A-379/2011. Úrskurður frá 11. október 2011
ÚRSKURÐUR
Hinn 11. október 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-379/2011.
Kæruefni og málsatvik
Með bréfi dags. 29. mars sl., kærði [...] hdl., synjun Heilbrigðisstofnunar Austurlands á beiðni hans um afhendingu afrita af öllum gildandi samningum stofnunarinnar um sértæka heilbrigðisþjónustu, hvort sem um væri að ræða samninga við fyrirtæki og lögaðila, eða samninga við lækna og annað starfsfólk um að sinna þjónustunni. Sérstaklega var tilgreindur samningur stofnunarinnar við álver Alcoa Fjarðarál sf. á Reyðarfirði. Tekið var fram að með sértækri heilbrigðisþjónustu væri átt við þjónustu trúnaðarlækna, vinnustaðaúttektir, heilsufarsmælingar, bólusetningar, fræðslu, rannsóknir, ráðgjöf varðandi atvinnusjúkdóma o.fl.
Í synjunarbréfi Heilbrigðisstofnunar Austurlands, dags. 10. mars sl., kom fram að þeir samningar sem Heilbrigðisstofnun Austurlands hefði gert við lækna og hinn sérstaklega tilgreindi samningur stofnunarinnar við Alcoa Fjarðarál sf. á Reyðarfirði, væru samningar um þjónustu sem til kæmu á frjálsum markaði og væri HSA sem opinber aðili þar í samkeppni við aðra aðila, opinbera sem einkaaðila. Þá kom eftirfarandi m.a. fram:
„Samningar HSA við lækna, sem og tilgreindur samningur við Alcoa, eru gerðir á samkeppnisgrundvelli og hafa að geyma viðskiptaupplýsingar, sem ekki eiga erindi til almennings. HSA starfar undir eftirliti Ríkisendurskoðunar, sem yfirfer m.a. samninga stofnunarinnar og lætur eftir atvikum uppi álit sitt á þeim. Ríkisendurskoðun er sá aðili sem framfylgir því eftirlitshlutverki að samningar stofnunarinnar séu á eðlilegum kjörum miðað við það sem almennt gerist. Það kann að skaða viðskiptahagsmuni HSA, sem og viðsemjenda þeirra að samningar þeirra séu gerðir opinberir hverjum þeim sem hafa vill. Þá álítur HSA einnig að stofnuninni sé ekki heimilt að birta opinberlega slíka samninga án samþykkis viðsemjenda sinna. Með tilvísun til ákvæða 3. töluliðs 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er erindi yðar því hafnað.“
Kærandi færði m.a. eftirfarandi rök fyrir máli sínu í kæru til úrskurðarnefndarinnar:
„I. Kæruefni og málsatvik
Með bréfi undirritaðs, dags. 16. febrúar 2011, var þess farið á leit við Heilbrigðisstofnun Austurlands (HSA) að undirrituðum yrðu afhent afrit af öllum samningum stofnunarinnar um sértæka heilbrigðisþjónustu við fyrirtæki og lögaðila, sem eru í gildi. Með sértækri heilbrigðisþjónustu er átt við þjónustu trúnaðarlækna, vinnustaðaúttektir, heilsufarsmælingar, bólusetningar, fræðslu, rannsóknir og ráðgjöf varðandi atvinnusjúkdóma, o.fl. Þá var í beiðninni óskað afrita af samningum HSA við einstaka lækna eða starfsfólk á heilbrigðissviði um framkvæmd þessarar þjónustu. Í beiðninni var einn samningur tilgreindur sérstaklega, samningur við Álver Alcoa á Reyðarfirði, en um tilvist hans var vitað. Að öðru leyti hefur stofnunin ein yfirsýn yfir það hve margir samningar hafa verið gerðir á þessu sviði og því útilokað í beiðni að tilgreina þá samninga með nákvæmari hætti en gert var.
[...] Því var það niðurstaða HSA að henni sé ekki heimilt að birta opinberlega slíka samninga án samþykkis viðsemjenda sinna. Ekki kemur þó fram í bréfinu hvort leitað hafi verið samþykkis viðsemjenda þeirra um afhendingu í þessu tilviki. Því var erindi undirritaðs hafnað með vísun til 3. tl. 6. gr. upplýsingalaga.
II. Lög á heilbrigðissviði
Lagakerfið sem markar rammann utan um atvinnustarfsemi í heilbrigðisþjónustu er einkum að finna í lögum um heilbrigðisþjónustu, lögum um sjúklingatryggingar, lögum um sjúkraskrár, ásamt samkeppnislögum og reglugerðum samkvæmt þeim lögum. Kostnaður við byggingu heilsugæslustöðva og rekstur þeirra er fjármagnaður af ríkissjóði. Notendur þjónustunnar greiða lítinn hluta hennar samkvæmt heimildum heilbrigðisstofnana til gjaldtöku í lögum um sjúkratryggingar og sérlögum eftir atvikum.
Um starfsemi og rekstur heilbrigðisstofnana gilda lög, þ.e. hvaða starfsemi skuli fara fram á stofnununum og hvernig hún skuli fjármögnuð. Þannig eru heilbrigðisstofnanir í allri sinni starfsemi varðandi verkefni og fjármögnun bundnar af lögum. Ráðherra fer með umboð til samningsgerðar um veitingu heilbrigðisþjónustu (lög um heilbrigðisþjónustu nr. 40/2007) og greiðsluþátttöku ríkisins (lög um sjúkratryggingar nr. 112/2008) vegna hennar.
Í samræmi við stefnumörkun og orðalag 2. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005, hafa dómstólar og samkeppnisyfirvöld litið svo á að lagareglur um samkeppni taki til atvinnustarfsemi opinberra aðila í heilbrigðisþjónustu.
III. Rökstuðningur kæru
Umbeðnir samningar falla undir samningsgerð aðila sem heyrir undir stjórnsýslu ríkisins. Beiðni varðar samninga um sértæka heilbrigðisþjónustu sem heilbrigðisstofnunin veitir fyrirtækjum og lögaðilum. Samningarnir falla undir upplýsingalög, sbr. 1. gr. laganna. Beiðnin varðar afmarkað mál, þ.e. sértæka heilbrigðisþjónustu stofnunarinnar, og lýtur að því að fá afhenta alla samninga sem eru í gildi og varða það mál, sbr. 1. mgr. 3. gr., og 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga.
Meginregla upplýsingalaganna um óheftan aðgang almennings að gögnum hjá stjórnvöldum kemur fram í 3. gr. Sá upplýsingaréttur sætir aðeins takmörkunum samkvæmt nánari fyrirmælum í 4.-6. gr. laganna. Eina ákvæðið sem gæti eftir atvikum komið til skoðunar í þessu samhengi er 5. gr. laganna, þar sem vísað er til einka- og fjárhagsmálefna einstaklinga og mikilvægra fjárhags- og viðskiptahagsmuna fyrirtækja og annarra lögaðila.
Í ljósi þess að um er að ræða stofnun sem er rekin og fjármögnuð af hinu opinbera verður ekki séð að synja megi um afhendingu gagnanna á þeim grunni, enda fjárhagslegir hagsmunir litlir með tilliti til umfangs rekstrar. Slík niðurstaða væri enda á skjön við rétt almennings til að fá upplýsingar um rekstur þeirra stofnana sem hann fjármagnar sjálfur.
Hér verður einnig að líta til þess að forsenda þess að heilbrigðisstofnanir megi taka að sér sérstök verkefni á heilbrigðissviði og taka fyrir það gjald er sú, að lagaheimildir séu til staðar. Því er ekki ástæða til að ætla að gjaldtaka samkvæmt umræddum samningunum byggi á öðru en lögum, og því fráleitt að slíkar upplýsingar ættu að vera undanþegnar upplýsingalögum.“
Málsmeðferð
Eins og fram er komið barst kæra máls þessa úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 29. mars 2011. Kæran var send Heilbrigðisstofnun Austurlands með bréfi, dags. 1. apríl. Var Heilbrigðisstofnun Austurlands veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna til 11. s.m. og til að afhenda úrskurðarnefndinni þau gögn sem kæran lýtur að. Fyrir beiðni kærða var fresturinn framlengdur til 18. apríl. Þann sama dag bárust nefndinni athugasemdir Heilbrigðisstofnunar Austurlands ásamt gögnum. Í athugasemdum Heilbrigðisstofnunar Austurlands, undirrituðum af forstjóra stofnunarinnar, kom eftirfarandi m.a. fram:
„Óljóst er hverjir hagsmunir lögmannsins eru eða fyrir hverja hann starfar. Hið sama á við um almenning og ekki séð að hann hafi hag af birtingu þessara samninga en augljóst að birtingin gæti verið stofnuninni í óhag. Sama gæti gilt um viðsemjendur stofnunarinnar. [...]
Fyrir hönd stofnunarinnar mótmæli ég því að henni verði gert að afhenda lögmanninum [...] téða samninga á grundvelli 3. tl. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga, enda hefur ekki verið sýnt fram [á] hverra hagsmunum það þjónar. Kærandi hefur ekki upplýst fyrir hvaða umbjóðanda hann krefst gagnanna, eða vegna hvers, en samningar HSA eru mjög mismunandi eftir því hvert tilefni þeirra er. Kæranda bæri í það minnsta að tilgreina hvaða atriði það eru sem hann óskar upplýsinga um úr samningum HSA við nefnda aðila. Ítreka skal að stofnunin álítur ekki forsvaranlegt að gera þjónustusamninga sína opinbera, þar sem slíkt getur skaðað samkeppnisstöðu stofnunarinnar, sem leitar þjónustu út á hinn almenna markað. Reglur um samkeppni á markaði yrðu þar með brotnar og stöðu stofnunarinnar á markaðnum spillt.“
Með bréfinu afhenti Heilbrigðisstofnun Austurlands úrskurðarnefnd um upplýsingamál í trúnaði þá samninga sem í gildi eru við fyrirtæki og stofnanir. Annars vegar var afhentur samningur við Landsvirkjun um heilbrigðisskoðanir starfsmanna, dags. 28. september 2010, og hins vegar samningur stofnunarinnar við álver Alcoa Fjarðarál sf. á Reyðarfirði sem kærandi óskaði sérstaklega eftir. Sá síðarnefndi er samtals þrettán greinar og við hann eru eftirfarandi fimm viðaukar:
I. Útboðsgögn Alcoa Fjarðaráls sf.
II. Staðlaðir þjónustuskilmálar Alcoa.
III. Verkefni starfsmannagæslu.
IV. Heilbrigðisstaðlar Alcoa – yfirlit yfir staðla.
V. Samstarfsamningur Heilsuverndarstöðvarinnar og Heilbrigðisstofnunar Austurlands, ódags.
VI. Viðauki við samning um heilbrigðisþjónustu – framlenging, dags. 29. janúar 2009.
Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 17. maí, voru kæranda kynntar athugasemdir Heilbrigðisstofnunar Austurlands og veittur frestur til að koma að frekari athugasemdum til 25. s. m. Engar frekari athugasemdir bárust nefndinni.
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila, en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Samkvæmt 1. málslið 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna. Í ákvæðinu felst ekki sú krafa að gagnabeiðandi sýni fram á að hann hafi eða geti haft hagsmuni af afhendingu gagnanna eða af hvaða ástæðum hann krefst afhendingar þeirra eins og kærði, Heilbrigðisstofnun Austurlands, vísar til.
Í 1. mgr. 10. gr. sömu laga, sbr. 2. gr. laga nr. 161/2006, segir: „Sá sem fer fram á aðgang að gögnum skal tilgreina þau gögn máls sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann óskað eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða.“
Í skýringum við 2. gr. frumvarps þess sem síðan varð að lögum nr. 161/2006 kemur fram að upplýsingaréttur samkvæmt upplýsingalögum er afmarkaður við skjöl og önnur gögn sem varða tiltekin mál. Af ákvæðum upplýsingalaga leiðir því að þegar beiðni um aðgang varðar gögn í tilteknu máli, en gögnin ekki tilgreind sérstaklega að öðru leyti, verður að miða við að þau hafi verið útbúin, lögð fram eða þeirra aflað vegna máls sem er eða hefur verið til meðferðar í stjórnsýslunni. Verða gögnin því að tilheyra ákveðnu, tilgreinanlegu máli, þ.e. ákveðnu máli sem er eða hefur verið til meðferðar hjá stjórnsýslunni hvort sem það hefur verið afgreitt eða ekki.
Í fyrirliggjandi máli er m.a. kærð synjun Heilbrigðisstofnunar Austurlands um að veita kæranda afrit af öllum gildandi samningum stofnunarinnar um sértæka heilbrigðisþjónustu, hvort sem um væri að ræða samninga við fyrirtæki og lögaðila, eða samninga við lækna og annað starfsfólk um að sinna þjónustunni. Þessi þáttur kærunnar beinist ekki að ákveðnum, tilgreindum gögnum máls, og fullnægir að því leyti ekki ákvæði fyrri málsliðar 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga sem rakið er hér að framan.
Það er heldur ekki hægt að líta svo á að beiðnin lúti að þessu leyti að aðgangi að öllum gögnum í tilteknu máli, eins og kveðið er á um í 10. gr. upplýsingalaganna, því ekki verður litið svo á að synjun um að veita kæranda afrit af öllum gildandi samningum Heilbrigðisstofnunar Austurlands um sértæka heilbrigðisþjónustu, hvort sem um væri að ræða samninga við fyrirtæki og lögaðila, eða samninga við lækna og annað starfsfólk um að sinna þjónustunni séu sérstakt tiltekið mál. Beiðnin fullnægir þannig ekki þeim kröfum sem gerðar eru í síðari málslið 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga og verður því að vísa þessum þætti málsins frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Með vísan til framangreinds stendur því eftir að taka afstöðu til afhendingar samnings Heilbrigðisstofnunar Austurlands við álver Alcoa Fjarðarál sf. á Reyðarfirði ásamt viðaukum við þann samning, sem kærandi tilgreinir sérstaklega í beiðni sinni um afhendingu upplýsinga.
2.
Eins og rakið hefur verið synjaði Heilbrigðisstofnun Austurlands kæranda með bréfi, dags. 10. mars sl., um afhendingu samnings stofnunarinnar við álver Alcoa Fjarðarál sf. á Reyðarfirði með vísan til 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
Í upphafi 6. gr. upplýsingalaga segir að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda geymi þau upplýsingar um eitthvert þeirra atriða sem upp eru talin í 1.-5. tölul. greinarinnar. Af ákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga leiðir að heimilt er að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast enda hafi þau að geyma upplýsingar um: „viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra.“
Í athugasemdum sem fylgdu tilvitnaðri grein í frumvarpi til upplýsingalaga segir að með orðalaginu „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast“ sé vísað til þess að beiðni um upplýsingar verði ekki synjað, hvorki í heild né að hluta, nema aðgangur almennings að upplýsingum muni skaða einhverja af þeim almannahagsmunum sem tilgreindir eru í ákvæðinu. Hver töluliður sæti sjálfstæðri skýringu með tilliti til eðlis þeirra upplýsinga sem um ræði. Um skýringu á 3. tölul. sérstaklega segir að markmið frumvarpsins sé meðal annars að gefa almenningi og fjölmiðlum færi á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum sé varið. Óheftur réttur til upplýsinga geti á hinn bóginn skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína. Af þessum sökum sé lagt til að takmarkaður verði aðgangur að upplýsingum um viðskipti hins opinbera þegar svona hátti til. Síðan segir orðrétt: „Ákvæðið er sem fyrr segir einskorðað við þá stöðu þegar opinberir aðilar eru í samkeppni við aðra aðila. Ákvæðinu verður því ekki beitt þegar hið opinbera starfar í skjóli einkaréttar né heldur ef opinber aðili er einn um rekstur þótt einkaréttar njóti ekki við.“
Af framangreindu leiðir að til þess að stjórnvöld geti byggt takmörkun á aðgangsrétti á 3. tölul. 6. gr. laganna verður a.m.k. þremur eftirtöldum skilyrðum að vera fullnægt. Í fyrsta lagi skal starfsemi þess aðila sem upplýsingabeiðni beinist að, eða upplýsingar tengjast að öðru leyti, í heild eða að hluta, vera í samkeppni við aðra aðila. Í öðru lagi þurfa þær upplýsingar sem beðið er um að tengjast þeirri starfsemi viðkomandi aðila sem telst til samkeppnisrekstrar hans. Í þriðja lagi að sú afstaða hafi verið tekin á grundvelli ígrundaðs mats að þeir samkeppnishagsmunir hinnar opinberu stofnunar eða fyrirtækis sem um ræðir séu það verulegir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum og rétti almennings skv. 3. gr. upplýsingalaga til aðgangs að umræddum upplýsingum.
Ekki er því nægjanlegt að samkeppnishagsmunir viðkomandi fyrirtækis eða stofnunar hins opinbera kunni að skaðast við það að aðgangur sé veittur að þeim upplýsingum sem um ræðir. Mikilvægt er að einnig fari fram mat á slíkum hagsmunum andspænis þeim almennu hagsmunum og tilgangi upplýsingalaga að gefa m.a. almenningi og fjölmiðlum tækifæri á að fá vitneskju um ráðstöfun opinberra fjármuna.
Með vísan til framangreinds og að virtum þeim samningi sem hér um ræðir er það afstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að ekki séu fyrir hendi lagaskilyrði fyrir því að synja um afhendingu þessara samninga með vísan til 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur rétt að taka næst til skoðunar hvort ákvæði 5. gr. uppl. geti átt hér við þótt Heilbrigðisstofnun Austurlands vísi ekki sérstaklega til þess ákvæðis í synjun sinni.
3.
Í 5. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“ Í athugasemdum er fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga er m.a. tekið fram til skýringar á niðurlagsákvæði greinarinnar að óheimilt sé: „...að veita almenningi upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir samning Heilbrigðisstofnunar Austurlands við Alcoa Fjarðarál sf. ásamt viðaukum. Um er að ræða samning um heilbrigðisþjónustu þar sem fram koma m.a. markmið þjónustunnar, upplýsingar um verkaskiptingu og verkefnastjórn, hvaða þjónusta er veitt og í hvaða magni, verð fyrir þjónustu og greiðslufyrirkomulag. Í viðaukum við samninginn er fjallað um í hverju þjónustan felst (viðauki I), gefið er yfirlit yfir samningsskilmála (viðauki II), yfirlit er gefið yfir verkefni starfsmannaheilsugæslu (viðauki III), gefið er yfirlit yfir heilbrigðisstaðla Alcoa sem falla undir samninginn (viðauki IV), fram kemur í samstarfssamningi Heilbrigðisstofnunar Austurlands og Heilsuverndarstöðvarinnar (InPro) að sú síðarnefnda taki að sér að veita Alcoa Fjarðaráli sf. heilbrigðisþjónustu í samvinnu við Heilbrigðisstofnun Austurlands og er í samningnum rakið í hverju hún felst (viðauki V) og að síðustu koma fram upplýsingar um að samningur um heilbrigðisþjónustu sé framlengdur en taki aðeins til Alcoa Fjarðaráls sf. og Heilbrigðisstofnunar Austurlands en ekki Heilsuverndarstöðvarinnar (InPro) (viðauki VI).
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið samninginn og þá sex viðauka sem eru við hann. Úrskurðarnefndin telur þær upplýsingar sem þar koma fram ekki fela í sér upplýsingar um fjárhags- eða viðskiptahagsmuni Alcoa Fjarðaráls sf. sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga. Ber því Heilbrigðisstofnun Austurlands að afhenda kæranda samninginn ásamt viðaukum við hann.
Úrskurðarorð
Vísað er frá kæru [...] hdl. á hendur Heilbrigðisstofnun Austurlands um afhendingu afrita af öllum gildandi samningum stofnunarinnar um sértæka heilbrigðisþjónustu.
Heilbrigðisstofnun Austurlands er skylt að afhenda [...] hdl. samning Heilbrigðisstofnunar Austurlands við álver Alcoa Fjarðarál sf. á Reyðarfirði ásamt viðaukum.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson