7. desember 2011 Forsætisráðuneytið

A-388/2011. Úrskurður frá 25. nóvember 2011

ÚRSKURÐUR

Hinn 25. nóvember 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-388/2011.

Kæruefni

Með bréfi til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 21. janúar 2011, kærði [A] hdl., f.h. [X] ehf., ákvörðun Strætó bs., dags. 21. desember 2010, um að synja félaginu um aðgang að gögnum er urðu til í tengslum við útboð kærða nr. 12369 og síðari samskipti kærða við Hagvagna hf. eftir að hann samþykkti að ganga að tilboði þess félags.

Í kæru kemur fram að kærandi hafi vísað ákvörðun Strætó bs. um að ganga til samninga við Hagvagna hf. til kærunefndar útboðsmála, sbr. kæru dags. 2. september 2010. Telur kærandi að þau gögn sem fylgt hafi greinargerð Strætó bs. til kærunefndar útboðsmála hafi verið ófullnægjandi og af þeim sökum hafi hann leitað til byggðasamlagsins og óskað eftir því að öll gögn tengd útboðinu yrðu send kæranda.

Í ljósi atvika málsins og þess sem fram hefur komið við meðferð þess fyrir úrskurðarnefnd upplýsingamála, sbr. nánari umfjöllun hér á eftir, telur nefndin ljóst að ágreiningur aðila lúti að aðgangi kæranda að eftirfarandi gögnum:

Minnisblaði VSÓ ráðgjöf um mat á hæfi Hagvagna hf., dags. 1. febrúar 2010
Minnisblað VSÓ ráðgjafar, dags. 3. maí 2010, ásamt úttektum á strætisvögnum.
Bréfi Strætó bs. til Hagvagna hf., dags. 4. maí 2010.
Bréfi Hagvagna hf. til Strætó bs., dags. 10. maí 2010.
Minnisblaði VSÓ ráðgjafar, Innkaupaskrifstofu Reykjavíkurborgar og [B] hdl., dags. 11. maí 2010.
Minnisblaði [B], hdl. og [C], hdl., dags. 17. maí 2010
Bréfi Strætó bs. til Hagvagna hf., dags. 20. maí 2010.
Minnisblaði starfsmanna Strætó bs. um ósk um makaskipti, dags. 27. maí 2010.
Minnisblaði Innkaupaskrifstofu Reykjavíkurborgar, dags. 27. maí 2010.
Minnisblaði starfsmanna Strætó bs., dags. 1. júní 2010.
Samningi Strætó bs. og Hagvagna hf., dags. 24. júní 2010.

Málsatvik

Hinn 10. nóvember 2010 ritaði lögmaður kæranda bréf til Strætó bs. Í bréfinu er vísað til þess að kærandi hafi kært útboð Strætó bs. nr. 12369 til kærunefndar útboðsmála en að töluvert vanti upp á að öll gögn sem tengist útboðinu hafi verið afhent. Í bréfinu er óskað eftir því að „öll gögn sem ekki voru afhent kærunefnd útboðsmála en tengjast umræddu útboði verði afhent [kæranda] á grundvelli 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996“.

Í bréfinu er tekið fram að óskað sé eftir öllum þeim gögnum sem kunni að varða útboðið, þ. á m. hvers konar minnisblöð sem varði framkvæmd útboðsins og send hafi verið innanhúss hjá Strætó bs. Í því sambandi er sérstaklega getið um minnisblað framkvæmdarstjóra Strætó bs. þar sem fram hafi komið efasemdir hans um réttmæti útboðsins. Þá er jafnframt óskað eftir afritum af fundargerðum stjórnar Strætó bs. þar sem ákvarðanir í tengslum við útboðið hafi verið teknar og öll samskipti, þ.m.t. tölvupóstsamskipti milli Strætó bs. og Hagvagna ehf. er varði makaskipti Hagvagna ehf. og Strætó bs. á bílaflota félaganna.

Í bréfinu sagði jafnframt m.a.:

„Strætó bs. hefur haldið því fram að samskipti varðandi makaskipti á bílaflota félaganna varði framkvæmd samnings Strætó bs. og Hagvagna ehf. og sé útboðinu sjálfu óviðkomandi. Sé niðurstaðan sú að Hagvagnar ehf. hafi ekki uppfyllt lágmarkskröfur þær sem gerðar voru til vagnaflota bjóðenda en Strætó bs. hafi samt sem áður tekið því tilboði en síðar hlaupið undir bagga til þess að útvega Hagvögnum ehf. bíla sem uppfylltu kröfur útboðsins er ljóst að makaskiptin varða útboðið beint.“

Kæranda barst svar lögmanns Strætó bs. með bréfi, dags. 17. nóvember 2010. Þar segir m.a.:

„Hinn 21. október ber sl. skilaði [Strætó bs.] athugasemdum til kærunefndar útboðsmála ásamt fylgiskjölum sem alls voru 32 talsins. Er þar um að ræða öll skjöl sem varða framkvæmd útboðsins eða ákvörðun stjórnar um val á bjóðanda.

[Strætó bs.] hafnar því sérstaklega að minnisblöð starfsmanna hans eða utanaðkomandi ráðgjafa falli undir upplýsingarétt skv. 3. gr. laga nr. 50/1996 enda er þar um [að ræða] vinnuskjöl til eigin afnota sem ekki hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls, sbr. 3. tl. 2. mgr. 4. gr. sömu laga. Fundargerðir stjórnar Strætó bs. eru hins vegar allar birtar opinberlega og má nálgast þær á vefsvæðinu www.reykjavik.is undir flipanum fundargerðir.

Að því er varðar beiðni um tölvupóstssamskipti milli umbjóðanda míns og Hagvagna ehf. vegna svonefndra makaskipta á bílaflota upplýsist hér með að slíkum samskiptum er ekki til að dreifa. Ákvörðun um þessi tilteknu viðskipti var tekin af stjórn umbjóðanda míns líkt og fram kemur í fundargerðum sem birtar hafa verið opinberlega. Þá er og rétt að upplýsa yður um að [Strætó bs.] heldur ekki sérstakar dagbókarfærslur eða lista yfir málsgögn enda lýtur starfsemi hans almennt ekki að því að móttaka erindi frá einstaklingum og/eða lögaðilum til úrskurðar.“

Í tilefni af þessu svari ritaði lögmaður kæranda Strætó bs. annað bréf, dags. 26. nóvember 2010. Þar er vitnað til 4. tl. 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga þar sem fram komi að veita skuli aðgang að vinnuskjölum ef þau hafi að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verði aflað annars staðar frá.

Í bréfinu er vísað til þess að í fundargerð stjórnar kærða, dags. 3. júní 2010, komi fram að fjallað hafi verið um möguleg skipti á vögnum milli Hagvagna hf. og Strætó bs. Jafnframt komi fram að stjórn samþykki að fela framkvæmdastjóra að ganga til samninga við Hagvagna hf. á grundvelli fyrirliggjandi minnisblaðs, dags. 1. júní 2010. Í fundargerðinni sé hins vegar ekkert vikið að forsendum ákvörðunarinnar né ástæðum hennar. Slíkar upplýsingar sé ekki heldur að finna í öðrum fundargerðum. Þessar upplýsingar séu hins vegar ómissandi til skýringar á ákvörðuninni. Er í þessu efni vitnað til athugasemda í greinargerð með frumvarpi því er varð að upplýsingalögum nr. 50/1996.

Í bréfinu er þess krafist að Strætó bs. veiti kæranda aðgang að minnisblöðum sem vísað sé til í fundargerðum stjórnar Strætó bs. nr. 139-142, erindi Hagvagna hf. um möguleg skipti á vögnum, sem vísað sé til í fundargerð frá fundi nr. 141, sem og bréfi Hagvagna hf. til Strætó bs., dags. 10. maí 2010.

Í bréfinu er þess einnig krafist að kæranda verði veittur aðgangur að samningi Strætó bs. og Hagvagna hf. sem stjórn Strætó bs. hafi veitt framkvæmdastjóra félagsins heimild til að gera á 142. fundi.

Þá er ennfremur krafist aðgangs að mati VSÓ á umsóknum í forvali sem og tilkynningu Strætó bs. til Hagvagna hf. um niðurstöðu forvals, dags. 2. febrúar 2010.

Að lokum er í bréfinu áréttað að telji Strætó bs. undantekningarákvæði upplýsingalaga eiga við um hluta ofangreindra skjala sé þess krafist að kærandi fái aðgang að öðru efni þeirra með vísan til 7. gr. laganna.

Kæranda barst svar lögmanns Strætó bs. með bréfi, dags. 21. desember 2010. Í því er fyrri afstaða Strætó bs. áréttuð auk þess sem vísað er til þess, vegna beiðni um aðgang að samningum við þriðja aðila sem og gögnum ráðgjafa um mat á tilboðum þriðju aðila, að slík gögn séu undanþegin upplýsingaskyldu sbr. 5. gr. upplýsingalaga enda varði þau fjárhags- og viðskiptahagsmuni þriðju aðila. Að lokum er vakin athygli á kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.

Eins og rakið er hér að framan leitaði kærandi til úrskurðarnefndar upplýsingamála með kæru, dags. 2. september 2010. Í kærunni er aðdragandi málsins rakinn. Að því er varðar rökstuðning fyrir ósk um aðgang að minnisblöðum er einkum vísað til athugasemda við 4. gr. upplýsingalaga í greinargerð er fylgdi frumvarpi til laganna.

Að því er varðar aðgang að samningi Strætó bs. við Hagvagna hf. og gögnum VSÓ ráðgjafa ehf. um mat á tilboðum vísar kærandi til þess að engar röksemdir hafi verið færðar fyrir því af hvaða ástæðum umrædd gögn hafi verið talin fela í sér mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni í skilningi 5. gr. upplýsingalaga.

Í kærunni er vísað til 9. gr. upplýsingalaga og tekið fram að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi í fyrri úrskurðum sínum mótað þá afstöðu að kröfur bjóðanda í opinberum innkaupum um aðgang að tilboðum annarra bjóðenda og öðrum gögnum viðkomandi útboðs skuli skoðast í ljósi þeirrar greinar og að undanþáguregla 5. gr. laganna eigi ekki við um slíkan aðgang.

Að því er varðar takmörkunarheimildina í 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er í kærunni vísað til þess að fram komi í athugasemdum er fylgdu frumvarpi til laganna að í hverju tilviki fyrir sig verði að meta hvort um sé að ræða svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis að ætla megi að upplýsingarnar séu til þess fallnar að valda tjóni verði aðgangur veittur að þeim. Er í þessu sambandi jafnframt vísað til niðurstöðu úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli A-220/2005.

Málsmeðferð

Með bréfi, dags. 2. febrúar 2011, var kærða kynnt framkomin kæra og um leið gefinn frestur til að koma á framfæri frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrðu látin í té gögn málsins.

Athugasemdir kærða bárust með bréfi lögmanns byggðasamlagsins, dags. 15. febrúar 2011. Í bréfinu segir að í kæru sé ekki að finna tilgreinda lista yfir gögn sem óskað sé eftir heldur vísað með almennum hætti til minnisblaða og samninga sem kærandi telji tengjast útboði Strætó bs. Er tekið fram að Strætó bs. hafi því tekið til þau gögn sem talið sé líklegt að kærandi eigi við og fylgi þau hjálagt bréfinu til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.

Í bréfi lögmannsins er sérstaklega áréttað að kærandi hafi á engan hátt dregið í efa gildissvið upplýsingalaga nr. 50/1996, enda hefði fyrirtækið haft frumkvæði að því að vekja athygli kæranda á kæruheimild laganna. Þá eru fyrri samskipti kæranda og kærða rakin frá sjónarhorni þess síðarnefnda. Sú afstaða kærða er áréttuð að samningur kærða og Hagvagna hf. um makaskipti og gögn honum tengd séu ekki tengd framkvæmd útboðs nr. 12369 heldur sé um að ræða sjálfstæðan samning sem gerður hafi verið eftir að útboði var lokið og gengið hafði verið til samninga við tiltekinn bjóðanda. Af þeim sökum eigi 9. gr. upplýsingalaga ekki við í málinu.

Í bréfinu segir svo m.a. undir yfirskriftinni „Yfirlit yfir gögn undanþegin upplýsingaskyldu að mati Strætó bs.“:

„1. Minnisblað VSÓ ráðgjöf um mat á hæfi Hagvagna – 1. febrúar 2010

Um er að ræða úttekt á hæfi umsækjanda til að taka þátt í lokuðu útboði þar sem er m.a. að finna lista yfir skráningarnúmer vagna. Umbjóðandi minn telur minnisblaðið falla undir ákvæði 5. gr. upplýsingalaga enda liggur ekki fyrir samþykki Hagvagna um afhendingu þess.

2. Úttekt á strætisvögnum unnin af VSÓ ráðgjöf – 3. maí 2010

Um er að ræða úttekt á tilteknum strætisvögnum í eigu Hagvagna sem unnin er í samræmi við samning aðila sem undirritaður var í kjölfar útboðs nr. 12369. Þessi úttekt varðar því ekki framkvæmd útboðsins sem slíks og telst því ekki vera skjal er málið varðar í skilningi 1.t. 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Umbjóðandi minn ennfremur telur minnisblaðið falla undir ákvæði 5. gr. upplýsingalaga enda liggur ekki fyrir samþykki Hagvagna um afhendingu þess.

3. Bréf Strætó bs. til Hagvagna – 4. maí 2010

Um er að ræða bréf Strætó bs. til Hagvagna vegna framangreindrar úttektar VSÓ ráðgjafar. Umbjóðandi minn telur bréfið því að sama skapi ekki varða framkvæmd útboðsins sem slíks og telst því ekki vera skjal er málið varðar í skilningi 1. tl. 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Umbjóðandi minn ennfremur telur minnisblaðið falla undir ákvæði 5. gr. upplýsingalaga enda liggur ekki fyrir samþykki Hagvagna um afhendingu þess.

4. Bréf Hagvagna til Strætó bs. – 10. maí 2010

Bréf Hagvagna til Strætó bs. sem felur í sér svar við bréfi frá 4. maí 2010. Umbjóðandi minn telur bréfið því að sama skapi ekki varða framkvæmd útboðsins sem slíks og telst því ekki vera skjal er málið varðar í skilningi 1. tl. 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Umbjóðandi minn ennfremur telur minnisblaðið falla undir ákvæði 5. gr. upplýsingalaga enda liggur ekki fyrir samþykki Hagvagna um afhendingu þess.

5. Minnisblað VSÓ ráðgjafar, Innkaupaskrifstofu Reykjavíkurborgar og [B] hdl. – 11. maí 2010

Um er að ræða minnisblað utanaðkomandi ráðgjafa sem er undanþegið upplýsingaskyldu sbr. 2. tl. 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga og á vísun kæranda til greinargerðar með frumvarpi til upplýsingalaga ekki við um slík gögn.

6. Minnisblað [B], hdl. og [C], hdl. – 17. maí 2010

7. Bréf Strætó bs. til Hagvagna – 20 maí 2010

Umbjóðandi minn telur bréfið ekki varða framkvæmd útboðsins sem slíks og telst því ekki vera skjal er málið varðar í skilningi 1. tl. 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Umbjóðandi minn ennfremur telur minnisblaðið falla undir ákvæði 5. gr. upplýsingalaga enda liggur ekki fyrir samþykki Hagvagna um afhendingu þess.

8. Minnisblað starfsmanna Strætó bs. um ósk um makaskipti – 27. maí 2010

Umbjóðandi minn telur bréfið ekki varða framkvæmd útboðsins sem slíks og telst því ekki vera skjal er málið varðar í skilningi 1. tl. 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Þá telur umbjóðandi minn umrætt minnisblað falla undir ákvæði 4. gr. upplýsingalaga enda um vinnuskjal starfsmanna Strætó bs. að ræða. Hafa ber í huga að um er að ræða ákvörðun um gerð tiltekins viðskiptalegs samnings sem varðar ekki almennt réttindi og skyldur þriðju aðila. Verður því ekki séð að tilvísun kæranda til athugasemda við umrædda 4. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga eigi við. Einnig telur umbjóðandi minn að ákvæði 5. gr. upplýsingalaga kunni að eiga við enda upplýsingar um einkamálefni í minnisblaðinu.

9. Minnisblað Innkaupaskrifstofu Reykjavíkurborgar – 27. maí 2010

10. Minnisblað starfsmanna Strætó bs. – 1. júní 2010

11. Samningur Strætó bs. og Hagvagna – dags. [24.] júní 2010

Um er að ræða samning einkaréttarlegs eðlis sem umbjóðandi minn telur undanþegin upplýsingaskyldu sbr. 5. gr. upplýsingalaga auk þess sem hann varðar ekki málið sbr. 1. tl. 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga.“

Með bréfi, dag. 2. mars 2011, kynnti úrskurðarnefnd um upplýsingamál lögmanni kæranda framangreinda umsögn Strætó bs. og gaf honum kost á að koma á framfæri athugasemdum í tilefni af henni.

Athugasemdir kæranda bárust úrskurðarnefndinni með bréfi, dags. 11. mars 2011. Þar segir m.a. orðrétt:

„I. Afmörkun á beiðni um afhendingu gagna

Í greinargerð Strætó bs. er vísað til þess að í upphaflegri upplýsingabeiðni umbjóðanda okkar, dags. 10. nóvember 2010, hafi verið óskað eftir öllum gögnum sem varði nánar tiltekið útboð Strætó bs. Í seinni beiðni umbjóðanda okkar, dags. 26. nóvember 2010, hafi beiðnin hins vegar einskorðast við samning Strætó bs. og Hagvagna hf. um makaskipti og gögn honum tengd. Er því haldið fram í greinargerð Strætó bs. að slík gögn varði ekki framkvæmd umrædds útboðs heldur sjálfstæðan samning sem gerður var eftir að útboði var lokið og gengið hafi verið til samninga við tiltekinn bjóðanda.

Í fyrsta lagi skal tekið fram að upplýsingabeiðni umbjóðanda okkar, dags. 26. nóvember 2010, einskorðast ekki við upplýsingar um makaskipti Strætó bs. og Hagvagna hf. heldur var jafnframt óskað eftir mati VSÓ á umsóknum í forvali, tilkynningu Strætó bs. til Hagvagna hf. um niðurstöðu forvals o.s.frv.

Í öðru lagi skal tekið fram að umbjóðandi okkar telur makaskiptasamning Hagvagna hf. og Strætó bs. hafa falið í sér brot á lögum um opinber innkaup nr. 48/2007[.]

...

Upplýsingabeiðni umbjóðanda okkar byggist á 3. gr. upplýsingalaga, sbr. bréf umbjóðanda okkar til Strætó bs. dags. 10. nóvember og 26. nóvember 2010. Jafnvel þó svo að umbjóðandi okkar sé ekki aðili að samningnum sjálfum getur hann þannig samt sem áður átt rétt á aðgangi að samningum og gögnum sem tengjast honum.

II. Gögn undanþegin upplýsingaskyldu að mati Strætó bs.

Í greinargerð Strætó bs. er því haldið fram að nánar tiltekin gögn séu undanþegin upplýsingaskyldu Strætó bs. með vísan í þar tilgreind rök.

1. Minnisblað VSÓ ráðgjafar um mat á hæfni Hagvagna

Í greinargerð Strætó bs. er vísað til þess að minnisblað þetta falli undir 5. gr. upplýsingalaga enda sé ekki að finna samþykki Hagvagna hf. fyrir afhendingu þess.

Það skal tekið fram að samþykki þess sem upplýsingarnar varðar er ekki skilyrði fyrir því að stjórnvaldi sé skylt að afhenda umbeðnar upplýsingar. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum er vísað til þess að í vafatilvikum skuli stjórnvald leita álits þess aðila sem í hlut á. Þannig er ekki gert ráð fyrir að samþykkis sé aflað í hvert og eitt skipti.

Þá er ljóst að 5. gr. upplýsingalaga er undantekningarregla sem almennt ber að túlka þröngt.

Í greinargerð Strætó bs. kemur fram að í minnisblaðinu sé m.a. að finna lista yfir skráningarnúmer vagna. Ekki fæst séð að slíkar upplýsingar feli með einhverjum hætti í sér viðkvæma fjárhags- eða viðskiptahagsmuni Hagvagna hf. sem réttlætt geta undanþágu frá almennri upplýsingaskyldu Strætó bs.

Umbjóðandi okkar sækist með engum hætti eftir fjárhagsupplýsingum eða öðrum viðkvæmum viðskiptaupplýsingum Hagvagna hf. Þær upplýsingar sem óskað er eftir lúta fyrst og fremst að tæknilegri getu Hagvagna hf. Þannig er óskað eftir upplýsingum um þann tækjakost og þann búnað sem Hagvagnar hf. buðu fram í forvali og í útboði Strætó bs. Þá er jafnframt óskað eftir upplýsingum um hvernig þessi tækjakostur og búnaður kom út við skoðun ráðgjafa Strætó bs. og starfsmanna þess. Þessar upplýsingar eru umbjóðanda okkar mikilvægar til þess að gera lagt mat á það hvort á réttindum umbjóðanda okkar hafi verið brotið í tengslum við útboð Strætó bs.

Þá er ítrekuð sú beiðni umbjóðanda okkar að honum sé veittur aðgangur að hluta skjals verði komist að þeirri niðurstöðu að skjal feli í sér slíkar viðkvæmar upplýsingar að eðlilegt þyki að takmarka aðgang að, sbr. 7. gr. upplýsingalaga.

2. Úttekt á Strætisvögnum unnin af VSÓ ráðgjöf

Í greinargerð Strætó bs. er vísað til þess að úttektin varði ekki framkvæmd útboðsins sem slíks og því telst skjalið ekki varða málið í skilningi 1. tl. 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga.

Umbjóðandi okkar er því ósamála að umrædd úttekt varði ekki útboð Strætó bs.

Þar fyrir utan ber að líta til þess að í 1. tl. 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga kemur fram að réttur til aðgangs að gögnum nái til allra skjala sem mál varða. Ekki er þarna verið að vísa til þess að sá sem óskar eftir upplýsingum verði að vera aðili að hinu tiltekna máli. Þvert á móti er tekið fram í athugasemdum að sá sem óskar aðgangs að gögnum þurfi ekki að vera tengdur málinu eða aðilum þess.

Strætó bs. getur þannig ekki byggt á því að umrætt skjal sé undanþegið upplýsingarétti á þeim grundvelli að það tengist ekki tilteknu stjórnsýslumáli sem umbjóðandi okkar var aðili að.

Hvað undanþágu á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga varðar vísast til þess sem segir í lið 1 hér að framan.

...

5. Minnisblað VSÓ ráðgjafar, Innkaupaskrifstofu Reykjavíkurborgar og [B] hdl.

Í greinargerð Strætó bs. er vísað til þess að minnisblaðið sé undanþegið upplýsingaskyldu á grundvelli 2. tl. 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga.

Sú undanþága á hins vegar aðeins við um gögn sem verða til eða aflað er í tengslum við dómsmál og undanþágunni er ekki hægt að beita þegar um stjórnsýslumál er að ræða.“

Hvað önnur gögn varðar vísast í bréfinu til þeirra athugasemda sem fram koma undir liðum eitt og tvö utan minnisblaðs [B] hdl. og [C] hdl. þar sem vísað er til athugasemda við fimmta lið.

Eftir að hafa kynnt sér efni umsagnar Strætó bs. við kæruna til úrskurðarnefndar um upplýsingamál og athugasemda kærða við þá umsögn taldi nefndin nauðsynlegt að afla frekari gagna í málinu.

Af þeim sökum ritaði nefndin tvö bréf, dags. 12. október 2011. Annað bréfið var sent [B] hdl. lögmanni kærða, Strætó bs., þar sem þess var óskað að upplýst yrði hvaða vagnar hafi komist í opinbera eigu á grundvelli samnings Strætó bs. og Hagvagna hf., dags. 24. júní 2010. Hið síðara var ritað Hagvögnum hf. og þess óskað að nefndinni yrði gerð grein fyrir því hvort Hagvagnar hf. teldu eitthvað því til fyrirstöðu að kæranda yrðu afhent gögn er lúta með beinum hætti að Hagvögnum hf. og ef svo væri var þess óskað að fram kæmi að hvaða leyti afhending gæti skaðað hagsmuni fyrirtækisins.

Svar lögmanns kærða barst með bréfi, dags. 17. október 2011. Þar kom fram að sex strætisvagnar hefðu komist í eigu kærða á grundvelli áðurgreinds samnings milli kærða og Hagvagna hf. frá 24. júní 2010 Nánar tiltekið er um að ræða vagnana með fastanúmerin: KV-B37, KS-K88, ME-X70, DD-930, SJ-100 og MK-618. Umræddir vagnar munu allir vera af gerðinni Irisbus Heuliez GX 1172.

Svar lögmanns Hagvagna hf. barst með bréfi, dags. 19. október 2011. Í bréfinu segir m.a.:

„Hagvagnar hf. starfa á viðkvæmum samkeppnismarkaði þar sem hvers kyns upplýsingar um starfsemi félagsins, fjárhags- eða viðskiptahagsmuni geta verið viðkvæmar og afhending slíkra upplýsinga til samkeppnisaðila getur valdið félaginu tjóni. Það er því eðlilegt að lögaðilar njóti verndar hvað varðar slíkar upplýsingar sem opinberir aðilar kunna að búa yfir og að slík vitneskja fari leynt, þrátt fyrir upplýsingaskyldu stjórnvalda að öðru leyti. Vegna slíkra einkahagsmuna voru reistar skorður við aðgangi að slíkum upplýsingum með 5. gr. upplýsingalag nr. 50/1996“

Í bréfinu er því næst gerð grein fyrir afstöðu Hagvagna hf. til þeirra gagna sem getið er um í einstökum töluliðum í bréfi kærða frá 15. febrúar 2011, en þar eru gögnin tölusett í sömu röð og í afmörkun á kæruefninu fremst í þessum úrskurði.

„Um tl. 1. Hér koma fram upplýsingar um allan vagnaflota Hagvagna hf., flutningsgetu o.fl. Upplýsingar þessar eru ekki aðgengilegar almenningi. Þetta eru viðkvæmar viðskiptaupplýsingar og lendi þær í höndum samkeppnisaðila getur það valdið félaginu tjóni. Því er hafnað að þessar upplýsingar verði afhentar kæranda.

Um tl. 2. Sama á við og um tl. 1. Því er hafnað að þessar upplýsingar verði afhentar kæranda.

Um tl. 3. Ekki er talið að hér komi fram neinar upplýsingar sem þurfi að fara leynt, enda fylgi tilgreind greinargerð VSÓ ráðgjafar ekki bréfinu.

Um tl. 4. Í þessu bréfi koma fram trúnaðarupplýsingar, sem ekki eiga erindi til samkeppnisaðila. M.a. eru hér upplýsingar um fjölda, aldur og ástand vagna umbjóðanda míns sem eru ekki aðgengilegar almenningi og eiga að fara leynt. Því er hafnað að þessar upplýsingar verði afhentar kæranda.

Um tl. 7. Ekki er talið að neitt komi fram í bréfi þessu sem þurfi að fara leynt. Bréf þetta er hins vegar ritað eftir að aksturssamningur á milli Strætó bs. og Hagvagna hf. hefur verið gerður og er bréfið því útboðinu sjálfu eða útboðsferlinu óviðkomandi.

Um tl. 11. Hér er um viðskiptasamning að ræða sem er óviðkomandi útboði Strætó bs. nr. 12369. Samningur þessi er á engan hátt tengdur þeim aksturssamningi sem Hagvagnar hf. gerðu við Strætó bs. á grundvelli útboðsins. Því er hafnað að þessar upplýsingar verði afhentar kæranda.

Hvað varðar áður upp talin minnisblöð í bréfi [B] hdl. tilgreind með nr. 5, 6, 8, 9 og 10 skal tekið fram, að sé þar um upplýsingar að ræða varðandi umbjóðanda minn eða starfsemi hans sem ekki er á allra vitorði eða alkunna, þá er afhendingu þeirra til samkeppnisaðila mótmælt.“

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila, en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.

Niðurstaða

1.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 taka ákvæði laganna til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. taka lögin ennfremur til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur verið falið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Kærði er byggðasamlag í eigu nokkurra sveitarfélaga, n.t.t. Reykjavíkurborgar, Kópavogsbæjar, Hafnarfjarðarbæjar, Garðabæjar, Mosfellsbæjar, Seltjarnarneskaupstaðar og Sveitarfélagsins Álftaness og er falið varanlegt samvinnuverkefni þeirra um rekstur almenningssamgangna, sbr. 1. mgr. 82. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 Byggðasamlagið fellur því án vafa undir gildissvið upplýsingalaga. Á byggðasamlaginu hvíla því þær skyldur er lögin kveða á um, til afhendingar gagna samkvæmt ákvæðum II. og III. kafla og til kerfisbundinnar skráningar mála og upplýsinga skv. VII. kafla laganna.

Fyrir liggur að kærði synjaði kæranda um aðgang að tilteknum gögnum, sbr. bréf kærða dags. 17. nóvember og 21. desember 2010. Samkvæmt þessu eru uppfyllt skilyrði 14. gr. upplýsingalaga um kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.

2.

Athugun úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli þessu afmarkast við synjun kærða á aðgangi kæranda að þeim gögnum sem listuð eru upp í töluliðum 1-11 hér að framan í kaflanum um kæruefni. Þessi gögn tengjast með einum eða öðrum hætti þeirri ákvörðun kærða að ganga til samninga við Hagvagna hf. í kjölfar útboðs nr. 12369.

Kærandi telur að Hagvagnar hf. hafi ekki uppfyllt þær kröfur sem gerðar voru í umræddu útboði og til þess að bregðast við því hafi kærði ákveðið að gera skiptisamning við fyrirtækið, dags. 24. júní 2010, og afsala því strætisvögnum með það fyrir augum að gera Hagvögnum hf. kleift að uppfylla skyldur sínar samkvæmt útboðsskilmálum. Með vísan til þessa telur kærandi að þau gögn sem tengist umræddum skiptisamningi hljóti að teljast til gagna útboðsmálsins. Þessu er kærði ósammála.

Eins og rakið er hér að framan er synjun kærða á aðgangi að einstökum gögnum m.a. studd þeim rökum að gögnin teljist ekki skjal sem varði mál í skilningi 1. tl. 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga.

Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er m.a. kveðið á um að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greini í 4.-6. gr. laganna. Í 1. tölul. 2. mgr. 3. gr. segir m.a. að rétturinn til aðgangs að gögnum nái til allra skjala sem mál varða.

Fyrir liggur að kærði ákvað í kjölfar útboðs nr. 12369 að ganga til samninga við Hagvagna hf. um akstur almenningsvagna. Í kjölfar þess að sá samningur komst á gerðu kærði og Hagvagnar hf. með sér samkomulag um skipti á strætisvögnum þannig að síðarnefnda félagið eignaðist strætisvagna sem áður voru í opinberri eigu til að nota við þann akstur sem útboð nr. 12369 laut að. Þessi skiptigerningur stendur í beinum tengslum við samning Strætó bs. við Hagavagna um rekstur almenningssamgangna. Ósk kæranda um aðgang að gögnum er skýrt afmörkuð við þessi samskipti kærða og Hagvagna hf., þ.e. annars vegar útboðið sjálft og hins vegar við ákvörðun um að ganga til samkomulags um skipti á strætisvögnum. Í ljósi þessa fellst úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki á að beiðni kæranda hafi ekki lotið að skjölum sem „mál varða“ í skilningi 3. gr. upplýsingalaga.

Eftir stendur það álitamál hvort kærði geti talist aðili þess máls sem umrædd skjöl varða. Niðurstaða um það kann að skipta veigamiklu máli enda fer um aðgang aðila máls að gögnum um hann sjálfan eftir 9. gr. upplýsingalaga sem veitir rýmri aðgang en ákvæði 3. gr. sömu laga um aðgang almennings.

Í III. kafla upplýsingalaga nr. 50/1996 er fjallað um aðgang aðila að upplýsingum um hann sjálfan. Í 1. mgr. 9. gr. segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan“. Þetta ákvæði hefur verið skýrt svo að undir það falli ekki eingöngu þau tilvik þegar einstaklingur eða lögaðili óskar eftir upplýsingum sem beinlínis fjalla um hann sjálfan heldur taki hún einnig til þeirra tilvika þegar upplýsingarnar varða viðkomandi með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnunum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur litið svo á að þátttakandi í útboði teljist „aðili máls“ í skilningi þessa ákvæðis þegar hann fer fram á að fá aðgang að útboðsgögnum, þ. á m. forvalsgögnum frá öðrum þátttakendum í útboði.

Hinn ríki réttur aðila sjálfs til aðgangs að gögnum samkvæmt III. kafla laganna er undantekning frá hinni almennu reglu í II kafla um rétt almennings til aðgangs að gögnum. Því verður að vera hafið yfir vafa að sá sem fer fram á aðgang að gögnum teljist aðili í skilningi 9. gr. upplýsingalaga svo að leyst verði úr beiðni hans á grundvelli þeirrar greinar. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur því almennt ekki talið ákvæðið eiga við þegar aðili að útboði óskar eftir aðgangi að þeim samningum eða gögnum sem verða til eftir að val á bjóðanda hefur farið fram. Sjá í þessu sambandi t.d. úrskurð nefndarinnar í máli nr. A-307/2009.

Þann 18. mars 2010 tilkynnti innkaupaskrifstofa Reykjavíkurborgar að Strætó bs. hefði samþykkt að ganga að tilboði Hagvagna hf. í verkfléttu 1, 2 og 3 vegna útboðs Strætó bs. nr. 12369. Aðeins eitt af þeim gögnum sem mál þetta lýtur að varð til í útboðsferlinu sjálfu og áður en niðurstaða þess lá fyrir, en það er minnisblað VSÓ ráðgjafar, dags. 1. febrúar 2010, um mat á hæfi Hagvagna hf. til að taka þátt í hinu lokaða útboði. Það er því niðurstaða úrskurðarnefndar upplýsingamála að leyst verði úr ósk kæranda um aðgang að umræddu minnisblaði á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Um önnur gögn gilda hins vegar ákvæði 3. gr. upplýsingalaga um almennan aðgang að upplýsingum að gættum takmörkunum 4.-6. gr. laganna.

Verður nú vikið nánar að þeim gögnum sem kæranda hefur verið synjað um aðgang að.

1. Minnisblað VSÓ ráðgjafar um mat á hæfi Hagvagna, dags. 1. febrúar 2010

Eins og rakið er hér að framan lýtur minnisblaðið að hæfi Hagvagna hf. til að taka þátt í hinu lokaða útboði sem kærandi var jafnframt þátttakandi í. Synjun kærða á aðgangi kæranda að skjalinu byggðist annars vegar á því að ekki væri um að ræða skjal sem varðaði mál í skilningi 1. tölul. 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur þegar í þessum úrskurði hafnað þessu sjónarmiði kæranda. Hins vegar byggðist synjunin á þeirri forsendu að minnisblaðið félli undir 5. gr. upplýsingalaga og ekki lægi fyrir samþykki Hagvagna hf. um afhendingu þess.

Í ljósi þess að um aðgang að minnisblaðinu fer skv. 9. gr. upplýsingalaga er ljóst að 5. gr. þeirra laga getur ekki hindrað aðgang kærða að því. Hvað sem því líður er sérstaklega tekið fram í 3. mgr. 9. gr. að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum.

Fyrir liggur umsögn lögmanns Hagvagna hf., dags. 19. október 2011, þar sem aðgangi kæranda að minnisblaðinu er mótmælt á þeim grundvelli að um sé að ræða viðkvæmar viðskiptaupplýsingar sem geti valdið félaginu tjóni lendi þær í höndum samkeppnisaðila. Hvorki í umsögn Hagvagna hf. né í synjun kærða er hins vegar nánar að því vikið með hvaða hætti aðgangur kærða geti valdið slíku tjóni.

Í umræddu minnisblaði er aðeins að finna upplýsingar um vagna í eigu Hagvagna hf. sem boðnir höfðu verið til þess verks sem útboð nr. 12369 laut að og taldir voru uppfylla kröfur forvals til þátttöku í útboðinu.

Fyrir liggur að kærandi var á meðal þátttakenda í útboðinu. Í ljósi þeirra ríku hagsmuna sem hann hefur af því að réttilega hafi verið staðið að mati á umsókn annarra bjóðenda um að taka þátt í hinu lokaða útboði um akstur almenningsvagna samkvæmt forvali kærða telur úrskurðarnefndin að kærða beri að afhenda kæranda umrætt minnisblað.

2. Úttekt á strætisvögnum unnin af VSÓ ráðgjöf, dags. 3. maí 2010

Um er að ræða minnisblað ásamt úttekt á 12 strætisvögnum í þáverandi eigu Hagvagna hf. Í minnisblaðinu kemur fram að miðað hafi verið við að skoða einn strætisvagn af hverri tegund til þess að ná heildarsýn yfir ástand vagnaflotans ásamt því að meta þörf á úrbótum.

Í úttektinni koma fram skráningarnúmer ásamt nokkuð nákvæmri úttekt á ástandi hvers og eins strætisvagns.

Synjun kærða byggist á 5. gr. upplýsingalaga um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna. Í umsögn Hagvagna hf., dags. 19. október 2011, er um þetta vísað til sömu sjónarmiða og rakin eru varðandi tölul. 1 hér að framan.

Í 5. gr. upplýsingalaga er m.a. kveðið á um að óheimilt sé að veita almenningi „aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila ... sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.“ Í athugasemdum er fylgdu frumvarpi til laganna er þetta ákvæði skýrt svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“

Upplýsingalög gera þannig ráð fyrir því að metið sé í hverju tilviki hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda viðkomandi fyrirtæki tjóni, verði aðgangur veittur að þeim. Við þetta mat verður einnig að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar. Við það mat verður enn fremur að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir rekstur fyrirtækisins á þeim tíma er matið fer fram. Þegar allt þetta er virt verður að því búnu að meta hvort vegi þyngra á metum; hagsmunir fyrirtækisins eða þeir hagsmunir sem meginreglu 3. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999.

Úrskurðarnefndin fellst á það með kærða og Hagvögnum hf. að hin nákvæma lýsing á einstökum eignum síðarnefnda félagsins í umræddri úttekt teljist til upplýsinga er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis í skilningi 5. gr. upplýsingalaga sem leynt skuli fara.

Í 7. gr. upplýsingalaga er tekið fram að ef ákvæði 4-6. gr. eigi aðeins við um hluta skjals skuli veita almenningi aðgang að öðru efni skjalsins.

Fyrir liggur að tveir af þeim 12 vögnum sem úttektin nær til hafa nú komist í opinbera eigu á grundvelli samnings kærða og Hagvagna hf., dags. 24. júní 2010. Er hér nánar tiltekið um að ræða vagnana ME-X70 og SJ-100. Í ljósi þess að umræddir vagnar eru nú í opinberri eigu fær úrskurðarnefndin ekki séð að upplýsingar um vagnana séu til þess fallnar að valda Hagvögnum hf. tjóni. Auk þess sem ber hér að líta til þess að vagnarnir voru það endurgjald sem hið opinbera fékk í skiptum fyrir þá vagna sem Hagvagnar hf. eignuðust á grundvelli samningsins frá 24. júní. Hér er því um að ræða upplýsingar um þau verðmæti sem komu sem greiðsla við ráðstöfun opinberra eigna. Í ljósi þessa telur úrskurðarnefndin að almenningur eigi rétt á aðgengi að þeirri úttekt sem fram fór á umræddum vögnum. Í þessu ljósi ber að afhenda minnisblað VSÓ ráðgjafar, dags. 3. maí 2010. Jafnframt ber að afhenda yfirlit yfir úttektir á ofangreindum tveimur vögnum, ME-X70 og SJ-100, sem fylgdu minnisblaðinu að því undanskildu að strika ber yfir upplýsingar um fastanúmer annarra vagna sem fram koma í úttektunum.

3. Bréf Strætó bs. til Hagvagna hf., dags. 4. maí 2010

Synjun kæranda á afhendingu þessa gagns byggðist á 5. gr. upplýsingalaga enda lægi ekki fyrir samþykki Hagvagna hf. um afhendingu þess. Í umsögn Hagvagna hf. til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 19. október 2011, kemur fram að ekki sé talið að neitt komi fram í bréfinu sem þurfi að fara leynt.

Með vísan til þessa telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að kærða beri að afhenda kæranda bréf Strætó bs. til Hagvagna, dags. 4. maí 2010.

4. Bréf Hagvagna hf. til Strætó bs., dags. 10. maí 2010

Í rökstuðningi sínum fyrir synjun á aðgangi að bréfi Hagvagna hf. til kærða vísar sá síðarnefndi til 5. gr. upplýsingalaga enda hafi samþykki fyrirtækisins ekki legið fyrir afhendingu. Í umsögn Hagvagna hf. til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 19. október 2011, segir að í bréfunum komi fram trúnaðarupplýsingar sem ekki eigi erindi til samkeppnisaðila.

Í umfjöllun um tölul. 2 hér að framan var vikið að þeim sjónarmiðum sem helst er litið til við beitingu 5. gr. upplýsingalaga. Þar var m.a. vísað til þess að upplýsingalög geri ráð fyrir því að metið sé í hverju tilviki hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda viðkomandi fyrirtæki tjóni verði aðgangur veittur að þeim. Við þetta mat verði einnig að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar.

Í umræddu bréfi eru málsatvik vegna þátttöku Hagvagna hf. í útboði Strætó bs. stuttlega rakin og vísað til þess að fyrirtækið hafi verið í góðri trú um að vagnkostur þess uppfyllti þær kröfur sem gerðar höfðu verið í útboðsskilmálum. Í því ljósi er athugasemdum kærða um vagnkost fyrirtækisins, sem settar eru fram eftir að samningar tókust milli kærða og Hagvagna hf., mótmælt.

Úrskurðarnefndin telur að í bréfi Hagvagna hf. komi ekki nema að litlu leyti fram upplýsingar sem ætla megi að séu til þess fallnar að valda fyrirtækinu tjóni verði aðgangur að þeim veittur. Er hér annars vegar um að ræða málsgreinina sem hefst á orðunum „Við höfum lauslega“ og lýkur á orðunum „afkomu félagsins“ og hins vegar síðustu tvær málsgreinarnar, þ.e. frá orðunum „Náist ekki samkomulag“ til lokaorða bréfsins.

Með vísan til 7. gr. upplýsingalaga er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að kærða beri að afhenda kæranda bréf Hagvagna hf. til kærða, dags. 10. maí 2010, með þeim takmörkunum sem raktar eru hér að ofan.

5. Minnisblað VSÓ ráðgjafar, Innkaupaskrifstofu Reykjavíkurborgar og [B] hdl., dags. 11. maí 2010 og

6. Minnisblað [B], hdl. og [C], hdl., dags. 17. maí 2010

Synjun kæranda á aðgangi að minnisblöðunum er reist á 2. tölul. 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Í umræddu ákvæði segir að undanþegin upplýsingarétti séu bréfaskipti stjórnvalda við sérfróða menn til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað.

Í athugasemdum í greinargerð er fylgdi frumvarpi til upplýsingalaga segir um þetta ákvæði:

„Að baki undanþágu 2. tölul. býr það sjónarmið að hið opinbera, á sama hátt og hver annar aðili að dómsmáli, geti leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar, sem þannig er aflað, komist til vitundar gagnaðila. Undanþágunni verður aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni og tekur því t.d. ekki til álitsgerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt. Hliðstæð undanþága frá upplýsingarétti aðila máls er í stjórnsýslulögum.“

Samkvæmt þessu eru minnisblöð lögmanna og annarra aðila sem stjórnvöld leita til gagngert í því skyni að nota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað undanþegin upplýsingarétti skv. 3. gr. upplýsingalaga. Skiptir þá ekki máli hvort stjórnvald er sóknarmegin eða varnarmegin í viðkomandi dómsmáli.

Ásamt því að beita undanþágunni í þeim tilfellum þegar stjórnvöldum hefur verið stefnt, þau höfðað mál eða þau athugað hvort mál skuli höfðað, hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál einnig beitt ákvæði 2. tölul. 2. mgr. 4. gr. þegar stjórnvöld hafa óskað álits beinlínis í tilefni af fram kominni kröfu um greiðslu skaðabóta, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli A-317/2009.

Í því tilfelli sem hér um ræðir er ljóst að kæranda hafði ekki verið stefnt fyrir dómstóla. Þá kemur hvergi fram í gögnum málsins að álits þeirra aðila sem rituðu minnisblöðin hafi verið aflað gagngert til þess að meta hvort rétt væri að höfða dómsmál gegn fyrirtækinu. Að lokum hafði skaðabótakröfu ekki verið beint gegn kæranda þótt til umræðu hefði komið af hálfu samningsaðila að slíkt kynni að verða nauðsynlegt í framtíðinni ef atvik þróuðust með tilteknum hætti.

Með vísan til framangreinds telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að tengsl umræddra minnisblaða við hugsanlegan málarekstur fyrir dómi séu ekki nægilega skýr til að skilyrði undanþáguheimildar 2. tölul. 2. mgr. 4. gr. eigi við.

Það er því niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að kærða beri að afhenda kæranda minnisblöðin.

7. Bréf Strætó bs. til Hagvagna hf., dags. 20. maí 2010

Með vísan til þessa telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að kærða beri að afhenda kæranda bréf Strætó bs. til Hagvagna, dags. 20. maí 2010.

8. Minnisblað starfsmanna Strætó bs. um ósk um makaskipti, dags. 27. maí 2010

Í rökstuðningi sínum fyrir synjun á afhendingu minnisblaðsins vísar kærði til 4. og 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Í 4. gr. upplýsingalaga kveðið á um undanþágur frá upplýsingarétti skv. 3. gr. laganna. Í 1. málsl. 3. tölul. 4. gr. segir að undanþegin upplýsingarétti séu vinnuskjöl „sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota“. Í athugasemdum greinargerðar er fylgdi frumvarpi til laganna er áréttað að með vinnuskjölum sé hér einkum átt við skjöl sem stjórnvald ritar til eigin afnota, svo og skjöl sem fara á milli deilda, skrifstofa eða að öðru leyti á milli starfsmanna hjá sama stjórnvaldi. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3019.) Í 3. tölul. 4. gr. laganna eru hins vegar tvær undantekningar gerðar á þessari takmörkun á upplýsingaréttinum. Annars vegar þegar vinnuskjal geymir endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls og hins vegar ef það geymir upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ljóst að umrætt minnisblað sé vinnuskjal í merkingu 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga og að það geymi hvorki upplýsingar sem ekki verði aflað annars staðar frá né feli í sér endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls.

Í ljósi þessa telur úrskurðarnefndin ekki þörf á að taka til umfjöllunar hvort 5. gr. upplýsingalaga eigi við um minnisblaðið.

Það er því niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að kærða hafi verið heimilt að synja kæranda um aðgang að minnisblaði starfsmanna Strætó bs. um ósk um makaskipti, dags. 27. maí 2010.

9. Minnisblað Innkaupaskrifstofu Reykjavíkurborgar, dags. 27. maí 2010

Um er að ræða minnisblað deildarstjóra innkaupamála hjá innkaupaskrifstofu Reykjavíkurborgar sem sent var til framkvæmdastjóra Strætó bs. Minnisblaðið fjallar um þá hugmynd að kærði og Hagvagnar hf. geri samning um skipti á strætisvögnum.

Kærði byggir synjun sína á beiðni kæranda um aðgang að þessu gagni á því að um sé að ræða minnisblað í merkingu 4. gr. upplýsingalaga.

Eins og rakið er hér að framan er í 4. gr. upplýsingalaga kveðið á um undanþágur frá upplýsingarétti skv. 3. gr. laganna. Í 1. málsl. 3. tölul. 4. gr. segir að undanþegin upplýsingarétti séu vinnuskjöl „sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota“.

Fyrir liggur að umrætt minnisblað er ritað af starfsmanni Innkaupastofnunar Reykjavíkurborgar en ekki starfsmanni kærða. Hér er því ekki um að ræða vinnuskjal sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Undantekningarákvæði 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga á því ekki við um skjalið. Þá er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að í minnisblaðinu komi ekkert það fram sem fallið gæti undir 5. gr. upplýsingalaga um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna.

Samkvæmt þessu ber kærða, Strætó bs., að afhenda kæranda minnisblað Innkaupaskrifstofu Reykjavíkurborgar, dags. 27. maí 2010.

10. Minnisblað starfsmanna Strætó bs., dags. 1. júní 2010

Minnisblaðið er ritað af framkvæmdastjóra, aðstoðarframkvæmdastjóra og sviðsstjóra rekstrarsviðs kærða. Í því er annars vegar að finna umfjöllun um sjónarmið að baki þeirri hugmynd að ganga til samninga við Hagvagna hf. um skipti á strætisvögnum. Í því koma þannig t.d. fram upplýsingar um úttektir á þeim strætisvögnum Hagvagna hf. sem „í umræðunni [höfðu] verið“. Úrskurðarnefnd telur rétt að geta þess að umræddir vagnar eru einmitt þeir sex vagnar sem nú eru komnir í eigu kærða á grundvelli samningsins sem síðar var gerður 24. júní 2010.

Í synjun sinni á að veita aðgengi að umræddu minnisblaði vísar kærði annars vegar til þess að um sé að ræða vinnuskjal í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga og hins vegar þess að í skjalinu sé að finna upplýsingar um einkamálefni sem kunni að falla undir 5. gr. laganna. Í umsögn Hagvagna frá 19. október 2011 er tekið fram að komi í minnisblaðinu fram upplýsingar varðandi fyrirtækið eða starfsemi þess sem ekki sé á allra vitorði eða alkunna, þá sé afhendingu gagnsins til samkeppnisaðila mótmælt.

Áður er rakið að í 3. tölul. 4. gr. kemur fram að undanþegin séu upplýsingarétti vinnuskjöl sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Hins vegar er jafnframt tekið fram að þó skuli veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafi að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verði aflað annars staðar frá.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ljóst að umrætt minnisblað teljist vinnuskjal í skilningi 4. gr. upplýsingalaga og að það feli ekki í sér endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls. Kemur þá til skoðunar hvort í því sé að finna upplýsingar sem ekki verði aflað annars staðar frá.

Eins og rakið hefur verið lýtur mál þetta fyrst og fremst að ósk kæranda um aðgang að gögnum er tengjast þeirri ákvörðun kærða að ganga til samninga við Hagvagna hf. um skipti á strætisvögnum. Fyrir liggur að slíkur samningur var gerður í kjölfar þess að samningar tókust með kærða og Hagvögnum hf. á grundvelli útboðs nr. 12369.

Í umræddu minnisblaði stjórnenda kærða er stjórn félagsins upplýst um atriði sem stjórnendurnir telja mikilvægt að fram komi og tengjast erindi Hagvagna hf. um skipti á vögnum. Jafnframt er þar að finna frekari úttekt á þeim vagnkosti sem til greina komi að skiptast á. Þessar upplýsingar sem lúta að atvikum málsins koma ekki fram í öðrum gögnum málsins, svo sem fundargerðum eða samningnum sjálfum sem síðar var gerður og vikið verður að hér á eftir. Þvert á móti er í fundargerð stjórnar kærða frá 3. júní 2010, þar sem stjórnin samþykkir að fela framkvæmdastjóra að ganga til samninga við Hagvagna hf., einmitt vísað til þessa minnisblaðs og lagt til að samningurinn verði gerður á grundvelli þess. Í ljósi þessa telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að niðurlagsorð 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga eigi við og því geti kærði ekki synjað um aðgang að minnisblaðinu á grundvelli 4. gr. laganna.

Kemur þá til skoðunar hvort synjun verði byggð á 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Um þau sjónarmið sem úrskurðarnefnd um upplýsingamál byggir á við beitingu á umræddu ákvæði vísast til umfjöllunar um tölul. 2. hér að framan. Úrskurðarnefndin áréttar að því leyti sem minnisblaðið fjalli um eignir þriðja aðila, þ.e. fyrirtækisins Hagvagna hf., sé um að ræða strætisvagna sem nú séu komnir í opinbera eigu á grundvelli þess samnings sem fyrirtækið og kærði gerðu 24. júní 2010. Aðgangur að þessum upplýsingum verður því ekki talinn valda fyrirtækinu tjóni. Það skal einnig áréttað að upplýsingarnar lúta að ráðstöfun opinberra eigna enda voru umræddir strætisvagnar það gagngjald sem kærði fékk í skiptum fyrir sína vagna. Með vísan til þessa telur úrskurðarnefndin að 5. gr. upplýsingalaga geti ekki staðið í vegi því að almenningur fái aðgang að umræddu minnisblaði.

Samkvæmt þessu ber kærða, Strætó bs., að afhenda kæranda minnisblað starfsmanna sinna, dags. 1. júní 2010.

11. Samningur Strætó bs. og Hagvagna hf., dags. 24. júní 2010

Í umræddum samningi sem ber heitið „samkomulag“ gera Strætó bs. og Hagvagnar hf. með sér samkomulag um gagnkvæma afhendingu strætisvagna. Synjun Strætó bs. byggist á því að um sé að ræða samning einkaréttarlegs eðlis sem undanþeginn sé upplýsingaskyldu á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Hér að framan hefur ítarleg grein verið gerð fyrir þeim sjónarmiðum sem úrskurðarnefndin styðst við í beitingu sinni á 5. gr. upplýsingalaga. Hér nægir því að árétta að lögin gera ráð fyrir því að metið sé í hverju tilviki hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda viðkomandi fyrirtæki tjóni verði aðgangur veittur að þeim. Við þetta mat verður einnig að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar. Við það mat verður ennfremur að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir rekstur fyrirtækisins á þeim tíma er matið fer fram. Þegar allt þetta er virt verður að því búnu að meta hvort vegi þyngra hagsmunir fyrirtækisins eða þeir hagsmunir sem meginreglu 3. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999. Við mat á hagsmunum almennings af því að fá aðgang að samningi Strætó bs. og Hagvagn hf. verður að hafa í huga að með samningnum er verið að ráðstafa opinberu fé og eignum.

Í umræddum samningi frá 24. júní 2010 er aðeins kveðið á um samkomulag Strætó bs. og Hagvagna hf. um gagnkvæma afhendingu strætisvagna. Þar er ekki vikið að neinum þeim upplýsingum sem sanngjarnt getur talist og eðlilegt að leynt fari í skilningi 5. gr. upplýsingalaga.

Samkvæmt þessu ber kærða, Strætó bs., að afhenda kæranda samning Strætó bs. og Hagvagna hf., dags. 24. júní 2010.

Úrskurðarorð

Kærða, Strætó bs., ber að afhenda kæranda eftirfarandi gögn:

Minnisblað VSÓ ráðgjafar um mat á hæfi Hagvagna hf., dags. 1. febrúar 2010.
Minnisblað VSÓ ráðgjafar, dags. 3. maí 2010, ásamt úttekt á vögnunum ME-X70 og SJ-100, að því undanskildu að strika ber yfir upplýsingar um fastanúmer annarra vagna sem fram koma í úttektunum.
Bréf Strætó bs. til Hagvagna hf., dags. 4. maí 2010.
Bréf Hagvagna hf. til kærða, dags. 10 maí 2010, að undanskyldri málsgreininni sem hefst á orðunum „Við höfum lauslega“ og lýkur á orðunum „afkomu félagsins“ og síðustu tveimur málsgreinum bréfsins.
Minnisblað VSÓ ráðgjafar, Innkaupaskrifstofu Reykjavíkurborgar og [B] hdl., dags. 11. maí 2010.
Minnisblað [B], hdl. og [C], hdl., dags. 17. maí 2010.
Bréf Strætó bs. til Hagvagna hf., dags. 20. maí 2010.
Minnisblað Innkaupaskrifstofu Reykjavíkurborgar, dags. 27. maí 2010.
Minnisblað starfsmanna Strætó bs., dags. 1. júní 2010.
Samning Strætó bs. og Hagvagna hf., dags. 24. júní 2010.

Að öðru leyti er fallist á þá ákvörðun kærða að synja kæranda um aðgang að gögnum málsins.

Trausti Fannar Valsson
formaður

Sigurveig Jónsdóttir

Friðgeir Björnsson

Efnisorð

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál