1053/2021. Úrskurður frá 30. desember 2021.
Úrskurður
Hinn 30. desember 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1053/2021 í málum ÚNU 21020015.Kæra og málsatvik
Með erindi dags. 5. febrúar 2021, kærði A afgreiðslu Garðabæjar á beiðni hans, dags. 20. desember 2020, um „afrit af öllum gögnum frá byrjun árs 2017 til dagsins í dag frá [bæjarstjóra] sem varða sjálfan mig, konu mína og dætur skv. reglugerð GDPR.“Í svari Garðabæjar, dags. 20. janúar 2021, segir að í kerfum sveitarfélagsins sem svari til beiðni kæranda sé að finna tölvupósta sem stafi frá bæjarstjóra, nánar tiltekið í Outlook póstkerfi og þegar við eigi, í tilfelli frekari vinnslu vegna tiltekinna mála, séu þeir vistaðir í ONE-skjalakerfi bæjarins. Farið hafi verið yfir þau gögn sem liggi fyrir í málinu og séu þau afhent kæranda í samræmi við 2. mgr. 17. gr. laga. nr. 90/2018 um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Meðfylgjandi var listi yfir 13 skjöl sem kæranda voru afhent.
Í svarinu vakti sveitarfélagið athygli á því að samkvæmt 6. mgr. 17. gr. persónuverndarlaga megi undanþiggja upplýsingar í málum sem séu til meðferðar hjá stjórnvöldum réttinum til aðgangs samkvæmt 1. mgr. 15. gr. GDPR að sama marki og gildi um undantekningar á upplýsingarétti samkvæmt upplýsingalögum og stjórnsýslulögum. Af því leiði að aðili geti ekki á grundvelli persónuverndarlaga krafist aðgangs að skjölum eða öðrum gögnum sem undanþegin séu aðgangi samkvæmt stjórnsýslu- eða upplýsingalögum. Við afgreiðslu beiðninnar verði því ekki afhentir tölvupóstar eða gögn sem teljist til vinnugagna, sbr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Að lokum vakti sveitarfélagið athygli á rétti skráðs einstaklings til að leggja fram kvörtun hjá Persónuvernd væri vinnsla persónuupplýsinga um hann talin brjóta í bága við ákvæði persónuverndarlaga eða GDPR, sbr. 2. mgr. 39. gr. persónuverndarlaga.
Í kæru kemur fram að kærandi telji að gögn vanti en þar sem hann hafi átt tvo fundi með bæjarstjóra og fengið frá honum símtöl telji hann ótrúverðugt að ekki séu til fundarboð né fundargerðir frá þeim fundum. Þá telji kærandi ótrúverðugt að fundur bæjarstjóra við fulltrúa mennta- og menningarmálaráðuneytisins varðandi mál kæranda hafi ekki verið skráður, né samskipti varðandi þann fund. Þá telji kærandi það umhugsunarvert að sveitarfélagið sýni engan samstarfsvilja og svari ekki spurningum hans.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Garðabæ með bréfi, dags. 21. mars 2021, og sveitarfélaginu veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn sveitarfélagsins, dags. 16. apríl 2021, segir að sveitarfélaginu hafi borist fjöldi gagnabeiðna frá kæranda. Í mörgum þeirra mála sé að finna fleiri en eina beiðni um upplýsingar eða framhaldsbeiðnir sem komi í kjölfar annarra beiðna og sé því oft erfitt að átta sig á afmörkun upplýsingabeiðnanna og í hvaða samhengi þær séu settar fram. Einnig sé oft óljóst á hvaða lagagrundvelli sé verið að óska eftir gögnum. Í mörgum beiðnanna sé ítrekað verið að biðja um sömu gögnin. Garðabær hafi vakið athygli kæranda á þeirri grundvallarreglu að beiðni um afhendingu gagna skuli beinast að fyrirliggjandi gögnum sem varði tiltekið mál eða að tilteknum fyrirliggjandi gögnum. sbr. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Þrátt fyrir oft á tíðum óljósar beiðnir hafi Garðabær lagt sig fram við að afgreiða þær og í mörgum tilvikum afhent gögn umfram afhendingarskyldu. Kærandi og kona hans hafi fengið afhent á þriðja þúsund blaðsíðna af gögnum og sé í mörgum tilvikum um að ræða gögn sem þau hafi þegar sjálf undir höndum.
Í umsögn sveitarfélagsins segir að töluverðs ósamræmis gæti milli kæru, rökstuðnings kæranda og fylgiskjala. Hvað varði kröfur kæranda sem fram komi í kærunni, þ.e. beiðni um öll gögn er varði kæranda, konu og dætur frá bæjarstjóra og ritara bæjarstjóra, segir að kæranda hafi verið afhent gögn frá bæjarstjóra í samræmi við beiðnina, að undanskildum gögnum sem teljist til vinnugagna. Gagnabeiðni kæranda hafi verið sett fram á grundvelli persónuverndar-löggjafarinnar, sbr. lög nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, og hafi verið afgreidd á þeim lagagrundvelli, þá hafi sveitarfélagið veitt kæranda leiðbeiningar um rétt hans til að leggja fram kvörtun hjá Persónuvernd á grundvelli 2. mgr. 39. gr. persónuverndarlaga. Kvörtun vegna beiðninnar eigi því ekki undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál heldur Persónuvernd. Með umsögninni til úrskurðarnefndarinnar fylgdi svarbréf sveitarfélagsins til kæranda ásamt lista yfir þau gögn sem kærandi fékk afhent.
Varðandi rökstuðning í kæru, sem snýr að fundum kæranda með bæjarstjóra, er tekið fram að sveitarfélagið fari að lögboðnum skyldum sínum um fundarboð og ritun fundargerða. Hins vegar sé það svo að bæjarstjóri taki oft á tíðum á móti bæjarbúum og öðrum með hin ýmsu erindi og eigi með þeim óformlega fundi eða samtöl í síma. Í rökstuðningi kæranda sé ekki tilgreint hvenær hann hafi átt fund með bæjarstjóra. Í rafrænni dagbók bæjarstjóra finnist einn bókaður fundur með kæranda og einum öðrum, þann 10. mars 2020. Það sé ekki venja að rita fundargerðir slíkra funda eða samtala sem bæjarstjóri eigi við íbúa bæjarins eða aðra þá sem óski eftir óformlegu samtali við hann, nema slík samtöl hafi þýðingu fyrir úrlausn tiltekins máls sem sé til meðferðar hjá Garðabæ og sé ekki að finna í öðrum gögnum málsins. Hvað varði mál kæranda sem rekið sé í mennta- og menningarmálaráðuneytinu gagnvart sveitarfélaginu þá sé haldið utan um það mál í skjalakerfi bæjarins. Boð um fund sveitarfélagsins með ráðuneytinu sé skráð í dagbók bæjarstjórans 17. nóvember 2020. Sá fundur hafi verið haldinn í ráðuneytinu og það hafi fallið í skaut ráðuneytisins að rita fundargerð. Sú fundargerð sé vistuð í viðeigandi máli í skjalakerfi Garðabæjar.
Umsögn Garðabæjar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 27. apríl 2021, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Þá var kærandi beðinn um að staðfesta eða lýsa nánar afmörkun á kæruefninu, þ.e. að hvaða afgreiðslu sveitarfélagsins kæran beindist en nokkurt ósamræmi var á milli kæru, dagsetninga í kæru og svo fylgiskjala með kæru. Kærandi staðfesti þá að kæran beindist að afgreiðslu sveitarfélagsins, dags. 20. janúar 2021, við beiðni sinni, dags. 20. desember 2020, en gerði ekki frekari athugasemdir.
Með erindum, dags. 6. og 12. október 2021, óskaði úrskurðarnefndin eftir að fá afhent öll gögn málsins, þ.e. bæði þau sem kæranda voru afhent og þau sem honum var synjað um þann 20. janúar 2021. Garðabær afhenti úrskurðarnefndinni gögnin þann 21. október en í meðfylgjandi erindi benti sveitarfélagið á að svar Garðabæjar, dags. 20. janúar 2021, hefði ekki verið á meðal fylgigagna með kæru kæranda til úrskurðarnefndarinnar, heldur hefði þar fylgt annað svarbréf Garðabæjar, dags. 27. janúar 2021, sem varði annað mál. Hljóti það að teljast til vanreifunar af hálfu kæranda gagnvart úrskurðarnefndinni.
Umbeðin gögn hafi fundist við leit í Outlook og skjalakerfi Garðabæjar, um sé að ræða tölvupósta sem séu viðbrögð starfsmanna Garðabæjar við tölvupóstum sem stafi frá kæranda og konu hans. Tölvupóstarnir innihaldi oft á tíðum langa þræði flókinna samskipta. Til að einfalda hlutina hafi Garðabær því tekið saman þann hluta samskiptanna sem fari á milli starfsmanna bæjarins en þráðum sem séu tölvupóstar milli kæranda, konu hans og Garðabæjar sé sleppt þar sem kærandi sé að sjálfsögðu með þau samskipti í sínum fórum.
Garðabær ítrekar umsögn sína frá 16. apríl s.l. Garðabær ítrekar sérstaklega hversu mikið ósamræmi og skortur sé á samhengi milli kröfu, rökstuðnings með kærunni og tengslum við fylgiskjöl sem kærandi lét fylgja með. Kærandi blandi saman upplýsingabeiðnum sínum til Garðabæjar þannig að úr verði slík óreiða að ekki verði séð að málið sé tækt til úrskurðar af hálfu úrskurðarnefndar um upplýsingamál og nefndinni beri því að vísa því frá. Upplýsingabeiðni kæranda frá 20. desember 2020 sé reist á grundvelli laga nr. 90/2018 um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Garðbær hafi afgreitt beiðnina á grundvelli þeirra laga og því sé Persónuvernd rétta stjórnvaldið til að beina kæru til.
Niðurstaða
Í málinu er deilt um afgreiðslu Garðabæjar á beiðni kæranda um afrit af öllum gögnum um sig, konu sína og dætur frá bæjarstjóra og ritara bæjarstjóra. Beiðnin var sett fram með vísun í „reglugerð GDPR“, þ.e. almennu persónuverndarreglugerð ESB sem var innleidd með lögum nr. 90/2018 um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga.Úrskurðarnefndin tekur undir ábendingar Garðabæjar um að framsetning á upplýsingabeiðnum kæranda mætti vera gleggri og skýrari. Nefndin bendir á að þegar beiðni um gögn er ekki nægilega vel afmörkuð veldur það töfum við afgreiðslu hennar bæði hjá því stjórnvaldi sem beiðninni er beint að og hjá úrskurðarnefndinni.
Í afgreiðslu Garðabæjar á beiðni kæranda og í umsögn sveitarfélagsins til úrskurðarnefndarinnar kemur fram að þar sem beiðnin hafi verið sett fram á grundvelli laga nr. 90/2018 um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga ætti kvörtun vegna afgreiðslunnar ekki undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál heldur Persónuvernd.
Úrskurðarnefndin áréttar að kvörtun kæranda snýr ekki að því að vinnsla Garðabæjar með persónuupplýsingar hans brjóti í bága við ákvæði persónuverndarlaga, sbr. 2. mgr. 39. gr., heldur snýr kvörtun kæranda eingöngu að aðgangi kæranda að upplýsingum. Fyrir liggur að kæranda var synjað um hluta umbeðinna gagna og heyrir málið því undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál, sbr. 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga.
Synjun Garðabæjar byggðist á því að gögnin, sem vörðuðu kæranda sjálfan og fjölskyldu hans, teldust til vinnugagna í skilningi upplýsingalaga.
Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafi að geyma upplýsingar um hann sjálfan en samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. sömu greinar nær sú meginregla ekki til gagna sem talin eru upp í 6. gr. laganna.
Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nær réttur til aðgangs að gögnum ekki til vinnugagna. Hugtakið vinnugagn er svo skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga en samkvæmt málsgreininni eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Þá er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Ákvæði 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. laganna, felur í sér undantekningu frá meginreglunni um rétt almennings til aðgangs að gögnum sem skýra ber þröngri lögskýringu.
Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir um 1. mgr. ákvæðisins að stjórnvöldum sé falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Eins geti verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geymi lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfi að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skuli stefnt. Þegar stjórnvöld standi frammi fyrir slíkum verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiði að það taki einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunni ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram komi nýjar upplýsingar. Í athugasemdunum er tekið fram að gögn sem til verði í slíku ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt. Því sé eðlilegt að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Enn fremur er tekið fram að þessi afmörkun á upplýsingaréttinum sé í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.
Í athugasemdum við 8. gr. kemur enn fremur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þurfi að vera undirbúningsgagn í reynd, það skuli útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það megi ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skilyrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin séu af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, teljist það almennt ekki lengur til vinnugagna. Af 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga leiði að meta þurfi heildstætt á grundvelli framangreindra sjónarmiða hvort umbeðin gögn uppfylli það skilyrði að teljast í reynd vinnugögn. Teljist þau til vinnugagna að hluta eða öllu leyti þurfi síðan að taka afstöðu til þess hvort veita beri aðgang að þeim á grundvelli 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarnefndin fékk afhent þau gögn frá sveitarfélaginu sem heyrðu undir upplýsingabeiðni kæranda. Fyrst og fremst er þar um að ræða tölvupóstsamskipti á milli starfsmanna sveitarfélagsins. Samskiptin eiga það sameiginlegt að fela ekki í sér endanlega afgreiðslu mála heldur frekar tillögur starfsmanna að viðbrögðum við erindum kæranda og annað sem felur í sér undirbúning mála innan sveitarfélagsins. Gögnin bera almennt með sér að hafa ekki verið send öðrum eða stafa frá öðrum en kæranda, eiginkonu hans og starfsmönnum sveitarfélagsins og falla því undir skilgreiningu upplýsingalaga á vinnugögnum.
Meðal þeirra gagna sem nefndin fékk afhent voru hins vegar tvenn tölvupóstsamskipti sem greinilega höfðu verið send öðrum aðilum eða stöfuðu frá öðrum aðilum. Annars vegar tölvupóstur frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu til Garðabæjar, dags. 5. nóvember 2020, með efnið „Rafrænt eintak af bréfi ráðuneytisins sem sent var í dag“ sem var svo áframsendur til annarra starfsmanna Garðabæjar. Hins vegar tölvupóstsamskipti, dags. 7. og 8. desember 2020, frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu með efnið „Fundargerð til athugasemda“ en tölvupósturinn frá ráðuneytinu var svo áframsendur á milli starfsmanna Garðabæjar og lögmanns á lögmannsstofu. Þessi samskipti geta ekki talist til vinnugagna þar sem þau eru ekki eingöngu á milli starfsmanna sveitarfélagsins. Báðir tölvupóstþræðirnir sem um ræðir stafa upphaflega frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu og í öðru tilvikinu fylgdu í kjölfarið samskipti við utanaðkomandi lögmann. Verður sveitarfélaginu gert að veita kæranda aðgang að tölvupóstunum frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu og fylgiskjölum þeirra, og samskiptum sveitarfélagsins við lögmanninn, hafi það ekki þegar verið gert. Að mati nefndarinnar falla öll önnur gögn sem heyrðu undir upplýsingabeiðni kæranda þó undir skilgreiningu vinnugagna samkvæmt upplýsingalögum og verður ákvörðun Garðabæjar um að synja kæranda um aðgang að þeim því staðfest.
Úrskurðarorð:
Garðabæ er skylt að veita kæranda, A, aðgang að eftirfarandi gögnum:
- Tölvupósti, dags. 5. nóvember 2020, frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu til Garðabæjar með efnið „Rafrænt eintak af bréfi ráðuneytisins sem sent var í dag“, ásamt fylgiskjali. Þó má afmá samskipti á milli starfsmanna Garðabæjar sem komu í kjölfarið.
- Tölvupósti, dags. 7. desember 2020, frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu til Garðabæjar með efnið „Fundargerð til athugasemda“ ásamt fylgiskjali. Einnig er skylt að afhenda tölvupóstsamskipti, dags. 7. og 8. desember, á milli starfsmanna Garðabæjar og lögmanns á lögmannsstofu sem komu í kjölfarið.
Ákvörðun Garðabæjar, dags. 20. janúar 2021, er að öðru leyti staðfest.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir