A-387/2011. Úrskurður frá 25. nóvember 2011
ÚRSKURÐUR
Hinn 25. nóvember 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-387/2011.
Kæruefni og málsatvik
Með bréfi til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 29. desember 2010, kærði [A] héraðsdómslögmaður, f.h. [B], ákvörðun Þjóðskjalasafns Íslands, dags. 8. desember 2010, um að synja honum um aðgang að skýrslu sem [C] gaf fyrir rannsóknarnefnd Alþingis 22. október 2009.
Atvik málsins eru þau að með bréfi til Þjóðskjalasafns Íslands, dags. 1. nóvember 2010, óskaði [B] eftir aðgangi að skýrslu [C] fyrir rannsóknarnefndinni á grundvelli 1. mgr. 3. gr., 2. málsl. 3. mgr. 2. gr. og 7. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í beiðninni var vísað til þess að á bls. 143 í 2. bindi skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis væri vísað til skýrslu [C]. Í bréfinu var jafnframt vísað til 2. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008, um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða.
Beiðni [B] var ítrekuð nokkrum sinnum með tölvubréfum [A], n.t.t. með póstum 15., 24. og 30. nóvember og 7. desember 2010.
Eins og áður segir synjaði Þjóðskjalasafn Íslands beiðni [B] með bréfi, dags. 8. desember 2010. Þar segir m.a.:
„Í lögum nr. 142/2008, sbr. 146/2009, um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða er fjallað um afhendingu gagna, sem aflað hefur verið vegna rannsóknarinnar, og gagnagrunna, sem orðið hafa til í störfum hennar til Þjóðskjalasafns, sbr. 5. mgr. 17. gr. og 18. gr. laganna. Í 5. mgr. 17. gr. er tekið fram að gögn sem aflað hefur verið vegna rannsóknarinnar, skulu færð á Þjóðskjalasafn Íslands að rannsókn nefndarinnar lokinni. Um aðgang að þeim fer samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga. Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 takmarka almenn ákvæði laga um þagnarskyldu ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögunum. Þá er kveðið á um það í 5. gr. upplýsingalaga að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.
Í lögum nr. 142/2008 var rannsóknarnefnd Alþingis fengnar víðtækar heimildir til upplýsingaöflunar í þágu rannsóknar sinnar. Í 6. gr. laganna er þannig kveðið á um skyldu til að verða við kröfu rannsóknarnefndarinnar um að láta í té upplýsingar og skyldu einstaklinga til að mæta fyrir nefndina til að veita upplýsingar óháð því hvort þær séu háðar þagnarskyldu. Í 8. gr. laganna er kveðið á um skyldu til að koma fyrir nefndina til skýrslutöku krefjist hún þess. Samkvæmt því hafði nefndin heimild til að fá aðgang að hvers kyns trúnaðarupplýsingum auk þess sem einstaklingum var skylt að gefa skýrslu fyrir nefndinni. Í athugasemdum í frumvarpi því sem varð að framangreindum lögum er tekið fram að þagnarskylda víki undantekningarlaust fyrir skyldunni til að láta nefndinni í té upplýsingar en slíkt helgist af eðli rannsóknarinnar þar sem gera megi ráð fyrir að erfitt verði að ná markmiðum frumvarpsins nema með því að nefndin fái aðgang að hvers kyns trúnaðarupplýsingum. Í þessu sambandi er rétt að vekja athygli á umfjöllun í nefndaráliti allsherjarnefndar um það hvort rannsóknarheimildir nefndarinnar gangi nærri þeirri réttarvernd sem leiði af 71. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 um friðhelgi einkalífs.
Beiðni yðar beinist að aðgangi að skýrslu einstaklings sem hann gaf fyrir rannsóknarnefnd Alþingis samkvæmt þeirri skyldu sem mælt er fyrir um í 8. gr. laga nr. 142/2008 í þágu rannsóknar nefndarinnar. Fyrir liggur að umræddur einstaklingur sem fyrrum starfsmaður fjármálafyrirtækis er bundinn sérstakri þagnarskyldu að lögum, sbr. 58. gr. [laga] nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Að þessu virtu og með vísan til gagnályktunar frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er Þjóðskjalasafni óheimilt að veita aðgang að umræddri skýrslu. Tekið skal fram að Þjóðskjalasafni er allt að einu óheimilt með vísan til 5. gr. upplýsingalaga að veita aðgang að skýrslunni, en ekki kæmi til álita að veita aðgang að hluta skjalsins á grundvelli 7. gr. upplýsingalaga.
Með vísan til alls framangreinds er beiðni yðar um aðgang að skýrslu [C] fyrir rannsóknarnefnd Alþingis 22. október 2009 hafnað.“
Eins og áður segir kærði [A], fyrir hönd [B], synjun Þjóðskjalasafns Íslands til úrskurðarnefndar um upplýsingamál með bréfi, dags. 29. desember 2010.
Í kærunni er ágreiningsefninu lýst og röksemdir þjóðskjalasafnsins fyrir synjun reifaðar í stuttu máli. Síðan segir svo:
„Kærandi hafnar framangreindum rökstuðningi Þjóðskjalasafns sem liggur til grundvallar synjun á beiðni kæranda og telur að ákvörðun Þjóðskjalasafns sé ekki í samræmi við ákvæði upplýsingalaga. Áréttað skal að takmarkanir 4.-6. gr. upplýsingalaga eiga ekki við nema í undantekningartilfellum en megináhersla skal lögð á að ná markmiði laganna um að stjórnvöldum sé skylt að veita almenningi aðgang að gögnum, sbr. 3. gr. upplýsingalaga.“
Í kærunni er því næst vikið að 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008, um rannsókn á aðdraganda og orsök falls íslensku bankanna 2008 og tengdum atburðum sem og 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Kemur fram að kærandi telji að takmarkanir sem gerðar eru á upplýsingarétti í 4.-6. gr. upplýsingalaga eigi ekki við í málinu. Beri þar að hafa í huga að gögnin lúti einkum að málefnum banka sem tekinn hafi verið til slitameðferðar og því vandséð að um mikilvæga einka-, fjárhags- eða viðskiptahagsmuni geti verið að ræða. Einnig beri að líta til þess að málefni viðkomandi banka hafi þegar verið gerð opinber í sjálfri skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
Í kærunni segir síðan m.a.:
„Þá er vísað til 2. ml. 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, þar sem fram kemur að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Í ljósi fyrri túlkana úrskurðarnefndar um upplýsingamál hvað varðar gagnályktun frá 2. ml. 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, þess efnis að sérákvæði laga um þagnarskyldu í skilningi upplýsingalaga takmarki aðgang að gögnum samkvæmt upplýsingalögum, ber að nefna nokkur atriði.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í úrskurðum sínum komist að því að þrátt fyrir að telja beri 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 sem sérákvæði laga um þagnarskyldu, sem gangi lengra en takmarkanir þær sem kveðið er á um í 5. gr. upplýsingalaga, standi það því ekki í vegi að aðgangur sé veittur að hluta gagna í samræmi við ákvæði 7. gr. upplýsingalaga.
Skal það enn áréttað að takmarkanir 4.-6. gr. upplýsingalaga eiga ekki við nema í undantekningartilfellum og að megináhersla skal lögð á að ná markmiði laganna um að stjórnvöldum sé skylt að veita almenningi aðgang að gögnum, sbr. 3. gr. upplýsingalaga. Verði það niðurstaða nefndarinnar að ákvæði 4.-6. gr. upplýsingalaga eigi við um umrædd gögn að einhverju leyti er þess krafist að veittur verði aðgangur að hluta gagna í samræmi við 7. gr. laganna.
Að lokum er vísað til þess að beiðni um aðgang að skýrslu [C] er dagsett 1. nóvember 2010 en ákvörðun Þjóðskjalasafns er dagsett rúmum fimm vikum síðar. Slík afgreiðsla er ekki í samræmi við 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga sem mælir fyrir um að stjórnvald skuli taka ákvörðun um það hvort það verður við beiðni um aðgang að gönum svo fljótt sem verða má. Dráttur á afgreiðslu var hvorki skýrður með viðhlítandi hætti af Þjóðskjalasafni né var kærandi upplýstur hvenær ákvörðunar í málinu yrði að vænta fyrr en eftir töluverðan eftirgang.
Um almennan rökstuðning fyrir beiðni kæranda um aðgang að gögnum vísast enn fremur til fyrrgreinds bréfs kæranda dags. 1. nóvember 2010.“
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 4. janúar 2011, var kærða kynnt framkomin kæra og um leið gefinn frestur til að koma á framfæri frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrðu látin í té gögn málsins.
Athugasemdir kærða ásamt gögnum málsins bárust úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 14. janúar 2011. Í því er áréttað að samkvæmt lögum nr. 142/2008 sé safnið vörsluaðili gagna rannsóknarnefndar Alþingis sem hún aflaði vegna rannsóknarinnar og gagna sem urðu til í störfum hennar. Vísað er til þess að lögin hafi fengið rannsóknarnefndinni víðtækar heimildir til að sinna rannsókn sinni. Þannig hafi rík skylda hvílt á einstaklingum til að mæta fyrir nefndina og verða við kröfu hennar um að láta í té upplýsingar, óháð því hvort þær væru háðar þagnarskyldu, allt að viðlagðri refsiábyrgð, sbr. 11. gr. laganna. Samkvæmt því hafi einstaklingum borið að veita nefndinni aðgang að hvers kyns trúnaðarupplýsingum en synjun um slíkt hefi getað varðað sektum eða fangelsi allt að tveimur árum. Í bréfi þjóðskjalasafnsins segir m.a. svo:
„Fyrir liggur að einstaklingur sá sem gaf þá skýrslu sem óskað er aðgangs að var starfsmaður Kaupþings banka. Er hann því bundinn sérstakri þagnarskyldu að lögum, sbr. 58. gr. [laga] nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki en slík þagnarskylda helst eftir að látið er [af] störfum. Á það skal bent að fyrir liggur að sá banki er um þessar myndir í slitameðferð en fyrir liggur að upplýsingalög gilda ekki um gjaldþrotaskipti eða önnur opinber skipti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna. Þá gilda lögin ekki heldur um rannsókn sakamáls, sbr. sama ákvæði, en ljóst er að starfsemi hans sætir að einhverju leyti slíkri rannsókn. Að þessu viðbættu er ljóst að í skýrslunni er um mjög viðkvæmar persónuupplýsingar að ræða, sbr. 5. gr. upplýsingalaga, en það skal áréttað að ekki kom til álita að veita aðgang að hluta skjalsins á grundvelli 7. gr. upplýsingalaga. Það skal tekið fram að Þjóðskjalasafn lítur svo á að safninu sé óheimilt að veita aðgang að skýrslum einstaklinga sem þeir gáfu fyrir rannsóknarnefndinni án úrskurðar dómstóls um skyldu til að afhenda þær. Hefur Þjóðskjalasafn til að mynda synjað saksóknara Alþingis um aðgang að þessum skýrslum.
Með vísan til alls framangreinds, þ.m.t. eðli þeirra upplýsinga sem um er að ræða í skýrslu viðkomandi einstaklings, er Þjóðskjalasafni með gagnályktun frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga sem og vísan til 5. gr. upplýsingalaga, óheimilt að veita aðgang að umræddri skýrslu en ekki kæmi til álita að veita aðgang að hluta skjalsins á grundvelli 7. gr. upplýsingalaga.
Varðandi afgreiðslutíma Þjóðskjalasafns skal tekið fram að gögn þau sem rannsóknarnefndin afhenti Þjóðskjalasafni eru mjög umfangsmikil. Við afhendingu rannsóknarnefndar á gögnunum voru þau að stórum hluta ófrágengin. Á þeim tíma sem Þjóðskjalasafn hefur haft gögnin í sinni vörslu hefur ekki enn tekist að fullu að greina þau og ganga frá þeim þannig að hægt sé að leita í þeim öllum með góðu móti og finna það sem beðið er um. Umrædd afgreiðsla var fyrsta afgreiðsla Þjóðskjalasafns á beiðni um aðgang að skjali úr gagnasafni rannsóknarnefndar Alþingis. Hún þurfti vandlega skoðun og tók þar afleiðandi lengri tíma en ráðgert var. Aðilinn var vel upplýstur um ástæður tafa á afgreiðslunni eins og meðfylgjandi tölvubréf sýna.“
Með bréfi, dags. 2. febrúar 2011, kynnti úrskurðarnefnd um upplýsingamál kæranda framangreinda umsögn Þjóðskjalasafns Íslands og gaf honum kost á að koma á framfæri athugasemdum í tilefni af henni.
Athugasemdir kæranda bárust úrskurðarnefndinni með bréfi, dags. 11. febrúar 2011. Þar er vísað til fyrri röksemda fyrir kærunni. Síðan segir m.a. orðrétt undir fyrirsögninni „58. gr. laga um fjármálafyrirtæki“:
„Í umsögninni vísar Þjóðskjalasafn einkum til 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 [...]. Rétt er að benda á að slík þagnarskylda getur einungis tekið til þeirra atriða í skýrslunni er beinlínis varða málefni þess fjármálafyrirtækis sem um ræðir og getur því ekki réttlætt, ein og sér, að beiðni okkar sé með öllu hafnað.
Skal í þessu sambandi áréttað að úrskurðarnefndin hefur í úrskurðum sínum komist að því að þrátt fyrir að telja beri 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki sem sérákvæði laga um þagnarskyldu, sem gangi lengra en takmarkanir þær sem kveðið er á um í 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 [...], standi það því ekki í vegi að aðgangur sé veittur að hluta gagna í samræmi við ákvæði 7. gr. upplýsingalaga.
Einnig skal bent á að þagnarskyldan getur eðli máls samkvæmt einungis átt við um þau atriði sem ekki hafa fram komið áður á opinberum vettvangi. Standa því öll rök til þess að heimila aðgang að skýrslunni að því leyti sem fjallað er um mál sem áður eru fram komin.“
Undir fyrirsögninni „Gildissvið upplýsingalaga“ segir í athugasemdunum:
„Í 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða segir: „að rannsókn nefndarinnar lokinni skulu gögn sem aflað hefur verið vegna rannsóknarinnar færð á Þjóðskjalasafn Íslands. Um aðgang að lögunum fer samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga.“
Í umsögninni er hins vegar vísað til 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, og því haldið fram að þar sem Kaupþing banki hf. sé í slitameðferð og málefni hans sæti að einhverju leyti sakamálarannsókn gildi upplýsingalög ekki um skýrsluna.
Rétt er að halda því til haga að skýrslan er gefin af fyrrum starfsmanni Kaupþings banka hf., og er fráleitt að halda því fram að viðkomandi hafi með einhverjum hætti komið fram fyrir hönd bankans við skýrslutökuna.
Jafnframt er erfitt að sjá hvernig skýrslan er að öðru leyti viðkomandi slitameðferð Kaupþings banka hf. eða sakamálarannsókn sem kann að standa yfir á hendur bankanum og/eða stjórnendum eða öðrum fyrirsvarsmönnum hans. Þá má ljóst vera að beiðni kæranda er hvorki í tengslum við slitameðferð Kaupþings banka hf. eða sakamálarannsóknir tengdar bankanum.
Má af ofangreindu draga þá ályktun að um aðgang að skýrslunni fari eftir upplýsingalögum í samræmi við meginreglu þá er fram kemur í 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008.“
Undir fyrirsögninni „Almenn afstaða Þjóðskjalasafns til skýrslna rannsóknarnefndar“ segir í athugasemdum kæranda:
„Fram er tekið í [umsögninni] að: „Þjóðskjalasafn líti svo á að safninu sé óheimilt að veita aðgang að skýrslum einstaklinga sem þeir gáfu fyrir rannsóknarnefndinni án úrskurðar dómstóls um skyldu til að afhenda þær“.
Ekki fæst betur séð en að Þjóðskjalasafn hafi í raun réttri þegar tekið allar ákvarðanir er kunna að lúta að aðgangi aðila að skýrslum einstaklinga sem þeir gáfu fyrir rannsóknarnefnd Alþingis, án þess að hafa í hyggju að kynna sér málavöxtu í hverju máli fyrir sig.
Telur kærandi þetta ámælisverða afstöðu hjá stjórnvaldi sem m.a. er bundið af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 [...] og annarra meginreglna stjórnsýsluréttar við störf sín. Ber í því samhengi að nefna að skv. 10. gr. stjórnsýslulaga ber stjórnvaldi að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því.
Verður að teljast verulega hætta á að óupplýst ákvörðun sé tekin í stjórnsýslumáli ef stjórnvald hefur í raun réttri myndað sér afstöðu til þess fyrirfram.“
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila, en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Eins og rakið er hér að framan lýtur mál þetta að lögmæti synjunar Þjóðskjalasafns Íslands á aðgangi [B] að skýrslu [C] fyrir rannsóknarnefnd Alþingis sem tekin var 22. október 2009. Heimild kæranda til að kæra synjun Þjóðskjalasafns Íslands til úrskurðarnefndar um upplýsingamál er að finna í 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
2.
Kærandi byggir heimild sína til að fá aðgang að skýrslunni einkum á 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þjóðskjalasafnið byggir synjun sína um aðgang einkum á 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki á grundvelli gagnályktunar frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Þá vísar safnið einnig til 5. gr. upplýsingalaga um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna.
Úrskurðarnefndin telur rétt að gera í upphafi sérstaka grein fyrir efni þeirra lagagreina sem helst reynir á í málinu.
Um störf Rannsóknarnefndar Alþingis er fjallað í lögum nr. 142/2008, um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða. Í 5. mgr. 17. gr. þeirra laga segir orðrétt:
„Að rannsókn nefndarinnar lokinni skulu gögn, sem aflað hefur verið vegna rannsóknarinnar, færð á Þjóðskjalasafn Íslands. Um aðgang að þeim fer samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga“.
Tilvitnuðu ákvæði var bætt við frumvarp til laganna við þinglega meðferð þess að tilstuðlan allsherjarnefndar. Í áliti nefndarinnar sagði m.a.:
„Þá komu einnig fram ábendingar fyrir nefndinni um að í frumvarpinu sé ekki fjallað um hvernig háttað skuli varðveislu þeirra gagna sem aflað er vegna rannsóknarinnar og aðgangi almennings að þeim. Nefndin leggur því til að skýrt verði kveðið á um hvernig fari um þessi atriði og leggur til að við 17. gr. frumvarpsins verði bætt ákvæði sem fjalli sérstaklega um það að gögn skuli færð á Þjóðskjalasafn Íslands að störfum nefndarinnar loknum, sem og að um aðgang að þeim þar fari eftir ákvæðum upplýsingalaga.
Í framangreindu mundi m.a. felast að við ákvörðun Þjóðskjalasafns um veitingu aðgangs að umræddum gögnum yrði að meta hvort rétt væri að takmarka aðgang með vísan til 5. gr. upplýsingalaga um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Um aðgang að gögnum um slík málefni færi einnig eftir 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga þess efnis að takmarkanir á aðgangi að gögnum falli niður 80 árum eftir að þau urðu til. Við ákvörðun Þjóðskjalasafns um veitingu aðgangs að gögnum bæri og að virða ákvæði laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, þar á meðal ákvæði 7. gr. um sanngirni og meðalhóf.“ (Alþt. 2008-2009, A-deild, bls. 1567-1568.)
Með lagaskilaákvæði 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 hefur löggjafinn með skýrum hætti kveðið á um að þau gögn sem rannsóknarnefndin aflaði vegna rannsóknar sinnar skuli færð á Þjóðskjalasafn Íslands og að um aðgang að þeim skuli fara eftir ákvæðum upplýsingalaga nr. 50/1996.
Í 3. gr. í II. kafla upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr.“ Í 5. gr. laganna segir síðan: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“
Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsingaskyldu. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og þýdd ákvæðum upplýsingalaga“ eins og segir í skýringum við 2. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum.
Í 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, eru ákvæði um þagnarskyldu. Í 1. mgr. 58. gr. segir:
„Stjórnarmenn fjármálafyrirtækis, framkvæmdastjórar, endurskoðendur, starfsmenn og hverjir þeir sem taka að sér verk í þágu fyrirtækisins eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem þeir fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns og varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þess, nema skylt sé að veita upplýsingar samkvæmt lögum. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.
Í 2. mgr. 58. gr. segir svo:
„Sá sem veitir viðtöku upplýsingum af því tagi sem um getur í 1. mgr. er bundinn þagnarskyldu með sama hætti og þar greinir. Sá aðili sem veitir upplýsingar skal áminna viðtakanda um þagnarskylduna.“
Samkvæmt síðast tilvitnuðu ákvæði flyst sú þagnarskylda sem kveðið er á um í 1. mgr. 58. gr. yfir á þann sem veitir þeim upplýsingum sem undir ákvæðið falla viðtöku. Samkvæmt þessu er Þjóðskjalasafn Íslands bundið þagnarskyldu varðandi þær upplýsingar sem rannsóknarnefnd Alþingis færði safninu til varðveislu að því leyti sem þær upplýsingar falla undir 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að líta beri á tilvitnað ákvæði 58. gr. laga nr. 161/2002 sem sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Að því leyti sem í tilvitnuðu ákvæði eru ekki tilgreindar með beinum og skýrum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar um verður þó að skýra það með hliðsjón af efni 5. gr. upplýsingalaga.
Eins og sjá má af texta 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 þá hvílir þagnarskylda á öllu því sem starfsmennirnir fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns „og varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þess“. Samkvæmt orðalagi sínu veitir þetta ákvæði því ekki vernd gegn því að upplýsingar séu veittar er varða fjármálafyrirtækið sjálft, heldur aðeins viðskiptamenn þess.
Eins og að framan er rakið lýtur mál þetta að skýrslu sem fyrrum starfsmaður Kaupþings banka hf. gaf fyrir rannsóknarnefnd Alþingis. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að því leyti sem þær upplýsingar sem þar koma fram varða „viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna bankans“ geti þagnarskylduákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 átt við. Að því leyti sem upplýsingarnar kunna að lúta að starfsmanninum persónulega eða Kaupþingi banka hf. sjálfum telur nefndin að beita þurfi ákvæðum 5. gr. upplýsingalaga um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna.
Samkvæmt þessu geta ólíkar upplýsingar í einu og sama gagninu, í þessu tilfelli skýrslu sem gefin var fyrir rannsóknarnefnd Alþingis, fallið undir ólík lagaákvæði er tryggja misríkan aðgang almennings, allt eftir því hvaða upplýsingar í viðkomandi gagni er um að ræða.
Með vísan til framangreinds telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál rétt að taka fram að hún fellst ekki á þá afstöðu Þjóðskjalasafns Íslands, sem ráðin verður af athugasemdabréfi safnsins dags. 14. janúar 2011, að því sé heimilt að taka ákvörðun í eitt skipti fyrir öll um að synja um aðgang að öllum skýrslum sem einstaklingar gáfu fyrir rannsóknarnefndinni og krefjast ávallt úrskurðar dómstóls um skyldu til að afhenda þær. Úrskurðarnefndin áréttar í þessu sambandi að skv. 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 skal um aðgang að gögnunum fara samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga og eins og rakið er hér að framan kveða upplýsingalög nr. 50/1996 á um misríkan aðgang að gögnum eftir því hvert eðli eða efnisinnihald þeirra er.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér skýrslu [C] fyrir rannsóknarnefnd Alþingis frá 22. október 2009 ítarlega. Skýrslan er 31 blaðsíða að lengd og lýtur að langmestu leyti að viðskiptum Kaupþings hf. við aðila sem tilteknir eru í skýrslunni og [C] hafði umsjón með. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er hér um að ræða viðskiptamenn bankans í skilningi 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki og upplýsingarnar að því er þá varðar þess efnis að þær falla undir þagnarskylduákvæði þessa lagaákvæðis. Þótt efni skýrslunnar á stöku stað falli ekki með beinum hætti undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 telur úrskurðarnefndin engu að síður að í ljósi efnis skýrslunnar og þess samhengis sem þessir efnisþættir skapa milli þeirra efnisþátta sem varða viðskiptamenn bankans beint verði að líta svo á að þagnarskyldan eigi við um skýrsluna í heild sinni. Þjóðskjalasafni Íslands var því, með vísan til 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/0008 og gagnályktunar frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, rétt að synja [B] um aðgang að skýrslunni.
Úrskurðarorð
Synjun Þjóðskjalasafns Íslands um aðgang að skýrslu [C] fyrir rannsóknarnefnd Alþingis frá 22. október 2009 er staðfest.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson