórnsýslulaga hafi verið talið rétt að vernda starfsemi þessara stjórnvalda á þann hátt að undanþiggja frá upplýsingarétti aðila máls fundargerðir þeirra, minnisgreinar á ráðherrafundum og skjöl sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi. Sömu sjónarmið eigi ekki síður við um upplýsingarétt almennings og er því lagt til að umrædd gögn verði undanþegin meginreglu 1. mgr. 3. gr. Birting upplýsinga úr þessum gögnum verði því eftir sem áður háð ákvörðun þessara stjórnvalda sjálfra.
Í almennum athugasemdum sem fylgdu ákvæðum II. kafla laganna kemur fram að undanþágur frá meginreglu frumvarpsins um rétt almennings til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum tilgreindra mála séu tæmandi taldar, en þær séu almennt af tvennum toga. Annars vegar að tiltekin gögn séu undanþegin upplýsingarétti, hins vegar að ákveðnir hagsmunir standi því í vegi að upplýsingar verði veittar. Þeir hagsmunir geti ýmist verið einkahagsmunir eða almannahagsmunir.
Með vísan til framangreinds verður ekki litið öðru vísi á en svo að sú undanþága sem birtist frá upplýsingarétti almennings í 1. tölul. 4. gr. upplýsingalaga sé tæmandi. Það bréf er kærandi hefur óskað aðgangs að fellur ekki undir þá afmörkun gagna sem undanþegin eru upplýsingarétti samkvæmt því. Embætti forseta Íslands hefur ekki vísað til annarra ákvæða upplýsingalaga til stuðnings ákvörðun sinni. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál koma ekki fram í umræddu bréfi upplýsingar sem lotið geta að einkamálefnum einstaklinga eða einkaréttarlegra lögaðila í skilningi 5. gr. upplýsingalaga. Kærða, embætti forseta Íslands, ber samkvæmt framangreindu að veita kæranda aðgang að bréfi forsetans til forsætisráðherra, dags. 13. júlí 2010.
Úrskurðarorð
Embætti forseta Íslands ber að afhenda kæranda, [...], afrit af bréfi forsetans til forsætisráðherra, dags. 13. júlí 2010.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson