A-378/2011. Úrskurður frá 11. október 2011
ÚRSKURÐUR
Hinn 11. október 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-378/2011.
Kæruefni og málsatvik
Með bréfi dags. 28. mars sl., kærði [...] hdl. synjun Heilbrigðisstofnunar Suðurlands á beiðni hans um afhendingu afrita af öllum gildandi samningum stofnunarinnar um sértæka heilbrigðisþjónustu, hvort sem um væri að ræða samninga við fyrirtæki og lögaðila, eða samninga við lækna og annað starfsfólk um að sinna þjónustunni. Jafnframt var þess krafist að úrskurðað yrði að samningana bæri að afhenda án þess að strikað hefði verið yfir efnisatriði þeirra. Sérstaklega voru tilgreindir samningar stofnunarinnar við sveitarfélögin Árborg og Hveragerðisbæ. Tekið var fram að með sértækri heilbrigðisþjónustu væri átt við þjónustu trúnaðarlækna, vinnustaðaúttektir, heilsufarsmælingar, bólusetningar, fræðslu, rannsóknir, ráðgjöf varðandi atvinnusjúkdóma o.fl.
Í synjunarbréfi Heilbrigðisstofnunar Suðurlands, dags. 28. febrúar sl., kom fram að stofnunin synjaði beiðninni þar sem hún teldi hana ekki uppfylla það skilyrði 1. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, að upplýsingabeiðni skuli varða tiltekið mál. Tekið var fram að þar sem vísað var til tveggja tilgreindra samninga stofnunarinnar við Hveragerðisbæ og Sveitarfélagið Árborg væri kæranda sent afrit af þeim samningum. Þó var strikað yfir allar upphæðir í samningunum. Ekki voru tilgreindar ástæður útstrikana.
Kærandi færði m.a. eftirfarandi rök fyrir máli sínu í kæru til úrskurðarnefndarinnar:
„I. Kæruefni og málsatvik
Með bréfi undirritaðs, dags. 15. febrúar 2011, var þess farið á leit við heilbrigðisstofnun Suðurlands [...] að undirrituðum yrðu afhent afrit af öllum samningum stofnunarinnar um sértæka heilbrigðisþjónustu við fyrirtæki og lögaðila, sem eru í gildi. [...] Þá var í beiðninni óskað afrita af samningum HSU við einstaka lækna eða starfsfólk á heilbrigðissviði um framkvæmd þessarar þjónustu við umrædda aðila. Í beiðninni voru tveir samningar tilgreindir sérstaklega, samningar við starfsmenn Árborgar og Hveragerðis, en um þá hefur verið fjallað í fjölmiðlum. Að öðru leyti hefur stjórnvaldið eitt yfirsýn yfir það hve margir samningar hafa verið gerðir á þessu sviði og því útilokað í beiðni að tilgreina þá samninga með nákvæmari hætti en gert var.
HSU svaraði beiðninni með bréfi 28. febrúar sl. Þar kom fram að stofnunin væri tilbúin til að afhenda þá samninga sem tilgreindir voru sérstaklega í beiðninni en synjaði afhendingu annarra samninga. Fyrrnefndir samningar fylgdu svarbréfinu, þó þannig breyttir að strikað hafði verið yfir allar fjárhæðir sem fram komu í samningnum. Varðandi þann hluta beiðninnar sem varðaði afhendingu samninga við starfsfólk HSU, kom fram í bréfinu að stofnunin liti svo á að framkvæmd samninganna væri hluti af starfsskyldum starfsmannanna. Það var þó ekki útskýrt frekar.
II. Lög á heilbrigðissviði
Lagakerfið sem markar rammann utan um atvinnustarfsemi í heilbrigðisþjónustu er einkum að finna í lögum um heilbrigðisþjónustu, lögum um sjúklingatryggingar, lögum um sjúkraskrár, ásamt samkeppnislögum og reglugerðum samkvæmt þeim lögum. Kostnaður við byggingu heilsugæslustöðva og rekstur þeirra er fjármagnaður af ríkissjóði. Notendur þjónustunnar greiða lítinn hluta hennar samkvæmt heimildum heilbrigðisstofnana til gjaldtöku í lögum um sjúkratryggingar og sérlögum eftir atvikum.
Um starfsemi og rekstur heilbrigðisstofnana gilda lög, þ.e. hvaða starfsemi skuli fara fram á stofnununum og hvernig hún skuli fjármögnuð. Þannig eru heilbrigðisstofnanir í allri sinni starfsemi varðandi verkefni og fjármögnun bundnar af lögum. Ráðherra fer með umboð til samningsgerðar um veitingu heilbrigðisþjónustu (lög um heilbrigðisþjónustu nr. 40/2007) og greiðsluþátttöku ríkisins (lög um sjúkratryggingar nr. 112/2008) vegna hennar.
Í samræmi við stefnumörkun og orðalag 2. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005, hafa dómstólar og samkeppnisyfirvöld litið svo á að lagareglur um samkeppni taki til atvinnustarfsemi opinberra aðila í heilbrigðisþjónustu.
III. Rökstuðningur kæru
Umbeðnir samningar falla undir samningsgerð aðila sem heyrir undir stjórnsýslu ríkisins. Beiðni varðar samninga um sértæka heilbrigðisþjónustu sem heilbrigðisstofnunin veitir fyrirtækjum og lögaðilum. Samningarnir falla undir upplýsingalög, sbr. 1. gr. laganna. Beiðnin varðar afmarkað mál, þ.e. sértæka heilbrigðisþjónustu stofnunarinnar, og lýtur að því að fá afhenta alla samninga sem eru í gildi og varða það mál, sbr. 1. mgr. 3. gr., sbr. og 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga.
Meginregla upplýsingalaganna um óheftan aðgang almennings að gögnum hjá stjórnvöldum kemur fram í 3. gr. Sá upplýsingaréttur sætir aðeins takmörkunum samkvæmt nánari fyrirmælum í 4.-6. gr. laganna. Eina ákvæðið sem gæti eftir atvikum komið til skoðunar í þessu samhengi er 5. gr. laganna, þar sem vísað er til einka- og fjárhagsmálefna einstaklinga og mikilvægra fjárhags- og viðskiptahagsmuna fyrirtækja og annarra lögaðila.
Í ljósi þess að um er að ræða stofnun sem er rekin og fjármögnuð af hinu opinbera verður ekki séð að synja megi um afhendingu gagnanna á þeim grunni, enda fjárhagslegir hagsmunir litlir með tilliti til umfangs rekstrar. Slík niðurstaða væri enda á skjön við rétt almennings til að fá upplýsingar um rekstur þeirra stofnana sem hann fjármagnar sjálfur.
Hér verður einnig að líta til þess að forsenda þess að heilbrigðisstofnanir megi taka að sér sérstök verkefni á heilbrigðissviði og taka fyrir það gjald er sú, að lagaheimildir séu til staðar. Því er ekki ástæða til að ætla að gjaldtaka samkvæmt umræddum samningunum byggi á öðru en lögum, og því fráleitt að slíkar upplýsingar ættu að vera undanþegnar upplýsingalögum.“
Málsmeðferð
Eins og fram er komið barst kæra máls þessa úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 28. mars 2011. Kæran var send Heilbrigðisstofnun Suðurlands með bréfi, dags. 1. apríl. Var Heilbrigðisstofnun Suðurlands veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna til 11. s.m. og til að afhenda úrskurðarnefndinni þau gögn sem kæran lýtur að. Þann sama dag bárust nefndinni athugasemdir Heilbrigðisstofnunar Suðurlands. Tekið var fram að upplýsingabeiðni kæranda væri ekki nægjanlega afmörkuð eða skilgreind eins og kveðið er á um í ákvæðum upplýsingalaga, en meðfylgjandi voru eftirfarandi samningar stofnunarinnar:
1. Samkomulag um trúnaðarlæknaþjónustu við Heilsustofnun NHLÍ, dags. 1. júlí 2006.
2. Samkomulag við Dvalarheimilið Hjallatún í Vík um læknisþjónustu, dags. 9. mars 2011.
3. Samkomulag um hjúkrunarþjónustu við Dvalarheimilið Sólvelli á Eyrarbakka, dags. 22. maí 2009.
4. Þjónustusamningur á milli stofnunarinnar og Sláturfélags Suðurlands um trúnaðarlækna- og heilbrigðisþjónustu, dags. 17. mars 2010.
5. Samningur við Hveragerðisbæ um trúnaðarlæknaþjónustu o.fl., dags. 28. október 2008.
6. Samningur við Árborg um trúnaðarlæknaþjónustu o.fl., dags. 1. desember 2010.
Í athugasemdum Heilbrigðisstofnunar Suðurlands kom eftirfarandi m.a. fram:
„Af hálfu HSu var beiðni um framlagningu gagna, sem fram kom í bréfi lögmanns dags. 15. febrúar 2011, hafnað að öðru leyti en því að stofnunin afhenti þá samninga sem vísað var sérstaklega til í bréfi. Í bréfi lögmanns til stofnunar, dags. 15. febrúar s.l. var þess óskað að stofnunin afhenti lögmanni afrit af öllum gildandi samningum um veitingu sértækrar heilbrigðis- og heilsuverndar-, og heilsugæsluþjónustu sem stofnunin eða forverar hennar, hafa gert við fyrirtæki og aðra lögaðila. Þá segir í bréfi: „Með sértækri þjónustu er m.a. átt við þjónustu trúnaðarlæknis, vinnustaðaúttektir, heilsufarsmælingar, bólusetningar, fræðslu, rannsóknir og ráðgjöf varðandi atvinnusjúkdóma o.fl., fyrir einstök fyrirtæki og aðra lögaðila. Þá er einnig óskað afrita af samningum stofnunarinnar við einstaka lækna um framkvæmd þessarar þjónustu.“
Í fyrrgreindu bréfi HSu til lögmanns, dags. 28. febrúar 2011, var afhendingu umbeðinna gagna hafnað að öðru leyti en varðar samninga stofnunarinnar við Hveragerðisbæ og Sveitarfélagið Árborg. Voru síðarnefndu samningarnir sérstaklega tilgreindir í bréfi lögmanns. Það er afstaða HSu að tilgreining um afhendingu gagna, sem fram kom í bréfi lögmanns og rakin er nánar [...] hér að framan, uppfylli á engan hátt skilyrði þau sem kveðið er á um í lögum nr. 50/1996, upplýsingalög. Vakin er sérstök athygli á afmörkun fyrirliggjandi beiðni og ennfremur viðbótum sem þar koma fram og undirstrikaðar eru í tilgreiningu. Í fyrsta lagi ber að hafa í huga að hugtakið „sértæk þjónusta“ er ekki skilgreind sérstaklega í lögum, reglugerðum, samningum eða öðrum heimildum og nýtur í raun ekki við annarrar skilgreiningar en þeirrar sem fram kemur í bréfi lögmanns, dags. 15. febrúar s.l. Skilgreining lögmanns er þó ekki frekar afmörkuð en svo að undir það falli „m.a.“ og „o.fl.“ [...] og samkvæmt því augljóslega ekki um tæmandi talningu að ræða. Í öðru lagi ber að hafa í huga að sé beiðni um framlagningu virt í heild sinni verður ekki annað séð en krafist sé afhendingar á ótilgreindum fjölda samninga, þar sem ólík afstaða kann að vera til skilgreiningar hugtaksins „sértæk þjónusta“ en sú niðurstaða kann ein og sér að leiða til ágreinings um efni og umfang þeirra gagna sem krafist er framlagningar á.
Af hálfu HSu er á því byggt að beiðni um afhendingu gagna skuli afmörkuð á þann hátt að beiðni varði tiltekið mál. Ákvæði 1. mgr. 3. gr. laga nr. 50/1996, upplýsingalög, áskilur þannig að beiðni um aðgang að upplýsingum varði tiltekið mál. Þessi áskilnaður er nánar útfærður í 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga á þann hátt að beiðni skuli annað hvort tiltaka það mál eða þau gögn í máli sem leitað er eftir. Samkvæmt upplýsingalögum er stjórnvöldum ekki skylt að veita aðgang að ótilteknum fjölda mála eða gögnum í ótilteknum málum af ákveðinni tegund. Raunar staðfestir kærandi óskýrleika í kæru og jafnframt að fyrirliggjandi beiðni uppfylli ekki skilyrði upplýsingalaga en þar kemur fram í lok 1. málsgr. ..... að stjórnvald hafi eitt yfirsýn yfir það hve margir samningar hafa verið gerðir á þessu sviði og því sé útilokað að tilgreina þá samninga með nákvæmari hætti í beiðni en gert var.
Af hálfu HSu skal upplýst að við framlagningu samninga Hveragerðisbæjar og Sveitarfélagsins Árborgar var strikað yfir fjárhæðir í samningi. Í sjálfu sér skiptir slíkt ekki meginmáli en fyrir liggur að hlutaðeigandi aðilar voru ekki upplýstir um framlagningu samninga. Sú afstaða byggir á ákvæði 5. gr. upplýsingalaga. Við úrlausn þessa máls ber úrskurðarnefnd að skoða sérstaklega að stofnunin hefur gert samninga við einkafyrirtæki og telur stofnunin að takmarkanir á upplýsingagjöf samkvæmt fyrrgreindu ákvæði 5. gr. upplýsingalaga kunni að eiga þar við. Er brýnt að skorið verði sérstaklega úr um þetta atriði við úrlausn máls verði það niðurstaðan að stofnuninni beri að afhenda samninga sem kærandi gerir kröfu um.
Vegna umfjöllunar í kæru um samninga við starfsmenn skal áréttað að HSu hefur ekki gert sérstaka skriflega samninga við starfsmenn stofnunarinnar vegna starfa þeirra við framkvæmd hlutaðeigandi samninga. Í bréfi stofnunarinnar til kæranda, dags. 28. febrúar s.l., var upplýst að þeir starfsmenn, sem störfuðu að læknisverkum samkvæmt umræddum samningum, væru starfsmenn HSu og að þessi verk teljist hluti starfsskyldna þeirra.“
Með bréfinu afhenti Heilbrigðisstofnun Suðurlands úrskurðarnefnd um upplýsingamál afrit samninga sem stofnunin hefur gert um þjónustu sem hún telur geta flokkast undir sértæka heilbrigðisþjónustu eins og kærandi skilgreinir hana. Heilbrigðisstofnun Suðurlands áréttar að þrátt fyrir þá afhendingu telji hún beiðni kæranda um afhendingu gagna ekki nægilega afmarkaða svo gæti talist til máls í skilningi 3. gr. upplýsingalaga. Auk samninga við Hveragerðisbæ um trúnaðarlæknisþjónustu, bólusetningu, heilsufarsmælingar og fræðslu, dags. 28. október 2008 og við Sveitarfélagið Árborg um trúnaðarlæknisþjónustu, bólusetningu, heilsufarsmælingar, fræðslu og aðra þjónustu, dags. 1. desember 2010, sem áður höfðu verið afhentir kæranda að hluta afhenti Heilbrigðisstofnun Suðurlands úrskurðarnefndinni fjóra aðra samninga.
Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 12. apríl, voru kæranda kynntar athugasemdir Heilbrigðisstofnunar Suðurlands og veittur frestur til að koma að frekari athugasemdum til 19. apríl. Þær bárust innan frestsins og kom þar eftirfarandi m.a. fram:
„Með samningum heilbrigðisstofnana um sértæka heilbrigðisþjónustu við lögaðila og fyrirtæki er í reynd verið að veita starfsmönnum þessara aðila betri aðgang að heilbrigðiskerfi landsmanna, en almennt gengur og gerist meðal almennings. Með gerð slíkra samninga eru fyrirtæki og lögaðilar í reynd að kaupa sig fram fyrir í röðinni varðandi aðgengi að heilbrigðiskerfi. Hið bætta aðgengi er fjármagnað úr sameiginlegum sjóðum landsmanna og því að hluta niðurgreitt af almannafé.
Í svari HSu, í tilvitnuðu bréfi, kemur í fyrsta lagi hvorki fram á hvaða lagagrundvelli þessir samningar eru gerðir né hvert lagaheimildir um gjaldtöku eru sóttar. Í lögum um heilbrigðisþjónustu er ekki gert ráð fyrir sérstakri samningsgerð við lögaðila og fyrirtæki um bætt aðgengi starfsmanna þeirra að heilbrigðisþjónustunni, umfram aðgengi almennings að þessari sömu þjónustu. Slíkir samningar samræmast því vart markmiði heilbrigðislöggjafarinnar um jafnt aðgengi allra án tillits til efnahags.
Í annan stað liggur fyrir að um atvinnustarfsemi á heilbrigðissviði gilda ákvæði samkeppnislaga, sbr. t.d. Hrd. 411/2007. Ekki verður séð að framkvæmd á þessari þjónustu sé aðskilin annarri starfsemi HSu, en í bréfi stofnunarinnar kemur fram að starfsfólk hennar sinnir framkvæmd þeirrar þjónustu sem kveðið er á um í samningunum, enda sé það hluti af starfsskyldum þess.
Beiðni undirritaðs um afhendingu gagna er því vandlega skilgreind. Beiðnin lýtur að afhendingu samninga HSu við fyrirtæki og lögaðila um sértæka heilbrigðisþjónustu. Slíkir samningar varða afmarkað mál í skilningi upplýsingalaga. Það leiðir af eðli máls að stjórnvaldið eitt hefur yfirsýn yfir það hve margir samningar hafa verið gerðir við lögaðila og fyrirtæki, sem enn eru í gildi. Sú staðreynd gerir það eðlilega ekki að verkum að beiðni um afhendingu þeirra sé þar með orðin óskýr eins og HSu heldur fram. Ef upplýsingalög yrðu skýrð á þann hátt, leiddi það án efa til þess að stjórnvald hefði beinan hag af því að leyna gerð einstakra samninga, því ef ekki væri upplýst um tilvist þeirra þyrfti ekki að afhenda þá. Slík niðurstaða er augljóslega í andstöðu við tilgang upplýsingalaga og í reynd fráleit á allan hátt.
Því er hér ítrekuð krafa um afhendingu umbeðinni samninga án yfirstrikana, enda fær það ekki samræmst almennri kröfu um gegnsæi í stjórnsýslu að þeir séu undanþegnir ákvæðum upplýsingalaga um aðgengi, þar sem gögnin varða ráðstöfun almannafjár.“
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila, en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Samkvæmt 1. málslið 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna. Í 1. mgr. 10. gr. sömu laga, sbr. 2. gr. laga nr. 161/2006, segir: „Sá sem fer fram á aðgang að gögnum skal tilgreina þau gögn máls sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann óskað eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða.“
Í skýringum við 2. gr. frumvarps þess sem síðan varð að lögum nr. 161/2006 kemur fram að upplýsingaréttur samkvæmt upplýsingalögum er afmarkaður við skjöl og önnur gögn sem varða tiltekin mál. Af ákvæðum upplýsingalaga leiðir því að þegar beiðni um aðgang varðar gögn í tilteknu máli, en gögnin ekki tilgreind sérstaklega að öðru leyti, verður að miða við að þau hafi verið útbúin, lögð fram eða þeirra aflað vegna máls sem er eða hefur verið til meðferðar í stjórnsýslunni. Verða gögnin því að tilheyra ákveðnu, tilgreinanlegu máli, þ.e. ákveðnu máli sem er eða hefur verið til meðferðar hjá stjórnsýslunni hvort sem það hefur verið afgreitt eða ekki.
Í fyrirliggjandi máli er m.a. kærð synjun Heilbrigðisstofnunar Suðurlands um að veita kæranda aðgang að „gildandi samningum um veitingu sértækrar heilbrigðis-, heilsuverndar-, og heilsugæsluþjónustu sem stofnunin, eða forverar hennar, [hefðu] gert við fyrirtæki og aðra lögaðila“ og samningum Heilbrigðisstofnun Suðurlands við einstaka lækna um framkvæmd þessarar þjónustu. Þessi þáttur kærunnar beinist ekki að ákveðnum, tilgreindum gögnum máls, og fullnægir að því leyti ekki ákvæði fyrri málsliðar 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga sem rakið er hér að framan.
Það er heldur ekki hægt að líta svo á að beiðnin lúti að þessu leyti að aðgangi að öllum gögnum í tilteknu máli, eins og kveðið er á um í 10. gr. upplýsingalaganna, því ekki verður litið svo á að „gildandi samningum um veitingu sértækrar heilbrigðis-, heilsuverndar-, og heilsugæsluþjónustu sem stofnunin, eða forverar hennar, [hefðu] gert við fyrirtæki og aðra lögaðila“ og samningum Heilbrigðisstofnun Suðurlands við einstaka lækna um framkvæmd þessarar þjónustu séu sérstakt tiltekið mál. Beiðnin fullnægir þannig ekki þeim kröfum sem gerðar eru í síðari málslið 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga og verður því að vísa þessum þætti málsins frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Með vísan til framangreinds stendur því eftir að taka afstöðu til afhendingar tveggja samninga. Annars vegar við Hveragerðisbæ um trúnaðarlæknisþjónustu, bólusetningu, heilsufarsmælingar og fræðslu, dags. 28. október 2008, og hins vegar við Sveitarfélagið Árborg um trúnaðarlæknisþjónustu, bólusetningu, heilsufarsmælingar, fræðslu og aðra þjónustu, dags. 1. desember 2010, sem kærandi tilgreinir sérstaklega í beiðni sinni um afhendingu upplýsinga.
2.
Eins og rakið hefur verið voru samningar Heilbrigðisstofnunar Suðurlands við Hveragerðisbæ um trúnaðarlæknisþjónustu, bólusetningu, heilsufarsmælingar og fræðslu, dags. 28. október 2008, og við Sveitarfélagið Árborg um trúnaðarlæknisþjónustu, bólusetningu, heilsufarsmælingar, fræðslu og aðra þjónustu, dags. 1. desember 2010, afhentir kæranda en strikað var yfir fjárhæðir í samningunum. Í bréfi Heilbrigðisstofnunar Suðurlands til úrskurðarnefndarinnar vegna kærunnar, dags. 11. apríl sl., kemur fram að þær útstrikanir byggi á 5. gr. upplýsingalaga.
Í 5. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“ Í athugasemdum er fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga er m.a. tekið fram til skýringar á niðurlagsákvæði greinarinnar að óheimilt sé: „...að veita almenningi upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“ Um er að ræða samninga sem tvö stjórnvöld gera með sér þ.e. heilbrigðisstofnun annar vegar og sveitarfélög hins vegar. Tilvitnað ákvæði 5. gr. upplýsingalaga tekur skv. orðalagi sínu ekki til stjórnvalda heldur einungis til einstaklinga og fyrirtækja eða annarra lögaðila. Af þeim sökum kemur hér ekki til skoðunar hvort fyrir hendi séu þeir hagsmunir sem kveðið er á um í greininni.
3.
Í upphafi 6. gr. upplýsingalaga segir að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda geymi þau upplýsingar um eitthvert þeirra atriða sem upp eru talin í 1.-5. tölul. greinarinnar. Af ákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga leiðir að heimilt er að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast enda hafi þau að geyma upplýsingar um: „viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra.“
Í athugasemdum sem fylgdu tilvitnaðri grein í frumvarpi til upplýsingalaga segir að með orðalaginu „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast“ sé vísað til þess að beiðni um upplýsingar verði ekki synjað, hvorki í heild né að hluta, nema aðgangur almennings að upplýsingum muni skaða einhverja af þeim almannahagsmunum sem tilgreindir eru í ákvæðinu. Hver töluliður sætti sjálfstæðri skýringu með tilliti til eðlis þeirra upplýsinga sem um ræði. Um skýringu á 3. tölul. sérstaklega segir að markmið frumvarpsins sé meðal annars að gefa almenningi og fjölmiðlum færi á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum sé varið. Óheftur réttur til upplýsinga geti á hinn bóginn skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína. Af þessum sökum sé lagt til að takmarkaður verði aðgangur að upplýsingum um viðskipti hins opinbera þegar svona hátti til. Síðan segir orðrétt: „Ákvæðið er sem fyrr segir einskorðað við þá stöðu þegar opinberir aðilar eru í samkeppni við aðra aðila. Ákvæðinu verður því ekki beitt þegar hið opinbera starfar í skjóli einkaréttar né heldur ef opinber aðili er einn um rekstur þótt einkaréttar njóti ekki við.“
Af framangreindu leiðir að til þess að stjórnvöld geti byggt takmörkun á aðgangsrétti á 3. tölul. 6. gr. laganna verður a.m.k. þremur eftirtöldum skilyrðum að vera fullnægt. Í fyrsta lagi skal starfsemi þess aðila sem upplýsingabeiðni beinist að, eða upplýsingar tengjast að öðru leyti, í heild eða að hluta, vera í samkeppni við aðra aðila. Í öðru lagi þurfa þær upplýsingar sem beðið er um að tengjast þeirri starfsemi viðkomandi aðila sem telst til samkeppnisrekstrar hans. Í þriðja lagi að sú afstaða hafi verið tekin á grundvelli ígrundaðs mats að þeir samkeppnishagsmunir hinnar opinberu stofnunar eða fyrirtækis sem um ræðir séu það verulegir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum og rétti almennings skv. 3. gr. upplýsingalaga til aðgangs að umræddum upplýsingum.
Ekki er því nægjanlegt að samkeppnishagsmunir viðkomandi fyrirtækis eða stofnunar hins opinbera kunni að skaðast við það að aðgangur sé veittur að þeim upplýsingum sem um ræðir. Mikilvægt er að einnig fari fram mat á slíkum hagsmunum andspænis þeim almennu hagsmunum og tilgangi upplýsingalaga að gefa m.a. almenningi og fjölmiðlum tækifæri á að fá vitneskju um ráðstöfun opinberra fjármuna.
Með vísan til framangreinds og að virtum þeim samningum sem hér um ræðir er það afstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að ekki séu fyrir hendi lagaskilyrði fyrir því að synja um afhendingu þessara samninga að hluta. Heilbrigðisstofnun Suðurlands ber því að afhenda kæranda afrit samninga Heilbrigðisstofnunar Suðurlands annars vegar við Hveragerðisbæ um trúnaðarlæknisþjónustu, bólusetningu, heilsufarsmælingar og fræðslu, dags. 28. október 2008, og hins vegar við Sveitarfélagið Árborg um trúnaðarlæknisþjónustu, bólusetningu, heilsufarsmælingar, fræðslu og aðra þjónustu, dags. 1. desember 2010. Afritin skulu afhent kæranda án útstrikana.
Úrskurðarorð
Vísað er frá kæru [...] hdl. á hendur Heilbrigðisstofnun Suðurlands um afhendingu á „gildandi samningum um veitingu sértækrar heilbrigðis-, heilsuverndar-, og heilsugæsluþjónustu sem stofnunin, eða forverar hennar, hefur gert við fyrirtæki og aðra lögaðila“ og samningum Heilbrigðisstofnunar Suðurlands við einstaka lækna um framkvæmd þessarar þjónustu.
Heilbrigðisstofnun Suðurlands er skylt að afhenda [...] hdl. afrit samninga Heilbrigðisstofnunar Suðurlands annars vegar við Hveragerðisbæ um trúnaðarlæknisþjónustu, bólusetningu, heilsufarsmælingar og fræðslu, dags. 28. október 2008, og hins vegar við Sveitarfélagið Árborg um trúnaðarlæknisþjónustu, bólusetningu, heilsufarsmælingar, fræðslu og aðra þjónustu, dags. 1. desember 2010, án útstrikana.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson