A-393/2011. Úrskurður frá 14. desember 2011
ÚRSKURÐUR
Hinn 14. desember 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-393/2011.
Kæruefni
Með bréfi, dags. 28. mars 2011, kærði [A] blaðamaður til úrskurðarnefndar um upplýsingamál að Fjármálaeftirlitið hefði takmarkað aðgang hans að gögnum um föst launakjör tiltekinna starfsmanna stofnunarinnar.
Málsatvik
Með tölvupósti til Fjármálaeftirlitsins, dags. 14. mars 2011, óskaði kærandi eftir að fá upplýsingar um mánaðarlaun forstjóra, aðstoðarforstjóra og átta sviðsstjóra stofnunarinnar, sundurliðað eftir titli, og kvaðst þar eiga við heildarstarfskjör. Í kæru málsins kemur fram að upplýsingafulltrúi Fjármálaeftirlitsins hafi svarað beiðninni í tölvupósti þann 15. mars með þeim hætti að vísa í úrskurð Kjararáðs að því er forstjórann varðaði en synjað um umbeðnar upplýsingar að öðru leyti. Í framhaldinu mun kærandi hafa ítrekað beiðni sína. Honum barst svar í tölvupósti þann 18. mars. Þar kemur fram hver laun forstjórans og aðstoðarforstjórans séu og auk þess það bil sem laun sviðsstjóranna átta spanna, þ.e. á milli kr. 799.070 og 962.927. Segir og að um sé að ræða heildarlaun fyrir alla vinnu sem viðkomandi inni af hendi. Í sama tölvupósti segir eftirfarandi: „Fjármálaeftirlitið telur að með því að veita þessar upplýsingar uppfylli stofnunin þær kröfur upplýsingalaga sem snúa að því að upplýsa almenning um föst launakjör opinberra starfsmanna. Jafnframt er Fjármálaeftirlitið með þessari framsetningu að varðveita traust og trúnað í starfssambandi stofnunarinnar og einstakra starfsmanna. Fjármálaeftirlitið telur enn fremur að upplýsingar um nákvæm launakjör einstakra starfsmanna auðveldi um of samkeppnisaðilum að yfirbjóða stofnunina. Bent var á í Skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis að brýnt sé að stofnuninni takist að laða til sín og halda starfsfólki með reynslu.“
Málsmeðferð
Sem fyrr segir barst kæra þessa máls úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 28. mars 2011. Kæran var send Fjármálaeftirlitinu með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 30. mars, og stofnuninni veittur frestur til 7. apríl til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi. Óskaði úrskurðarnefndin jafnframt eftir því að henni yrði látin í té í trúnaði afrit af umbeðnum gögnum innan sama frests. Svar stofnunarinnar barst ekki innan frestsins og með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 30. ágúst, var óskað eftir svari hið fyrsta. Svar barst að lokum með bréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 10. október 2011.
Í upphafi bréfs Fjármálaeftirlitsins er því lýst að mistök hafi orðið við skráningu fyrra bréfs úrskurðarnefndar upplýsingamála sem valdið hafi töfum á svari en tafirnar hafi einnig stafað af undirbúningi á flutningi stofnunarinnar í nýjar starfsstöðvar. FME telji að kæran til úrskurðarnefndarinnar „varði afgreiðslu Fjármálaeftirlitsins á beiðni [A] um upplýsingar um föst laun sviðsstjóranna, þar sem gefnar voru upplýsingar um launabil en ekki tilgreind föst laun hvers og eins með sundurliðuðum hætti.“
Í bréfinu er síðan fjallað um efni 3. og 5. gr. upplýsingalaga og vitnað til úrskurðar úrskurðanefndar um upplýsingamál í máli nr. A-303/2009 og álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5103/2007 en þar komi fram að ákvarðanir um föst laun og önnur föst kjör opinberra starfsmanna séu ekki undanþegnar aðgangi almennings. Hins vegar sé undanþegið aðgangi hver heildarlaun opinberir starfsmenn hafi. Þá segir áfram orðrétt í bréfinu:
„Umsamin föst laun umræddra starfsmanna eru í öllum tilvikum greidd heildarlaun viðkomandi. Sé Fjármálaeftirlitinu skylt að afhenda upplýsingar um föst laun viðkomandi starfsmanna með sundurliðuðum hætti upplýsir Fjármálaeftirlitið jafnframt um hver greidd heildarlaun viðkomandi eru, þ.e. hverjar hefðu í raun verið launagreiðslur viðkomandi.
Í umræddu tilfelli þarf því að taka afstöðu til þess hvort vegur þyngra réttur almennings til að fá upplýsingar um föst laun fyrir hvern nafngreindan starfsmann eða réttur viðkomandi starfsmanns til þess að upplýsingar um greidd heildarlaun séu undanþegnar aðgangi almennings. Einnig þarf að meta hvort gera eigi greinarmun á einkaréttarlegum hagsmunum opinberra starfsmanna eftir því hvort þeir njóta fastra eða breytilegra launakjara. Í því samhengi skal minnt á jafnræðisreglu stjórnarskrár og stjórnsýslulaga. Málefnaleg umræða um launakjör opinberra starfsmanna er til þess að almenningur viti í hvað skattfé er varið. Því ætti það sama yfir alla opinbera starfsmenn að ganga hvað varðar birtingu á fjárhagsmálefnum þeirra.
Í ljósi eðlis upplýsinganna sem um ræðir, skýrs ákvæðis 5. gr. upplýsingalaga og þeirrar afstöðu sem komið hefur fram þegar upplýsingalögin voru samþykkt, um að réttur almennings samkvæmt lögunum taki ekki til aðgangs að gögnum um heildarlaun, er að mati Fjármálaeftirlitsins eðlilegt að verða við upplýsingabeiðni [A] með því að tilgreina launabil umræddra starfsmanna. Þannig er upplýsingaréttur almennings ekki takmarkaður um of og almenningi gefinn kostur á að taka þátt í umræðu um ráðstöfun á opinberu fé. Jafnframt er gætt að markmiði ákvæðis 5. gr. upplýsingalaga um að vernda friðhelgi einkalífs svo og mikilvæga fjárhagshagsmuni viðkomandi einstaklinga. Að öðrum kosti væri um að ræða mismunandi vernd einkaréttarlegra hagsmuna opinberra starfsmanna eftir því hvort þeir njóta fastra eða breytilegra launakjara.
Í svari Fjármálaeftirlitsins til [A] þann 18. mars sl. var tilgreint að í tilfelli sviðsstjóranna væri um að ræða heildarlaun fyrir alla vinnu sem viðkomandi innti af hendi og í því samhengi gefið upp launabil í stað þess að tilgreina laun hvers og eins með sundurliðuðum hætti.“
Bréfi Fjármálaeftirlitsins fylgdu ekki gögn og því var af hálfu úrskurðarnefndarinnar haft samband við stofnunina og óskað eftir því að nefndin fengi í hendur gögn er lytu að beiðninni. Gögnin bárust með bréfum sem bæði eru dags. 23. nóvember.
Umrædd gögn eru (1) ráðningarsamningar starfsmannanna tíu ásamt viðaukasamningum við sex þeirra frá mismunandi tímum. (2) Útprentun af launaseðlum allra starfsmannanna fyrir marsmánuð 2011. (3) Skjöl með yfirliti yfir greidd heildarlaun í marsmánuði 2011, annars vegar sviðsstjóranna átta og hins vegar allra tíu starfsmannanna. (4) Skjöl sem fylgdu hverjum ráðningarsamningi, að ráðningarsamningi forstjórans frátöldum, þar sem fram koma launatölur miðað við ákveðna mánuði á tímabilinu frá janúar 2007 til ágúst 2011. Tilgangur þessara skjala virðist sá að sýna launabreytingar á milli tiltekinna mánaða ársins eða launatölur miðað við mismunandi forsendur, s.s. mismikla yfirvinnu, og þá í sama mánuði. Ekki er alltaf um sömu mánuðina að ræða. Engar þessara talna eru þær sömu og fram koma á launaseðlum starfsmannanna tíu fyrir marsmánuð, þ.e. sama mánuð og kærandi lagði fram beiðni sína um aðgang að gögnum til Fjármálaeftirlitsins.
Fyrir þessum gögnum er í bréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 23. nóvember, sem úrskurðarnefndin fékk fyrr í hendur, gerð svofelld grein: „Í tengslum við öflun gagnanna kom í ljós að launakjör sviðstjóra eru ekki skráð í málaskráningarkerfi stofnunarinnar. Ráðningarsamningar viðkomandi sviðsstjóra, ásamt viðaukum og öðrum gögnum, eru varðveittir sundurgreint eftir einstaklingunum í gögnum stofnunarinnar. Að beiðni úrskurðarnefndar voru sóttir launalistar í launakerfi ríkisins og voru þær upplýsingar felldar saman í eitt skjal. Þar er að finna upplýsingar um heildarlaun viðkomandi sviðsstjóra. Fjármálaeftirlitið hefur að öðru leyti ekki fellt upplýsingar um launakjör sviðsstjóra í eitt skjal.“
Áfram segir í bréfinu: „Með hliðsjón af framangreindu telur Fjármálaeftirlitið að um sé að ræða beiðni um aðgang að gögnum í fjölda mála í skilningi upplýsingalaga, sem samrýmist ekki síðari málslið 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga.“
Í bréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 23. nóvember, sem úrskurðarnefndinni barst síðar í hendur, segir m.a. eftirfarandi: „Að því er varðar laun og starfskjör forstjóra Fjármálaeftirlitsins er bent á að þau eru nú ákveðin af kjararáði, sbr. lög nr. 47/2006 og vísar stofnunin í úrskurð kjararáðs nr. 2010.4.003 sem er birtur opinberlega á vefsíðu kjararáðs.“
Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 4. nóvember 2011, var kæranda gefinn kostur á því að gera athugasemdir í ljósi umsagna FME og bárust þær í bréfi, dags. 14. nóvember. Í upphafi bréfsins lýsir kærandi vonbrigðum sínum með það hve lengi úrskurðarnefnd um upplýsingamál líði stjórnvaldi „að tefja mál“ og lýsir vanþóknun sinni á afgreiðslu FME á erindi sínu og jafnframt því að skýringar hennar á drætti málsins séu fáránlegar. Fyrirspurnin hafi ekki verið flókin; einfaldlega hafi verið beðið um heildarstarfskjör tiltekinna starfsmanna. Óhugsandi sé með öllu að stofnun geti undanþegið laun starfsmanna sinna aðgangi almennings með því að ákveða upp á sitt eindæmi „að bjóða eingöngu upp á föst en ekki breytileg launakjör.“ Úr lausu lofti sé gripið að sú ákvörðun styðjist við lög.
Niðurstaða
1.
Kæru máls þessa verður að skilja svo að kærandi telji sig ekki hafa fengið fullan aðgang að gögnum um föst launakjör tiltekinna starfsmanna Fjármálaeftirlitsins, þ.e. forstjóra, aðstoðarforstjóra og átta sviðsstjóra.
Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga kemur fram að stjórnvöldum sé „skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. Stjórnvöldum er þó ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 7. gr.“
Þessi lagagrein hefur verið skýrð svo að með fyrirliggjandi gögnum sé átt við þau gögn sem fyrir hendi eru hjá stjórnvaldi þegar beiðni um aðgang berst. Það er enda eðli málsins samkvæmt að beiðni um fyrirliggjandi gögn getur ekki náð til þeirra gagna sem ekki eru til þegar hún er sett fram. Kemur því ekki til skoðunar í úrskurði þessum hvort kærandi eigi rétt á að fá gögn sem urðu til eftir 14. mars 2011 og úrskurðarnefndin hefur undir höndum. Það er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að undir framangreint falli eftirtalin af þeim gögnum sem Fjármálaeftirlitið hefur afhent úrskurðarnefndinni: (1) Skjöl með yfirliti yfir greidd heildarlaun í marsmánuði, annars vegar sviðsstjóranna átta og hins vegar allra tíu starfsmannanna sem tekin voru saman af Fjármálaeftirlitinu eftir að beiðni um aðgang barst. (2) Útprentanir af launaseðlum allra starfsmannanna fyrir marsmánuð 2011 og (3) ráðningarsamningur við sviðsstjórann [B] frá 18. mars 2011 og viðauki við ráðningarsamning við sviðsstjórann [C] frá 18. júlí 2011.
Að því er varðar þau skjöl sem fylgdu hverjum ráðningarsamningi, að ráðningarsamningi forstjórans frátöldum, og geyma upplýsingar um launatölur miðað við ákveðna mánuði á árunum 2007 til 2011 þá hafa þau ekki að geyma upplýsingar um laun starfsmannanna á þeim tíma sem beiðni kæranda tekur til. Kæruefni málsins tekur því ekki til þessara skjala. Hér verður því ekki tekin afstaða til þess hvort kærandi eigi rétt á aðgangi að þeim. Rétt þykir að geta þess að þær tölur sem þar er að finna eru í engum tilvikum þær sömu og greidd laun starfsmannanna í marsmánuði 2011 samkvæmt launaseðlum fyrir þann mánuð. Sama máli gegnir um ráðningarsamning forstjóra Fjármálaeftirlitsins þar sem hann hefur frá 1. mars 2010 tekið laun samkvæmt úrskurði kjararáðs nr. 2010.4.003 sem kveðinn var upp 23. febrúar 2010 að undanskildum ákvæðum í 5. gr. ráðningarsamningsins. Í þeirri grein er kveðið á um lífeyrisgreiðslur er varða forstjórann svo og slysa- og ferðatryggingu en í úrskurði kjararáðs sýnist ekki hafa verið kveðið á um þessi kjaraatriði.
Rétt þykir að benda á að með uppkvaðningu framangreinds úrskurðar kjararáðs var tekin stjórnvaldsákvörðun og samkvæmt ákvæðum 3. mgr. 10. gr. upplýsingalaga ber að beina beiðni um aðgang að gögnum er snerta slíka ákvörðun að því stjórnvaldi sem hana tók, kjararáði í því tilviki sem hér um ræðir.
Samkvæmt framansögðu og í ljósi kæruefnis málsins kemur því einvörðungu til skoðunar í máli þessu hvort kærandi eigi aðgang að ráðningarsamningum og viðaukum við þá sem fyrirliggjandi voru hjá Fjármálaeftirlitinu þegar beiðni kæranda um aðgang barst.
2.
Ákvörðun um ráðningu í opinbert starf telst almennt ákvörðun um rétt hans eða skyldu í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sú ákvörðun er jafnan staðfest með ráðningarsamningi. Á ráðninguna og eftirfarandi gerninga sem henni tengjast um starfskjör ber því að líta sem mál í skilningi 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt þessu beinist beiðni kæranda að gögnum í 10 tilgreindum og afmörkuðum málum og uppfyllir því skilyrði 1. mgr. 3. gr., sbr. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Hins vegar verður beiðni kæranda og kæra hans til úrskurðarnefndarinnar ekki skilin á annan veg en þann að hann óski eftir aðgangi að gögnum sem núverandi föst laun starfsmannanna tíu byggjast á en ekki að öllum gögnum um kaup þeirra og kjör frá upphafi.
3.
Samkvæmt skýrri og fastmótaðri framkvæmd á upplýsingalögum, sem á sér m.a. stoð í athugasemdum sem fylgdu 5. gr. frumvarpsins að lögunum, hafa 3. og 5. gr. laganna verið skýrðar svo að sé óskað aðgangs að gögnum um laun opinberra starfsmanna skuli veita aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem ná til fastra launakjara þeirra, þ. á m. ráðningarsamningum og öðrum ákvörðunum og samningum sem kunna að liggja fyrir um föst laun þeirra. Rétturinn til aðgangs nær þannig til gagna sem geyma upplýsingar um allar fastar greiðslur sem starfsmaðurinn á rétt til. Hins vegar er vegna ákvæðis 1. málsliðar 5. gr. upplýsingalaga óheimilt að veita aðgang að gögnum sem hafa að geyma upplýsingar um greidd heildarlaun opinbers starfsmanns hvort sem þau eru hærri en föst laun hans, t.d. sökum unninnar yfirvinnu, eða þá lægri af einhverjum ástæðum, s.s. vegna launafrádráttar af sérstökum ástæðum. Má um framangreindar skýringar t.d. vísa til úrskurða nefndarinnar í málum nr. A-277/2008, A-214/2005 o.fl. svo og álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5103/2007. Fjármálaeftirlitið hefur bent á að fastar launagreiðslur þeirra starfsmanna sem hér koma við sögu séu þær sömu og heildarlaunagreiðslur til þeirra og af þeim sökum sé óheimilt að birta umræddar upplýsingar af tilliti til hagsmuna þeirra starfsmanna sem um ræðir, skv. 5. gr. upplýsingalaga. Á þetta verður ekki fallist. Með því að einvörðungu séu veittar upplýsingar um föst launakjör er fylgt þeirri framkvæmd sem byggt hefur verið á við skýringu á upplýsingalögum en um leið verndaður réttur starfsmanna stjórnvalda til að leyndum sé haldið upplýsingum um það hvort þeir hafi fengið sérstakar greiðslur af ákveðnum ástæðum eða frádrátt af launum tiltekinn mánuð eða á ákveðnu tímabili. Þrátt fyrir að í ráðningarsamningum tiltekinna starfsmanna sé almennt gert ráð fyrir að þeir séu einvörðungu á föstum launum þá verður ekki séð að með þessari framkvæmd upplýsingaréttarins sé brotið gegn rétti þeirra skv. 5. gr. upplýsingalaga.
Af þessum ástæðum eiga ekki við þær röksemdir að ekki skuli veittur aðgangur að upplýsingum um heildarlaun sem Fjármálaeftirlitið byggir á ákvæðum 3. og 5. gr. upplýsingalaga. Hins vegar telur úrskurðarnefndin að upplýsingar um stéttarfélag og bankareikninga starfsmannanna beri að strika út úr skjölunum samkvæmt ákvæðum 5. gr. upplýsingalaga, sbr. og 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og persónuupplýsingar.
4.
Þegar Fjármálaeftirlitið synjaði kæranda um umbeðinn aðgang var tekið fram að upplýsingar um nákvæm launakjör einstakra starfsmanna myndu auðvelda samkeppnisaðilum um of að yfirbjóða stofnunina að því er varðaði laun starfsmanna. Hvað þessi rök varðar en út af fyrir sig kunna þau að standast skal bent á að í 6. gr. upplýsingalaga er kveðið á um takmarkanir á upplýsingarétti vegna almannahagsmuna. Þar segir í 3. tölul. segir að heimilt sé að takmarka aðgang að gögnum sem varða viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkisins eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra. Þá er átt við starfsemi fyrirtækja sem eru eign ríkis- og sveitarfélaga sem eru í samkeppnisrekstri en ekki stofnana eins og Fjármálaeftirlitsins sem ekki eiga í samkeppni við einkaaðila að því er starfsemina varðar. Önnur ákvæði upplýsingalaga koma hér heldur ekki til skoðunar.
5.
Samkvæmt öllu sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að kærandi eigi rétt til aðgangs að þeim skjölum sem upp eru talin í úrskurðarorði með þeim takmörkunum sem þar er getið. Að öðru leyti staðfestir úrskurðarnefnd um upplýsingamál synjun Fjármálaeftirlitsins á aðgangi kæranda að gögnum.
Úrskurðarorð
Fjármáleftirlitinu ber að afhenda kæranda, [A], eftirtalin gögn með tilgreindum útstrikunum:
1. Ráðningarsamning [D] forstjóra, dags. 17. apríl 2009 en þó skal strika skal út nafn á kjarafélagi hans sem getið er í niðurlagi greinarinnar.
2. a. Ráðningarsamning [E] aðstoðarforstjóra, dags. 15. janúar 1999. Í 2. gr. samningsins skal strika út nafn á þeim kjarasamningi sem uppsagnarfrestur fer eftir og sömuleiðis heiti sama kjarasamnings sem kemur fram í 4. og 5. gr. ráðningarsamningsins.
b. Viðauka , dags. 19. júlí 2011.
c. Viðauka, dags. 28. september 2011.
d. Viðauka, dags. 14. desember 2007.
3. a. Ráðningarsamningi [F] sviðsstjóra, dags. 30. mars 2004. Út skal strika upplýsingar um stéttarfélag, bankastofnun og bankareikning.
b. Tvo viðauka, dags. 13. júní 2007.
4. a. Ráðningarsamningi [G] sviðsstjóra, dags. 29. desember 2006. Út skal strika upplýsingar um stéttarfélag.
b. Viðauka, dags. 11. nóvember 2010. Út skal strika hluta setningar í 2. málsgrein viðaukans sem hefst á orðinu „kjarasamningi“ og endar á orðinu „sem.“
c. Viðauka, dags. 3. desember 2007.
5. a. Ráðningarsamningi [H] sviðsstjóra, dags. 7. desember 2005. Út skal strika upplýsingar um stéttarfélag, bankastofnun og bankareikning.
b. Samkomulagi, dags. 22. febrúar 2008.
c.Viðauka (tvær bls.), dags. 18. september 2007.
6. Ráðningarsamningi [C] sviðsstjóra, dags. 25. nóvember 2010. Út skal strika upplýsingar um stéttarfélag.
7. Ráðningarsamningi [I] sviðsstjóra, dags. 20. september 2010. Út skal strika upplýsingar um stéttarfélag.
8. Ráðningarsamningi [J] sviðsstjóra, dags. 25. nóvember 2010. Út skal strika upplýsingar um stéttarfélag.
9. a. Ráðningarsamningi við [K] sviðsstjóra, dags. 26. febrúar 1999. Út skal strika upplýsingar um kjarasamning í niðurlagi 1. mgr. 3. gr.
b. Viðauka, dags. 22. nóvember 2007.
c. Viðauka, dags. 14. júlí 2007.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Friðgeir Björnsson Sigurveig Jónsdóttir