A-380/2011. Úrskurður frá 11. október 2011
ÚRSKURÐUR
Hinn 11. október 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-380/2011.
Kæruefni og málsatvik
Með bréfi dags. 29. apríl sl., kærði [...] hdl., afgreiðslu Heilbrigðisstofnunar Vesturlands frá 13. sama mánaðar á beiðni hans um „óyfirstrikuð afrit af öllum samningum stofnunarinnar um sértæka heilbrigðisþjónustu við fyrirtæki og lögaðila, sem enn eru í gildi.“ Einnig var farið fram á aðgang að afritum af samningum stofnunarinnar við einstaka lækna eða starfsfólk á heilbrigðissviði um framkvæmd þessarar þjónustu. Þá var farið fram á aðgang að verðskrá Heilbrigðisstofnunar Vesturlands. Tekið var fram að með sértækri heilbrigðisþjónustu væri átt við „þjónustu trúnaðarlækna, vinnustaðaúttektir, heilsufarsmælingar, bólusetningar, fræðslu, rannsóknir og ráðgjöf varðandi atvinnusjúkdóma o.fl. fyrir einstök fyrirtæki og aðra lögaðila.“
Við afgreiðslu Heilbrigðisstofnunar Vesturlands, dags. 13. apríl sl., hafði stofnunin afhent kæranda samning stofnunarinnar við Norðurál um starfsmannaheilsuvernd þar sem strikað var yfir allar fjárhæðir í samningunum. Í bréfinu kom fram að stofnunin hefði gert þennan eina samning við Norðurál um starfsmannaheilsuvernd.
Kærandi færði m.a. eftirfarandi rök fyrir máli sínu í kæru til úrskurðarnefndarinnar:
¬„I. Kæruefni og málsatvik
Með bréfum undirritaðs, dags. 15. febrúar, 29. mars og 13. apríl s.l., var þess farið á leit við Heilbrigðisstofnun Vesturlands [...] að undirrituðum yrðu afhent óyfirstrikuð afrit af öllum samningum stofnunarinnar um sértæka heilbrigðisþjónustu við fyrirtæki og lögaðila, sem enn eru í gildi. [...] Þá var í beiðninni óskað afrita af samningum HVE við einstaka lækna eða starfsfólk á heilbrigðissviði um framkvæmd þessarar þjónustu. Í beiðninni voru tveir samningar tilgreindir sérstaklega í dæmaskyni, þ.e. samningar við Norðurál og Sementsverksmiðjuna á Akranesi. Að öðru leyti hefur stjórnvaldið eitt yfirsýn yfir það hve margir samningar hafa verið gerðir á þessu sviði og því útilokað í beiðni að tilgreina þá samninga með nákvæmari hætti en gert var. Það veldur þó ekki neinum vandkvæðum varðandi skýrleika á efni beiðninnar.
HVE svaraði beiðni með bréfum dags. 1. mars og 13. apríl sl. Í bréfinu frá 13. apríl kemur fram að stofnunin hafi gert einn samning um starfsmannaheilsuvernd við Norðurál, sem fylgdi með í afriti, en áður hafði verið strikað yfir ákveðin atriði í honum, einkum að því er varðar gjaldtöku samkvæmt samningnum.
Að gefnu tilefni er rétt að taka fram að stofnunin varð til með sameiningu átta heilbrigðisstofnana á Vesturlandi þann 1. janúar 2010. Tekur beiðnin því eðli málsins [samkvæmt] til allra samninga sem HVE og forverar hennar hafa gert og eru í gildi. Virðist HVE einnig hafa lagt þann skilning í beiðnina því umræddur samningur sem fylgdi bréfinu var undirritaður þann 18. maí 2009, þar sem Sjúkrahús heilsugæslunnar á Akranesi (SHA) var samningsaðili.
Fyrir liggur að gera verður sérstaka verksamninga við heilbrigðisstarfsfólk þegar það þarf að sinna viðveru annars staðar en á heilbrigðisstofnunum. Engir slíkir samningar hafa verið afhentir, þrátt fyrir beiðni þar um. Í þessu samhengi er eðlilegt að vakin sé athygli úrskurðarnefndarinnar á því að á heimasíðu SHA (þ.e. eins forvera HVE) var umfjöllun um þessa samninga á síðunni undir fyrirsögninni „Starfsmannaheilsuvernd“. Sú heimasíða var síðast uppfærð þann 30. mars 2009, en hún er ekki lengur opinber heimasíða HVE. Í umfjöllun SHA á heimasíðunni sagði m.a. [...]:
„Samningar hafa verið gerðir við fyrirtæki á og í nágrenni Akraness um starfsmannaheilsuvernd. Taka þeir til þjónustu lækna og hjúkrunarfræðinga og felast m.a. í læknisskoðunum nýráðinna starfsmanna og árlegu eftirliti sem beinist fyrst og fremst að vinnutengdum kvillum, rannsóknum og ráðgjöf. Taka þeir einnig til fræðslu um almennt heilsufar, heilsueflingu og atvinnusjúkdóma. Læknir hefur að jafnaði viðveru tvisvar í mánuði í fyrirtækjum og hjúkrunarfræðingur allt að því daglega.“
Af þessari umfjöllun SHA um eigin samninga og framkvæmd þeirra, má ljóst vera að fleiri samningar hafa verið gerðir við fyrirtæki um að starfsmenn þeirra njóti sértækrar heilbrigðisþjónustu, auk þess sem fram kemur að læknar og hjúkrunarfræðingar hafa talsverða viðveru á starfsstöðvum fyrirtækjanna við að sinna þjónustunni. Almennt nýtur almenningur þess ekki að hafa sérstakan aðgang að hjúkrunarfræðingi eða lækni daglega, eða geta keypt slíkan aðgang. Eðli málsins samkvæmt hefur þurft að semja sérstaklega við heilbrigðisstarfsfólk um viðveruna í fyrirtækjunum.
Með vísan til þess sem að framan greinir er ljóst að fleiri samningar eru til hjá HVE en sá yfirstrikaði, sem undirrituðum var sendur sem fylgiskjal með bréfi HVE þann 13. apríl. Því er ekki hægt að líta öðruvísi á en svo að í reynd hafi HVE synjað beiðni undirritaðs [...].
II. Lög á heilbrigðissviði
Lagakerfið sem markar rammann utan um atvinnustarfsemi í heilbrigðisþjónustu er einkum að finna í lögum um heilbrigðisþjónustu, lögum um sjúklingatryggingar, lögum um sjúkraskrár, ásamt samkeppnislögum og reglugerðum samkvæmt þeim lögum. Kostnaður við byggingu heilsugæslustöðva og rekstur þeirra er fjármagnaður af ríkissjóði. Notendur þjónustunnar greiða lítinn hluta hennar samkvæmt heimildum heilbrigðisstofnana til gjaldtöku í lögum um sjúkratryggingar og sérlögum eftir atvikum.
Um starfsemi og rekstur heilbrigðisstofnana gilda lög, þ.e. hvaða starfsemi skuli fara fram á stofnununum og hvernig hún skuli fjármögnuð. Þannig eru heilbrigðisstofnanir í allri sinni starfsemi varðandi verkefni og fjármögnun bundnar af lögum. Ráðherra fer með umboð til samningsgerðar um veitingu heilbrigðisþjónustu (lög um heilbrigðisþjónustu nr. 40/2007) og greiðsluþátttöku ríkisins (lög um sjúkratryggingar nr. 112/2008) vegna hennar. Í lögum um heilbrigðisþjónustu er því ekki gert ráð fyrir sérstakri samningsgerð við lögaðila og fyrirtæki um bætt aðgengi starfsmanna þeirra að heilbrigðisþjónustunni, umfram aðgengi almennings að þessari sömu þjónustu. Slíkir samningar samræmast því vart markmiði heilbrigðislöggjafarinnar um jafnt aðgengi allra án tillits til efnahags.
Í samræmi við stefnumörkun og orðalag 2. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005, hafa dómstólar og samkeppnisyfirvöld litið svo á að lagareglur um samkeppni taki til atvinnustarfsemi opinberra aðila í heilbrigðisþjónustu. Það fær því vart samræmst þeim lögum að framlög úr almannasjóðum séu notuð til að niðurgreiða atvinnustarfsemi opinberra aðila í heilbrigðisþjónustu.
III. Rökstuðningur kæru
Umbeðnir samningar falla undir samningsgerð aðila sem heyrir undir stjórnsýslu ríkisins. Beiðni varðar samninga um sértæka heilbrigðisþjónustu sem heilbrigðisstofnunin veitir fyrirtækjum og lögaðilum, auk sérstakra samninga um framkvæmd þessarar þjónustu við heilbrigðisstarfsfólk. Samningarnir falla undir upplýsingalög, sbr. 1. gr. laganna. Beiðnin varðar afmarkað mál, þ.e. sértæka heilbrigðisþjónustu stofnunarinnar og samninga um framkvæmd hennar, og lýtur að því að fá afhenta alla samninga sem eru í gildi og varða það mál, sbr. 1. mgr. 3. gr., sbr. og 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga.
Meginregla upplýsingalaganna um óheftan aðgang almennings að gögnum hjá stjórnvöldum kemur fram í 3. gr. Sá upplýsingaréttur sætir aðeins takmörkunum samkvæmt nánari fyrirmælum í 4.-6. gr. laganna. Eina ákvæðið sem gæti eftir atvikum komið til skoðunar í þessu samhengi er 5. gr. laganna, þar sem vísað er til einka- og fjárhagsmálefna einstaklinga og mikilvægra fjárhags- og viðskiptahagsmuna fyrirtækja og annarra lögaðila.
Með samningum heilbrigðisstofnana um sértæka heilbrigðisþjónustu við lögaðila og fyrirtæki er í reynd verið að veita starfsmönnum þessara aðila betri aðgang að heilbrigðiskerfi landsmanna, en almennt gengur og gerist meðal almennings. Með gerð slíkra samninga eru fyrirtæki og lögaðilar í reynd að kaupa sig fram fyrir almenning í röðinni að því er varðar aðgengi að heilbrigðiskerfinu. Hið bætta aðgengi er að þjónustu sem að mestu er fjármögnuð úr sameiginlegum sjóðum landsmanna og er því í reynd niðurgreidd af almannafé. Það er því fráleit hugmynd að upplýsingar um gjaldtöku opinberra stofnana í slíkum samningum séu undanþegnar upplýsingalögum.
Í ljósi þess að um er að ræða stofnun sem er rekin og fjármögnuð af hinu opinbera verður ekki séð að synja megi um afhendingu gagnanna á þeim grunni, enda fjárhagslegir hagsmunir litlir með tilliti til umfangs rekstrar. Slík niðurstaða væri enda á skjön við rétt almennings til að fá upplýsingar um rekstur þeirra stofnana sem hann fjármagnar sjálfur.
Lög um heilbrigðisþjónustu skilgreina verkefni heilbrigðisstofnana. Með lögfestingu laga um sjúkratryggingar er reynt að afmarka betur en áður með samningum, hvaða þjónustu ríkið kaupir af heilbrigðisstofnunum. Markmið laga um heilbrigðisstofnanir er að allir landsmenn eigi kost á fullkomnustu heilbrigðisþjónustu sem á hverjum tíma er tök á að veita til verndar andlegu, líkamlegu og félagslegu heilbrigði í samræmi við ákvæði laganna og lög um sjúkratryggingar.
Markmið laga um sjúkratryggingar er að tryggja sjúkratryggðum aðstoð til verndar heilbrigði og jafnan aðgang að heilbrigðisþjónustu óháð efnahag. Sjúkratryggingar taka til heilbrigðisþjónustu og annarrar aðstoðar sem ákveðið hefur verið með lögunum, reglugerðum settum samkvæmt þeim eða samningum að veita á kostnað ríkisins eða með greiðsluþátttöku ríkisins. [...] Lögaðilar og fyrirtæki eru [...] ekki sjúkratryggð, einungis einstaklingar.
Í lögum um heilbrigðisþjónustu er ekki gert ráð fyrir sérstakri samningsgerð við lögaðila og fyrirtæki, sem ekki eru sjúkratryggð, um bætt aðgengi starfsmanna þeirra að heilbrigðisþjónustunni, umfram aðgengi almennings að þessari sömu þjónustu. Slíkir samningar samræmast því vart markmiði heilbrigðislöggjafarinnar um jafnt aðgengi allra án tillits til efnahags.“
Málsmeðferð
Eins og fram er komið barst kæra máls þessa úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 29. apríl 2011. Kæran var send Heilbrigðisstofnun Vesturlands með bréfi, dags. 2. maí. Var HSV veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna til 11. s.m. og til að afhenda úrskurðarnefndinni þau gögn sem kæran lýtur að. Fyrir beiðni Heilbrigðisstofnunar Vesturlands var sá frestur framlengdur til 18. maí. Þann sama dag bárust nefndinni athugasemdir hennar í þeim kom eftirfarandi m.a. fram:
„1. Í upphafi skal þess getið að beiðni um framlagningu gagna, sem fram kom í bréfi lögmanns til stofnunarinnar, dags. 15. febrúar sl., var hafnað öðru leyti en því að stofnunin afhenti samning við Norðurál en til þessa samnings var sérstaklega vísað í bréfi lögmanns. Samningur þessi var afhentur að fullu og öllu leyti þó þannig að strikað var yfir upplýsingar um fjárhagsmálefni og verður sjónarmiðum því tengdu gerð nánari skil hér síðar.
Í bréfi lögmanns til stofnunar, dags. 15. febrúar s.l. var þess óskað að stofnunin afhenti lögmanni afrit af öllum gildandi samningum um veitingu sértækrar heilbrigðis- og heilsuverndar-, og heilsugæsluþjónustu sem stofnunin eða forverar hennar, hafa gert við fyrirtæki og aðra lögaðila. Þá segir í bréfi: „Með sértækri þjónustu er m.a. átt við þjónustu trúnaðarlæknis, vinnustaðaúttektir, heilsufarsmælingar, bólusetningar, fræðslu, rannsóknir og ráðgjöf varðandi atvinnusjúkdóma o.fl., fyrir einstök fyrirtæki og aðra lögaðila. Þá er einnig óskað afrita af samningum stofnunarinnar við einstaka lækna um framkvæmd þessarar þjónustu.“
2. Í bréfi forstjóra HVE til lögmanns, dags. 1. mars 2011, var afhendingu umbeðinna gagna hafnað að öðru leyti en að því er varðar samning stofnunarinnar við Norðurál í Hvalfirði en til þessa samnings var sérstaklega vísað í áðurnefndu bréfi lögmanns til stofnunarinnar. Í svarbréfi HVE kom fram að í erindi lögmanns hafi hvorki verið getið um tilgang fyrirspurnar eða vísað í erindi sem honum hafi borist, að erindið varðaði tiltekið mál eða um það hvort jafnvel sé um að ræða almenna skjalasöfnun lögmannsstofunnar. Í niðurlagi bréfs HVE til lögmanns segir: „Áréttað skal að Heilbrigðisstofnun Vesturlands er í eigu íslenska ríkisins og um hana gilda áðurnefnd upplýsingalög. Samkvæmt þessum sömu lögum er stjórnvöldum ekki skylt að veita aðgang að ótilteknum fjölda mála eða gögnum í ótilteknum málum af ákveðinni tegund.“
Það er afstaða HSV að tilgreining um afhendingu gagna, sem fram kom í bréfi lögmanns og rakin er nánar [...] hér að framan, uppfylli á engan hátt skilyrði þau sem kveðið er á um í lögum nr. 50/1996, upplýsingalög. Vakin er sérstök athygli á afmörkun fyrirliggjandi beiðni og ennfremur viðbótum sem þar koma fram og undirstrikaðar eru í tilgreiningu. Í fyrsta lagi ber að hafa í huga að hugtakið „sértæk þjónusta“ er ekki skilgreind sérstaklega í lögum, reglugerðum, samningum eða öðrum heimildum og nýtur í raun ekki við annarrar skilgreiningar en þeirrar sem fram kemur í bréfi lögmanns, dags. 15. febrúar s.l. Skilgreining lögmanns er þó ekki frekar afmörkuð en svo að undir það falli „m.a.“ og „o.fl.“ [...] og samkvæmt því augljóslega ekki um tæmandi talningu að ræða. Í öðru lagi ber að hafa í huga að sé beiðni um framlagningu virt í heild sinni verður ekki annað séð en krafist sé afhendingar á ótilgreindum fjölda samninga, þar sem ólík afstaða kann að vera til skilgreiningar hugtaksins „sértæk heilbrigðisþjónusta“ en sú niðurstaða kann ein og sér að leiða til ágreinings um efni og umfang þeirra gagna sem krafist er framlagningar á.
3. Af hálfu HSV er á því byggt að beiðni um afhendingu gagna skuli afmörkuð á þann hátt að beiðni varði tiltekið mál. Ákvæði 1. mgr. 3. gr. laga nr. 50/1996, upplýsingalög, áskilur þannig að beiðni um aðgang að upplýsingum varði tiltekið mál. Þessi áskilnaður er nánar útfærður í 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga á þann hátt að beiðni skuli annað hvort tiltaka það mál eða þau gögn í máli sem leitað er eftir. Samkvæmt upplýsingalögum er stjórnvöldum ekki skylt að veita aðgang að ótilteknum fjölda mála eða gögnum í ótilteknum málum af ákveðinni tegund. Raunar staðfestir kærandi óskýrleika í kæru og jafnframt að fyrirliggjandi beiðni uppfylli ekki skilyrði upplýsingalaga en þar kemur fram í lok 1. málsgr. ..... að stjórnvald hafi eitt yfirsýn yfir það hve margir samningar hafa verið gerðir á þessu sviði og því sé útilokað að tilgreina þá samninga með nákvæmari hætti í beiðni en gert var.
Það er afstaða HVE að fyrirliggjandi beiðni um afhendingu gagna, dags. 15. febrúar s.l., sé með þeim hætti að stofnuninni sé ekki skylt að verða við henni að öðru leyti en þegar hefur verið gert. Fyrirliggjandi beiðni uppfylli ekki þau skilyrði sem ákvæði upplýsingalaga kveða á um. Um þetta atriði hefur verið fjallað í nokkrum fjölda úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál.
4. Af hálfu HVE skal upplýst að við framlagningu samnings stofnunarinnar við Norðurál í Hvalfirði var strikað yfir fjárhæðir í samningi. Í sjálfu sér skiptir slíkt ekki meginmáli en fyrir liggur að hlutaðeigandi aðili var ekki upplýstur um framlagningu samnings. Sú afstaða byggir á ákvæði 5. gr. upplýsingalaga. Við úrlausn þessa máls ber úrskurðarnefnd að skoða sérstaklega að stofnunin hefur gert samning við einkafyrirtæki og telur stofnunin að takmarkanir á upplýsingagjöf samkvæmt fyrrgreindu ákvæði 5. gr. upplýsingalaga kunni að eiga þar við. Er brýnt að skorið verði sérstaklega úr um þetta atriði við úrlausn máls verði það niðurstaðan að stofnuninni beri að afhenda gögn sem kærandi gerir kröfu um.
Vegna umfjöllunar í kæru um samninga við starfsmenn skal áréttað að HVE hefur ekki gert sérstaka skriflega samninga við starfsmenn stofnunarinnar vegna starfa þeirra við þá heilbrigðisþjónustu sem nánar greinir í kæru. Gildir framangreint með þeirri undantekningu sem nánar greinir [...] hér að neðan. Að öðru leyti gildir almennt varðandi þá starfsmenn, sem um ræðir, að hlutaðeigandi verkefni teljast hluti starfsskyldna þeirra hjá stofnuninni og er ekki samið um þau sérstaklega.
5. Af hálfu HVE er umfjöllun í kæru mótmælt. Á það skal bent að nokkurs misskilnings gætir í kæru varðandi aðgang starfsmanna þjónustukaupanda að heilbrigðisþjónustu sem um ræðir. Í kæru er látið að því liggja að með slíkum samningi sé þegnum þessa lands mismunað með einhverjum hætti. Af hálfu HVE skal á það bent að um er að ræða samning um þjónustu tengda starfsmannaheilsuvernd og um grundvöll hennar má m.a. vísa til 66. gr. laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum.
Ástæða þykir að gera athugasemdir við umfjöllun í kæru til afstöðu stofnunarinnar til beiðni lögmanns um afhendingu umbeðinna gagna en í kæru er því haldið fram að ekki sé hægt að líta öðruvísi á en svo að í reynd hafi stofnunin synjað beiðni um afhendingu samninga. Af hálfu HVE er á það lögð áhersla að stofnunin hafi orðið við beiðni lögmanns um afhendingu gagna í samræmi við ákvæði laga nr. 50/1996, upplýsingalög, þ.e. að svo miklu leyti sem slík afhending var heimil með hliðsjón af ákvæðum upplýsingalaga. Þá skal vakin athygli á því að einungis er í gildi einn skriflegur samningur á milli stofnunarinnar og tiltekins starfsmanns um þátttöku þess síðarnefnda í þjónustu sem nánar greinir í kæru. Framangreindu til viðbótar skal upplýst að ekki er í gildi hjá HVE sérstök verðskrá eða gjaldskrá en í kæru er krafist afhendingar á verðskrá HVE sem gildi fyrir þjónustu stofnunarinnar við lögaðila og fyrirtæki eins og nánar greinir í kæru.“
Með bréfinu afhenti Heilbrigðisstofnun Vesturlands úrskurðarnefnd um upplýsingamál samning stofnunarinnar við Norðurál um starfsmannaheilsuvernd og verksamningur stofnunarinnar við Sigríði Valsdóttur lækni, dags. 1. september 2009. Ekki voru önnur gögn afhent með vísan til þess að beiðni kæranda væri ekki nægilega afmörkuð svo mögulegt væri að afhenda önnur gögn.
Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 19. maí, voru kæranda kynntar athugasemdir Heilbrigðisstofnunar Vesturlands og veittur frestur til að koma að frekari athugasemdum til 16. maí. Fyrir beiðni kæranda var fresturinn framlengdur til 30. maí. Þann sama dag bárust athugasemdirnar og kom þar eftirfarandi m.a. fram:
„Í beiðni var óskað afhendingar á samningum sem HVE (og forveri hennar) hefur gert við fyrirtæki og lögaðila um sértæka heilbrigðisþjónustu við ósjúkratryggða aðila, lögaðila og fyrirtæki, sem nánar er skilgreind í kæru. Enn fremur var óskað afhendingar á samningum við starfsmenn um framkvæmd þeirrar þjónustu, auk verðskrár stofnunarinnar. Stofnunin afhenti undirrituðum einn samning, þ.e. við Norðurál, þar sem áður hafði verið strikað yfir allar upplýsingar um greiðslur og gjaldtöku vegna þjónustunnar, en stofnunin hafnaði afhendingu á öðrum samningum. Beiðninni var því synjað.
Í umsögn HVE eru gerðar athugasemdir við að tilgreining umbeðinna gagna hafi ekki verið nægjanlega skýr, og vísar stofnunin í því efni til skilyrða 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga og áskilnað þeirra um að erindi skuli varða tiltekin mál.
Í umsögn stofnunarinnar kemur fram það efnislega sjónarmið, að upplýsingalögin taki einungis til afhendingar gagna sem tilgreind séu sérstaklega í beiðni. Það er ástæða til að mótmæla þessari skýringu á lögunum sérstaklega. Slík túlkun leiðir til þess að sá sem upplýsinga óskar verði í reynd að þekkja viðkomandi mál afar vel og einnig öll gögn sem því tilheyra til þess að geta óskað eftir aðgengi að upplýsingum á grundvelli laganna. Sú túlkun gæti orðið hvatning fyrir stjórnvöld til þess að leyna tilvist gagna, því þar með væru þau undanþegin upplýsingalögum. Niðurstaðan yrði sú að í stað þess að almenningur gæti nýtt sér upplýsingalögin yrðu þau aðeins tæki í höndum útvalinna, þ.e. þeirra sem hefðu aðgang að nægum upplýsingum og þekktu tilvist tiltekinna gagna. Þessum sjónarmiðum stofnunarinnar og túlkun á lögunum er því vísað á bug.
Umbeðnir samningar falla undir upplýsingalög. Beiðnin varðar afmarkað mál, þ.e. samninga um sértæka heilbrigðisþjónustu við lögaðila og fyrirtæki og framkvæmd hennar. Beiðnin lýtur að því að fá afhenta alla samninga sem eru í gildi um þessa þjónustu, auk verðskrár, og varða því það „mál“ sbr. 1. mgr. 3. gr., sbr. og 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Beiðnin er skýrt afmörkuð, hún er ekki umfangsmikil og því afar auðvelt að verða við henni. Umsögn HVE undirstrikar þetta. Í henni kemur fram að nú þegar hafi HVE tekið saman og afhent úrskurðarnefnd umbeðin gögn, og því hefur skilningur á beiðninni ekki valdið vandkvæðum í þeim efnum. Í 5. tl. umsagnarinnar kemur t.a.m. skýrt fram að „einungis sé í gildi einn skriflegur samningur milli stofnunarinnar og tiltekins starfsmanns um þátttöku þess síðarnefnda í þjónustu sem nánar greinir í kæru.“ Enn fremur kemur fram í 6. tl. umsagnarinnar að „meðfylgjandi séu samningar sem stofnunin hefur gert um þjónustu við utanaðkomandi aðila, sveitarfélög, heilbrigðisstofnanir, heilbrigðisfyrirtæki og atvinnurekendur“, auk þess sem tilgreint er að „meðfylgjandi sé enn fremur verksamningur við einn heilbrigðisstarfsmann um þátttöku hans í nánar tilgreindum verkefnum.“ Af umsögninni verður því ráðið, eins og nefnt hefur verið, að það hafi verið lítil fyrirhöfn fyrir stofnunina að taka saman og afhenda umbeðin gögn og óskýrleiki hafi ekki valdið vandkvæðum.
Þá vekur það sérstaka athygli í umsögn HVE að þar er fullyrt að engin verðskrá sé í gildi hjá stofnuninni um þessa þjónustu. Þessi fullyrðing samræmist þó ekki ákvæði í samningi við Norðurál, en þar segir nánar í 10. tl., sem fjallar um samningsupphæð: „Framangreindar greiðslur [sem strikað var yfir] taka mið af núgildandi verðskrá og kjarasamningum hjá SHA. Tilkynna skal um forsendur breytinga á gildandi verðskrá með a.m.k. mánaðar fyrirvara áður en þær taka gildi og taka þær ekki gildi án samþykkis verkkaupa. SHA mun senda Norðurál sundurliðaðan reikning fyrir þá vinnu, vörur og selda þjónustu í byrjun hvers mánaðar fyrir síðastliðinn mánuð.“
Takmarkanir á upplýsingaskyldu á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga eig[a] ekki við í þessu tilviki, enda um að ræða stofnun sem er rekin og fjármögnuð af hinu opinbera og ekki verður séð að synja megi um afhendingu gagnanna á þeim grunni, enda fjárhagslegir hagsmunir litlir með tilliti til umfangs rekstrar. Slík niðurstaða væri enda á skjön við rétt almennings til að fá upplýsingar um rekstur stofnana sem hann fjármagnar sjálfur.
Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar fer Alþingi með löggjafarvaldið. Íslensk stjórnskipun er byggð á lögmætisreglunni, þ.e. þeirri grundvallarreglu að stjórnsýslan er bundin af lögum. Nauðsyn á settum, skrifuðum og birtum lagareglum byggir á þeirri lýðræðislegu þjóðfélagsgerð sem við reisum samfélagið á, og mikilvægi þess að borgararnir viti fyrirfram hvað má, hvað ekki, og að valdheimildir stjórnvalda gagnvart borgurunum séu skýrar og eigi sér stoð í lögum.
Við umfjöllun um rétt almennings til upplýsinga verður að líta til þess að forsenda þess að heilbrigðisstofnanir, sem og aðrar ríkisstofnanir, geti stundað sjálfstæða atvinnustarfsemi og tekið fyrir hana gjald er sú að lagaheimild sé til staðar. Í umsögn HVE vísar stofnunin til 66. gr. laga nr. 46/1980 (vinnuverndarlög), um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, varðandi lagaheimild fyrir starfseminni, en ekki er vísað til sérstakra lagaheimilda varðandi gjaldtöku vegna þjónustunnar enda ekki í gildi verðskrá, eins og fram kemur í umsögn.
Í 66. gr. vinnuverndarlaga er ekki að finna lagaheimild fyrir heilbrigðisstofnanir til að stunda sjálfstæða atvinnustarfsemi á sviði heilsu- og vinnuverndar, þ.e. að sinna þeirri þjónustu utan starfsstöðvar. Á hinn bóginn var við samþykkt laganna á Alþingi, árið 1980, kveðið á um í 66. gr. laganna að heilsuvernd starfsmanna fyrirtækja skuli falin þeirri heilsugæslustöð eða sjúkrahúsi, sem næst liggur eða auðveldast er að ná í. Árið 2003 var lögunum breytt þannig að í stað þess að heilbrigðisstofnunum væri falið verkefnið, eins og áður var, er nú kveðið á um í 66. gr. a. að verkefnið skuli falið hæfum þjónustuaðila, eins og þar segir, sem þarf að hafa hlotið viðurkenningu Vinnueftirlits ríkisins áður en hann hóf starfsemi, auk þess sem það var gert að skilyrði við meðferð málsins á Alþingi að viðkomandi aðili hefði aðgang að hæfu og vel menntuðu starfsfólki. Af skýru orðalagi ákvæðisins og lögmætisreglu stjórnsýsluréttar er ljóst að lagaheimild heilbrigðisstofnana til sjálfstæðs atvinnurekstrar á vinnu- og heilsuverndarsviði verður ekki sótt í vinnuverndarlögin, eins og stofnunin virðist þó gera í umsögn sinni.
Það er ljóst af viðveruskyldu starfsmanna hjá samningsaðila, sem fram kemur í samningi, að þeir sinna ekki heilbrigðisþjónustu við sjúkratryggða á meðan. Flest bendir því til þess að með samningsgerðinni sé heilbrigðisstofnunin að mismuna einstaklingum varðandi aðgengi að almennri heilbrigðisþjónustu, sem samræmist ekki stefnu þjóðarinnar í heilbrigðismálum, enda starfssemin fjármögnuð úr sameiginlegum sjóðum landsmanna.
Með vísan til þess sem að framan greinir er ítrekuð krafa undirritaðs um að úrskurðarnefnd kveði á um að umræddir samningar verði afhentir í samræmi við kröfugerð í kæru.“
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila, en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Eins og fram hefur komið lýtur kæra máls þessa að afgreiðslu Heilbrigðisstofnunar Vesturlands á beiðni [...] hdl. um afhendingu eftirfarandi gagna:
a) Afrit af öllum samningum Heilbrigðisstofnunar Vesturlands um sértæka heilbrigðisþjónustu við fyrirtæki og lögaðila, sem enn eru í gildi.
b) Afrit af samningum Heilbrigðisstofnunar Vesturlands við einstaka lækna eða starfsfólk á heilbrigðissviði um framkvæmd þessarar þjónustu.
c) Verðskrá Heilbrigðisstofnunar Vesturlands.
d) Samning Heilbrigðisstofnunar Vesturlands við Norðurál um starfsmannaheilsuvernd, dags. 18. maí 2009.
Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er heimilt að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Kæruheimildin er bundin því skilyrði að ágreiningur sé uppi um annað tveggja: skyldu stjórnvalds til að veita aðgang að gögnum eða skyldu þess til að veita aðgang í formi ljósrits af skjölum eða afrits af öðrum gögnum.
2.
Samkvæmt 1. málslið 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna. Í 1. mgr. 10. gr. sömu laga, sbr. 2. gr. laga nr. 161/2006, segir: „Sá sem fer fram á aðgang að gögnum skal tilgreina þau gögn máls sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann óskað eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða.“
Í skýringum við 2. gr. frumvarps þess sem síðan varð að lögum nr. 161/2006 kemur fram að upplýsingaréttur samkvæmt upplýsingalögum er afmarkaður við skjöl og önnur gögn sem varða tiltekin mál. Af ákvæðum upplýsingalaga leiðir því að þegar beiðni um aðgang varðar gögn í tilteknu máli, en gögnin ekki tilgreind sérstaklega að öðru leyti, verður að miða við að þau hafi verið útbúin, lögð fram eða þeirra aflað vegna máls sem er eða hefur verið til meðferðar í stjórnsýslunni. Verða gögnin því að tilheyra ákveðnu, tilgreinanlegu máli, þ.e. ákveðnu máli sem er eða hefur verið til meðferðar hjá stjórnsýslunni hvort sem það hefur verið afgreitt eða ekki.
Í fyrirliggjandi máli er m.a. kærð synjun Heilbrigðisstofnunar Vesturlands um að veita kæranda aðgang að afritum af öllum samningum Heilbrigðisstofnunar Vesturlands um sértæka heilbrigðisþjónustu við fyrirtæki og lögaðila, sem enn eru í gildi og afritum af samningum Heilbrigðisstofnunar Vesturlands við einstaka lækna eða starfsfólk á heilbrigðissviði um framkvæmd þessarar þjónustu. Þessi þáttur kærunnar beinist ekki að ákveðnum, tilgreindum gögnum máls, og fullnægir að því leyti ekki ákvæði fyrri málsliðar 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga sem rakið er hér að framan.
Það er heldur ekki hægt að líta svo á að beiðnin lúti að þessu leyti að aðgangi að öllum gögnum í tilteknu máli, eins og kveðið er á um í 10. gr. upplýsingalaganna, því ekki verður litið svo á að samningar Heilbrigðisstofnunar Vesturlands um sértæka heilbrigðisþjónustu við fyrirtæki og lögaðila, sem enn eru í gildi og afrit af samningum Heilbrigðisstofnunar Vesturlands við einstaka lækna eða starfsfólk á heilbrigðissviði um framkvæmd þessarar þjónustu séu sérstakt tiltekið mál. Beiðnin fullnægir þannig ekki þeim kröfum sem gerðar eru í síðari málslið 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga og verður því að vísa þessum þætti málsins frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Þá er einnig vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál beiðni kæranda um afhendingu verðskrár Heilbrigðisstofnunar Vesturlands. Stofnunin hefur lýst því yfir að ekki sé til slík verðskrá og hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki forsendur til að draga það í efa.
Eftir stendur að taka afstöðu til þess hvort kærandi eigi rétt á afhendingu samnings Heilbrigðisstofnunar Vesturlands við Norðurál um starfsmannaheilsuvernd, dags. 18. maí 2009, án þeirra útstrikana sem gerðar hafa verið í skjali því sem afhent hefur verið kæranda. Í bréfi Heilbrigðisstofnunar Vesturlands til úrskurðarnefndarinnar vegna kærunnar, dags. 18. maí sl., kemur fram að þær útstrikanir sem um ræðir byggi á 5. gr. upplýsingalaga.
3.
Í 5. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“ Í athugasemdum er fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga er m.a. tekið fram til skýringar á niðurlagsákvæði greinarinnar að óheimilt sé: „...að veita almenningi upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir samning Heilbrigðisstofnunar Vesturlands við Norðurál um starfsmannaheilsugæslu. Allir hlutar samningsins að undanskildum kafla 10 um samningsupphæð hafa verið afhendir kæranda. Kafli 10 inniheldur upplýsingar um greiðslur fyrir störf lækna og hjúkrunarfræðinga, greiðslur fyrir ferðakostnað, rannsóknir, fíknipróf o.fl. Úrskurðarnefndin telur þær upplýsingar sem þar koma fram ekki fela í sér upplýsingar um fjárhags- eða viðskiptahagsmuni Norðuráls sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga. Ber því Heilbrigðisstofnun Vesturlands að afhenda kæranda samninginn án þess að undanskilja 10 kafla afhendingu.
Úrskurðarorð
Vísað er frá kæru [...] hdl. á hendur Heilbrigðisstofnun Vesturlands um afhendingu afrita af öllum samningum Heilbrigðisstofnunar Vesturlands um sértæka heilbrigðisþjónustu við fyrirtæki og lögaðila, sem enn eru í gildi og afhendingu afrita af samningum Heilbrigðisstofnunar Vesturlands við einstaka lækna eða starfsfólk á heilbrigðissviði um framkvæmd þessarar þjónustu og afhendingu verðskrár Heilbrigðisstofnunar Vesturlands.
Heilbrigðisstofnun Vesturlands er skylt að afhenda [...] hdl. samning Heilbrigðisstofnunar Vesturlands við Norðurál um starfsmannaheilsugæslu, dags. 18. maí 2009.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson