Úrskurður nr. 351/2017
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 29. júní 2017 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 351/2017
í stjórnsýslumáli nr. KNU17040049
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru, dags. 25. apríl 2017, kærði [...], fd. [...]ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd kærandi) þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 17. apríl 2017, að synja henni um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi ásamt eiginmanni sínum og syni.
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að henni verði veitt staða flóttamanns hér á landi, skv. 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og kæranda verði veitt viðbótarvernd hér á landi með vísan til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara er þess krafist að kæranda verði veitt dvalarleyfi hér á landi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 30. september 2016. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 14. desember 2016 og 5. janúar 2017 og ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 17. apríl 2017, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 25. apríl 2017. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 12. maí 2017 ásamt fylgiskjölum og þá bárust viðbótargögn þann 15. maí s.m. Í greinargerð óskaði kærandi eftir að fá að tjá sig við nefndina um efni málsins. Kærunefnd taldi ekki ástæðu til að gefa kæranda kost á að koma fyrir nefndina, sbr. 7. mgr. 8. gr. laga um útlendinga.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Við meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun byggði hún umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hún sé í hættu í heimaríki vegna hótana sem séu tilkomnar vegna skuldar fyrirtækis í eigu kæranda og eiginmanni hennar við verktakafyrirtæki í þar í landi. Þá verði hún einnig fyrir mismunun vegna uppruna síns.
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda var sú að kærandi sé ekki flóttamaður og henni skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og vegna sérstakra tengsla við landið skv. 74. gr. og 78. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. sömu laga stæðu endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.
Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli d-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði réttaráhrifum ákvörðunarinnar, með tilliti til atvika málsins, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að ástæða flótta hennar frá heimaríki sé sú að hún óttist ofsóknir af hálfu stjórnvalda og forsvarsmanna verktakafyrirtækis að nafni [...]. Kærandi greinir frá því að hún og eiginmaður hennar hafi rekið fyrirtækið [...] sem hafi í desember 2014 fengið umfangsmikið verkefni frá fyrrgreindu verktakafyrirtæki. Til þess að fá verkefnið hafi fyrirtæki kæranda þurft að greiða 10% af samningsupphæðinni til verktakafyrirtækisins sem hafi í raun verið duldar mútugreiðslur. Á meðan fyrirtæki kæranda hafi unnið að verkinu hafi efniskostnaður tvöfaldast og því hafi allar greiðslur frá verktakafyrirtækinu farið í efniskostnað og laun annarra starfsmanna en kæranda og eiginmanns hennar. Kærandi hafi í kjölfarið neyðst til að taka lán vegna fjárhagsvandamála sinna þar sem verktakafyrirtækið hafi neitað að greiða lokagreiðsluna við verklok sökum þess að fyrirtæki kæranda hafi ekki haft tök á því að greiða umrædda mútugreiðslu til verktakafyrirtækisins. Í upphafi hafi fyrirsvarsmenn verktakafyrirtækisins sýnt aðstöðu kæranda skilning og sagt við hana að þau myndu vinna sameiginlega úr vandanum. Eftir að félagið hafi skipt um forsvarsmann og ljóst hafi verið að fyrirtæki kæranda gæti ekki innt greiðsluna af hendi hafi kæranda hins vegar farið að berast ítrekaðar hótanir um að fjölskyldu hennar yrði unnið mein. Kærandi hafi í kjölfarið leitað til lögreglu í tvígang en fengið þær upplýsingar að hún gæti ekki lagt fram kæru eða kvörtun á meðan hótanirnar væru einungis munnlegar. Þá hafi umrætt verktakafyrirtæki mikil ítök í [...] og sjái m.a. um viðhald á öllum lögreglustöðvum svæðisins. Einnig starfi fyrrum stjórnandi félagsins sem jafnframt sé bróðir núverandi stjórnanda hjá forseta landsins. Daginn eftir að kærandi hafi leitað til lögreglu hafi tveir menn komið og farið með eiginmann kæranda á lögreglustöð þar sem að honum hafi verið gert að afhenda síma, peninga og aðrar eigur sem hann hafi haft á sér. Hann hafi í framhaldinu verið látinn sæta einangrunarvist í tvo daga án skýringa. Á meðan varðhaldinu hafi staðið hafi þrír menn komið með skjöl sem þeir hafi þvingað hann til þess að skrifa undir en með undirritun skjalanna hafi hann veitt kæranda umboð til þess að selja allar eignir þeirra upp í skuldina við verktakafyrirtækið. Mennirnir sem hafi tekið kæranda höndum hafi jafnframt tjáð eiginmanni kæranda að ef hann myndi ekki undirrita skjölin hlyti hann verra af. Kærandi hafi jafnframt undirritað skjöl sama efnis að ósk mannanna. Eftir að eignum kæranda og eiginmanni hennar hafi verið afsalað til verktakafyrirtækisins hafi þeim verið tilkynnt að skuldin væri jafnhá og áður en einungis hefði verið um sekt að ræða fyrir að hafa leitað til lögreglu. Í kjölfarið hafi kærandi og eiginmaður hennar tekið ákvörðun um að flýja. Kærandi greinir einnig frá því að hún telji son sinn vera í hættu vegna ofsókna lögreglu og fyrirsvarsmanna fyrirtækisins. Kærandi viti til þess að fyrirsvarsmenn verktakafyrirtækisins hafi stungið son eiganda annars fyrirtækis sem hafi verið í sambærilegri stöðu og fyrirtæki kæranda með þeim afleiðingum að hann hafi slasast lífshættulega. Þá sé kærandi af [...] uppruna og verði fyrir mismunun vegna þess. Mismununin birtist m.a. með þeim hætti að erfitt yrði fyrir kæranda að fá vinnu yrði hún að snúa aftur til [...] þrátt fyrir að hún sé með góða menntun.
Í greinagerð er fjallað almennt um aðstæður í [...] og stöðu mannréttinda í ríkinu. Þar kemur fram að meðal stærstu vandamála ríkisins sé skortur á sjálfstæði dómskerfisins og þá sérstaklega varðandi spillingarmál handhafa löggæslu- og dómsvalds. Í lögum sé að finna refsiheimildir vegna spillingar embættismanna en ríkisvaldið framfylgi ekki lögunum með virkum hætti. Samkvæmt lista Transparency International sé [...] eitt spilltasta ríki heims og spilling greipt inn í dómskerfi landsins. Algengt sé að aðilar dómsmála geti keypt sér hagfellda niðurstöðu með mútugreiðslum og telji tveir af hverjum þremur íbúum landsins dómskerfið og lögregluna vera spillta. Jafnframt sé hin mikla spilling innan lögreglunnar álitinn stór áhættuþáttur fyrir þá sem stundi viðskipti í landinu. Í alþjóðlegum skýrslum komi fram að málsmeðferðarreglur séu oft ekki virtar við handtökur, rannsóknir eða útgáfu ákæra auk þess sem reynt sé að koma í veg fyrir að þeir sem séu handteknir fái lögfræðiaðstoð. Einnig komi fram í skýrslum að á árinu 2016 hafi margir friðsamlegir mótmælendur verið handteknir af yfirvöldum og jafnframt að embættismenn, lögreglumenn og fangaverðir hafi pyntað einstaklinga í varðhaldi og yfirvöld neiti ítrekað að rannsaka slík brot. Þá telji umboðsmaður mannréttinda í [...] mikla hættu á því að mannréttindabrot verði framin í tengslum við handtökur og varðhald. Samkvæmt upplýsingum frá ákæruvaldinu berist um 600 kvartanir árlega vegna pyndinga en skv. mannréttindasamtökum séu vanhöld á að ákært og refsað sé fyrir slík brot. Kærandi bendir á að í skýrslu bandarísku utanríkisþjónustunnar fyrir árið 2015 komi fram að yfirvöld í [...] eða einstaklingar á þeirra vegum hafi framið handahófskennd morð á almennum borgurum (e. arbitrary or unlawful killings) og m.a. hafi ungur maður verið ráðinn af dögum af lögregluþjóni.
Líkt og komi fram í trúverðugleikamati Útlendingastofnunar í hinni kærðu ákvörðun hafi kærandi verið stöðugur í framburði sínum varðandi þátttöku lögreglumanna og aðila á vegum embættis sýslumanns sem hafi tekið þátt í ofsóknum einkafyrirtækis á hendur henni. Þá telur kærandi að framangreindar heimildir um refsileysi gagnvart þeim sem fremji slíka glæpi styðji frásögn hennar um að hún eigi ekki raunhæfan möguleika á að njóta verndar yfirvalda vegna ofsókna í hennar garð. Þá kemur fram að einstaklingar af [...] uppruna séu tæplega fjórðungur íbúa landsins. [...] sé opinbert tungumál landsins en einungis 6% [...] minnihlutans geti lesið og skrifað tungumálið og aðeins fjórðungur þeirra skilji málið. Samkvæmt heimildum upplifi þeir einstaklingar sem tilheyri [...] minnihlutanum mismunun, m.a. á grundvelli tungumáls og af hálfu stjórnvalda við ráðningu í opinber störf.
Í greinargerð er fjallað um hvað felist í ofsóknum samkvæmt 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og 33. gr. Flóttamannasamningsins. Í handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um réttarstöðu flóttamanna komi fram að við mat á því hvort í athöfnum felist ofsóknir verði að taka tillit til hins huglæga ótta við ofsóknir og meta viðhorf viðkomandi og tilfinningar. Heildarmat þurfi að fara fram á einstaklingsgrundvelli þar sem sálrænir eiginleikar og aðstæður hvers og eins séu ólíkar og túlkun á því hvað jafngildi ofsóknum sé mismunandi fyrir hvern og einn. Kærandi hefur lýst atburðum þar sem hún og fjölskylda hennar hafi sætt ofsóknum af hendi stórfyrirtækis með aðstoð lögreglu og annarra opinberra aðila í [...]. Af frásögnunum megi vera ljóst að snúi kærandi og fjölskylda hennar aftur þangað bíði þeirra sömu aðstæður og þau hafi fundið sig knúin til að flýja. Þá hafi kærandi lýst stöðu minnihlutahóps [...] fólks í [...]. Kærandi telji því að hún hafi sýnt fram á að ótti hennar við áframhaldandi ofsóknir í [...] sé ástæðuríkur. Þá komi fram í 4. mgr. 38. gr. laga um útlendinga að bæði ríkið og aðrir aðilar sem ekki fari með ríkisvald geti verið valdir að ofsóknum. Með hliðsjón af framburði kæranda og framangreindum heimildum um heimaríki hennar sé ljóst að stjórnvöld hafi hvorki vilja né getu til þess að veita kæranda þá vernd sem hún þarfnist og beri því að veita henni alþjóðlega vernd á Íslandi.
Til stuðnings varakröfu sinni vísar kærandi til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og samspil hennar við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. gr. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar. Í frumvarpi að stjórnskipunarlögum nr. 97/1995 sem í fólust breytingar á 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar til samræmis við 3. gr. MSE segi að ómannúðleg og vanvirðandi meðferð birtist á margvíslegum sviðum sem ógerlegt sé að telja með tæmandi hætti. Í því sambandi hafi sérstaklega verið nefndar aðstæður þar sem einstaklingur sé háður boðvaldi annarra eða settur undir yfirburðastöðu annars einstaklings og sem dæmi nefnd, auk frelsissviptingar á borð við fangelsisvist, meðferð barns í skóla eða á öðrum stofnunum. Kærandi telur að raunhæf hótun um pyndingar geti verið brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans þó svo að slíkum hótunum sé ekki fylgt eftir. Kærandi vísar máli sínu til stuðnings til dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í málum Írlands gegn Bretlandi (mál nr. 5310/71) frá 18. janúar 1978 og Gäfgen gegn Þýskalandi (mál nr. 22978/05) frá 1. júní 2010. Kærandi hafi lýst ofsóknum í sinn garð, m.a. að eiginmaður hennar hafi verið frelsissviptur og þvingaður til að gangast undir kröfur stórfyrirtækis sem hafi áður hótað henni og fjölskyldu hennar auk þess sem hún hafi nauðug látið af hendi allar eigur fjölskyldunnar. Í ljósi framangreinds og þeirrar mismununar sem kærandi verði fyrir megi telja slíka meðferð gagnvart kæranda vera ómannlega og vanvirðandi og að líf hennar og frelsi yrði stofnað í hættu yrði henni gert að snúa aftur til [...].
Til þrautavara krefst kærandi þess að henni verði veitt dvalarleyfi á Íslandi af mannúðarástæðum, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Ákvæðið heimili veitingu dvalarleyfis á þeim grundvelli að útlendingur geti sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. vegna erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem sem henni yrði vísað til. Kærandi vísar til greinargerðar með frumvarpi til laganna en þar komi fram að með almennum aðstæðum sé m.a. vísað til alvarlegra aðstæðna í heimaríki og væri þar oft um að ræða viðvarandi mannréttindabrot í ríkinu eða þá aðstöðu að yfirvöld veiti ekki þegnum sínum vernd gegn ofbeldisbrotum eða glæpum. Með hliðsjón af framangreindri umfjöllun um aðstæður kæranda og yfirvöld í heimaríki telji kærandi skilyrði 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga uppfyllt verði hvorki fallist á aðal- né varakröfu hennar.
Kærandi bendir á að ákvörðun Útlendingastofnunar sé í andstöðu við 2. mgr. 23 gr. laga um útlendinga þar sem komi fram að stofnunin skuli af sjálfsdáðum afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga vegna málsmeðferðarinnar. Þá brjóti ákvörðunin gegn málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem fram komi í 10. gr. og 22. gr. laganna. Útlendingastofnun beri rík skylda í hverju máli til að framkvæma einstaklingsbundið mat á aðstæðum hvers umsækjanda um alþjóðlega vernd. Í ákvörðun Útlendingastofnunar hafi frásögn kæranda verið metin trúverðug og verið lögð til grundvallar við meðferð málsins. Kærandi telur mikið ósamræmi vera í niðurstöðu stofnunarinnar varðandi trúverðugleikamat annars vegar og hins í vegar varðandi gildi frásagnar kæranda í tengslum við mat á þörf fyrir viðbótarvernd. Þá telur kærandi rökstuðning Útlendingastofnunar heilt yfir varðandi þörf á viðbótavernd vera illskiljanlegan og í andstöðu við aðrar ályktanir hinnar kærðu ákvörðunar. Þá sé það í andstöðu við ofangreindan dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Gäfgen gegn Þýskalandi þar sem raunhæf hótun ein og sér hafi verið talin nægjanleg til að teljast til ómannúðlegrar meðferðar, þótt henni yrði aldrei fylgt eftir. Þá útskýri stofnunin ekki með neinum hætti hvers vegna hún telji ólöglega handtöku framkvæmda í skjóli opinbers valds í þeim tilgangi að beita borgara kúgunum og ofbeldi ekki gefa ástæðu til að ætla að kærandi og fjölskylda hennar eigi á hættu illa meðferð í heimaríki. Kærandi telur einnig samskonar ósamræmi vera til staðar í umfjöllun Útlendingastofnunar um möguleika kæranda á lögregluvernd. Stofnunin notist einungis við hluta frásagna kæranda og eiginmanns hennar við mat sitt ásamt því að hún taki ekki tillit til þess að eftir að forsvarsmenn verktakafyrirtækisins hafi hafið hótanir sínar hafi eiginmaður kæranda verið færður á lögreglustöð, látinn sæta einangrunarvist án skýringa og þvingaður til að afsala sér eignum sínum. Þennan hluta beri augljóslega að túlka sem svo að lögreglan hafi verið beinn þátttakandi í þeim þvingunum sem beint hafi verið að kæranda og fjölskyldu hennar. Í hinni kærðu ákvörðun segi m.a. að ljóst hafi verið „að fjölskyldan hefur ekki freistað þess að leita til lögreglu að nýju, t.a.m. eftir að kærandi var handtekinn.“ Í þessari staðhæfingu Útlendingastofnunar felist augljós þversögn og í ljósi framangreindra annmarka beri að að fella ákvörðun stofnunarinnar úr gildi.
Að lokum er bent á að við mat á möguleika á flótta innanlands beri að líta til þess hvort slíkur flutningur geti talist viðeigandi úrræði og hvort krafan sé sanngjörn. Þá þurfi að fara fram einstaklingsbundið mat í hverju tilviki fyrir sig og almennt séu ekki forsendur til þess að kanna möguleika á flótta innan heimaríkis ef ljóst sé að ríkið skorti vilja eða getu til að vernda einstaklinga gegn ofsóknum. Við matið þurfi að skoða leiðbeiningar Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og athugasemdir með 4. mgr. 37. gr. laga um útlendinga þar sem fram komi að hugtakið um raunverulega vernd í öðrum hluta lands sé ekki meginregla í alþjóðlegri flóttamannalöggjöf. Þá greinir í athugasemdum með 4. gr. að ákvörðun um það hvort viðkomandi einstaklingur geti fengið raunverulega vernd í öðrum hluta heimaríkis geti aðeins farið fram að loknu persónubundnu mati á aðstæðum og að í þeim tilvikum þar sem stjórnvöld séu völd að ofsóknum skuli gengið út frá því að raunverulega vernd sé ekki að fá í neinum hluta landsins. Kærandi mótmælir þar af leiðandi því sem kemur fram í hinni kærðu ákvörðun um að framburði hennar verði að túlka sem svo að vandamál hennar séu staðbundin. Þar sem opinberir aðilar hafi tekið þátt í ofsóknum í hennar garð komi flutningur innanlands ekki til greina að mati kæranda. Að lokum óskar kærandi eftir því að koma til viðtals við kærunefndina á grundvelli 7. mgr. 8. gr. laga um útlendinga og greina frá sínum sjónarmiðum í málinu.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagagrundvöllur
Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, sbr. 121. gr. laganna, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum að því leyti sem hún hefur enn lagastoð, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að til að sanna á sér deili hafi kærandi framvísað [...] vegabréfi. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi sé [...] ríkisborgari.
Landaupplýsingar
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í [...] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
[...]Í ofangreindum gögnum kemur m.a. fram að viðvarandi vandi sé í stjórnkerfi [...] vegna samþjöppunar valds í höndum forseta landsins, [...], sem hefur setið frá lýðveldisstofnun og er æðsti maður löggjafarvaldsins, dómsvaldsins og svæðis- og staðbundinna stjórnvalda. Þá hafi framkvæmd kosninga í landinu verið gagnrýnd af hálfu kosningaeftirlitsmanna og annarra vegna skorts á frjálsri og óháðri fjölmiðlun og skerðingu á tjáningar-, funda- og félagafrelsi í aðdraganda þeirra. Þá sé spilling útbreitt vandamál á meðal stjórnvalda í [...] þrátt fyrir að vera refsiverð samkvæmt lögum. Heimildir beri með sér að yfirvöld hafi einkum saksótt opinbera starfsmenn í viðamiklum og opinberum spillingarmálum en enn hafi ekki tekist að vinna gegn spillingu á fullnægjandi hátt. Í landinu séu þó nokkrar stofnanir sem hafi það að hlutverki að berjast gegn spillingu, m.a. innanríkisráðuneyti landsins, stofnun [...]. Í upphafi árs 2015 hafi tekið gildi ný refsilöggjöf með hertum refsiheimildum í spillingarmálum en stjórnvöld hafi sætt ákveðinni gagnrýni fyrir að framfylgja henni ekki með árangursríkum hætti. Samkvæmt ríkissaksóknara landsins hafi á fyrstu 10 mánuðum ársins 2016 verið skráð 2938 spillingarmál hjá embættinu og 1692 þeirra hafi verið kærð til dómstóla. Þá kemur fram að settur umboðsmaður sé í landinu en völd hans séu að einhverju leyti takmörkuð þar sem hann geti til að mynda ekki rannsakað ákvarðanir forsetans, þingsins, dómstóla eða ríkisstofnana. Þá komi fram að handahófskenndar handtökur séu óheimilar samkvæmt [...] lögum en að lögreglu sé heimilt að halda einstaklingi í 72 klukkustundir áður en ákæra sé gefin út. Frjáls félagasamtök hafi gagnrýnt tímalengd þessarar heimildar og haldið því fram að yfirvöld nýti þennan tíma til þess að knýja fram játningu í málum jafnvel með pyndingum.
Þá kemur fram í ofangreindum gögnum að samkvæmt nýjustu tölum tilheyri um fjórðungar íbúa í [...] [...] þjóðarbrotinu. Þá sé [...] opinbert tungumáls landsins og að stærstur hluti embættismanna sé af [...] uppruna. Mismunum á grundvelli uppruna, stöðu, félagslegrar stöðu, tungumáls, trúar og annarra kringumstæðna sé óheimil samkvæmt stjórnarskrá landsins og beri heimildir með sér að stjórnvöld hafi almennt framfylgt lögum og reglum í þessu sambandi. Jafnframt komi fram að í kjölfar þingkosninga 2016 hafi fulltrúum úr minnihlutahópum á þingi fjölgað talsvert.
Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 37. gr. sömu laga. Kærandi byggir kröfu sína um vernd á að hún sé í hættu í heimaríki vegna hótana sem tilkomnar séu vegna skuldar fyrirtækis kæranda við verktakafyrirtæki þar í landi. Kærandi geti ekki leitað til lögreglu vegna tengsla fyrirtækisins við stjórnvöld í landinu. Þá byggir krafan einnig á því að hún verði fyrir mismunun vegna uppruna síns.
Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.
Í 38. gr. útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggst og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr. eru þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Í 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga er fjallað um í hverju ofsóknir geta falist. Þá eru þær ástæður sem ofsóknir þurfa að tengjast skilgreindar nánar í 3. mgr. 38. gr. laganna.
Í 4. mgr. 38. gr. kemur fram að þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð séu:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 37. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Almennt ber að telja ótta umsækjanda um alþjóðlega vernd ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimaríki sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í 1. mgr. 37. gr. eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Hugtakið „ástæðuríkur ótti við ofsóknir“ inniheldur huglæga og hlutlæga þætti og þarf að taka tillit til hvors tveggja þegar mat er lagt á umsókn um alþjóðlega vernd. Mat á því hvort ótti umsækjanda sé ástæðuríkur getur verið byggt á persónulegri reynslu umsækjanda sem og á upplýsingum um ofsóknir sem aðrir í umhverfi hans eða þeir sem tilheyra sama hópi hafa orðið fyrir. Umsækjandi sem hefur sýnt fram á að hann hafi þegar orðið fyrir ofsóknum í heimaríki, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga, eða beinum og marktækum hótunum um slíkar ofsóknir, yrði almennt talinn hafa sýnt fram á ástæðuríkan ótta við slíkar ofsóknir snúi hann aftur til heimaríkis nema talið verði að miklar líkur séu á því að slíkar ofsóknir yrðu ekki endurteknar, t.d. þar sem aðstæður í heimaríki hans hafi breyst. Þótt umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli njóta vafa upp að ákveðnu marki, verður umsækjandinn a.m.k. að sýna fram á að ákveðnar líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimaríki. Frásögn umsækjanda og önnur gögn um einstaklingsbundnar aðstæður hans verða því almennt að fá stuðning í hlutlægum og áreiðanlegum upplýsingum um heimaríki umsækjanda, stjórnvöld, stjórnarfar og löggjöf þess. Þá er litið til sambærilegra upplýsinga um ástand, aðstöðu og verndarþörf þess hóps sem umsækjandi tilheyrir eða er talinn tilheyra.
Kærunefnd hefur við mat sitt á umsókn kæranda haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd (Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Genf 2011). Þá hefur aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndar tekið mið af skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópusambandsins um trúverðugleikamat, eftir því sem við á (Beyond Proof: Credibility Assessment in EU Asylum Systems, Brussel 2013).
Kærandi ber fyrir sig að hafa orðið fyrir ofsóknum og hótunum af hálfu fyrirsvarsmanna verktakafyrirtækisins [...] í heimaríki vegna skuldar fyrirtækis kæranda og eiginmanns hennar. Kærandi kveðst jafnframt ekki hafa leitað til lögreglu þar sem verktakafyrirtækið hafi náin tengsl við stjórnvöld í landinu. Fyrir tilstilli forsvarsmanna fyrirtækisins hafi eiginmaður kæranda jafnframt verið handtekinn og haldið í einangrun á lögreglustöð þar sem hann hafi neyðst til að afsala sér öllum eignum sínum.
Kærandi hefur greint frá því að hún sæti mismunun vegna þess að hún sé af [...] uppruna sem sé í minnihluta í [...]. Uppruni hennar leiði m.a. til þess að hún eigi erfitt með að fá vinnu við hæfi. Samkvæmt þeim gögnum og skýrslum sem kærunefnd hefur tekið til skoðunar bendir hins vegar ekkert til þess að einstaklingar af [...] uppruna verði fyrir ofsóknum af þeirri ástæðu að þeir tilheyri þjóðarbrotinu. Þá bendir ekkert til þess að sú mismunun sem kærandi kveðst hafa orðið fyrir eða eigi á hættu að verða fyrir á grundvelli uppruna síns nái því alvarleikastigi að teljast ofsóknir í skilningi laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 38. gr. laganna.
Kærandi hefur að öðru leyti ekki borið fyrir sig að hafa sætt ofsóknum á grundvelli þeirra ástæðna sem koma fram í 1. mgr. 37. gr., þ.e. vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana. Þá er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að grundvöllur þeirra ætluðu ofsókna sem kærandi vísar aðallega til falli undir 1. mgr. 37. gr. laganna.
Að öllu framangreindu virtu telur kærunefnd ljóst að kærandi hafi ekki ástæðuríkan ótta við ofsóknir á grundvelli þeirra ástæðna sem tilgreinar eru í 1. mgr. 37. gr. og uppfylli því ekki skilyrði þeirrar málsgreinar fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.
Ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga er útlendingur einnig flóttamaður ef, verði hann sendur aftur til heimaríkis síns, raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.
Við mat á hvort aðstæður kæranda séu slíkar að þær eigi undir 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga ber að líta til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur fjallað um það mat sem þarf að fara fram þegar metið er hvort kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem falli undir 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem bannar pyndingar og ómannlega eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Hefur dómstóllinn sagt að 3. gr. sáttmálans geti átt við þegar hættan stafar frá einstaklingum eða hópi fólks sem ekki séu fulltrúar stjórnvalda. Kærandi verður þó að geta sýnt fram á að gildar ástæður séu til að ætla að um raunverulega hættu sé að ræða og að stjórnvöld í ríkinu séu ekki í stakk búin til að veita viðeigandi vernd. Ekki er nóg að aðeins sé um að ræða möguleika á illri meðferð og verður frásögn kæranda að fá stuðning í öðrum gögnum (sjá t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli NA gegn Bretlandi (mál nr. 25904/07) frá 7. júlí 2008 og H.L.R. gegn Frakklandi (mál nr. 24573/94) frá 29. apríl 1997).
Samkvæmt þeim gögnum sem kærunefndin hefur skoðað kemur fram að talsverð spilling ríki hjá stjórnvöldum í [...] og að dæmi séu um að brotið sé á rétti einstaklinga, einkum þeirra sem andmæli ríkjandi stjórnvöldum í landinu. Í fylgigögnum sem kærandi lagði fram með kæru sinni eru samningar á milli fyrirtækis kæranda og [...]. Kærunefnd hefur hvorki fundið upplýsingar sem styðja frásögn kæranda um tengsl milli fyrirsvarsmanna fyrrgreinds fyrirtækis og stjórnvalda í [...] né hefur kærandi lagt fram gögn þess efnis. Þá kemur fram í þeim gögnum sem kærunefnd hefur skoðað að í [...] sé til staðar kerfi sem hafi það hlutverk að sporna við spillingu opinberra starfsmanna og geti þeir sem telji sig hafa verið beittir órétti af lögreglu leitað þangað. Af gögnum má ráða að þetta úrræði sé almennt raunhæft og að ákveðin framfaraskref hafi átt sér stað í [...] á undanförnum árum, þ.á m. með hertri refsilöggjöf vegna spillingarmála, þrátt fyrir að úrbóta sé enn þörf. Samkvæmt tölum frá ríkissaksóknara landsins hafi dómstólar til að mynda á árinu 2015 dæmt yfir þúsund opinbera starfsmenn til refsingar fyrir spillingarbrot. Þó að fallist yrði á að einstaklingar sem fara með opinbert vald hafi á ólögmætan hátt aðstoðað forsvarsmenn [...] við að þrýsta á greiðslu ætlaðrar skuldar fyrirtækis kæranda og eiginmanns hennar við fyrrnefnda fyrirtækið þá telur kærunefnd, með vísan til ofangreinds og gagna um heimaríki kæranda, að ekki hafi verið sýnt fram á að stjórnvöld í [...] geti ekki eða vilji ekki veita henni vernd, m.a. með því að ákæra eða refsa fyrir þær athafnir sem feli í sér ofsóknir, sbr. 4. mgr. 38. gr. laga um útlendinga.
Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um heimaríki kæranda telur kærunefndin að aðstæður hennar þar séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 37. gr. laganna. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli heldur ekki skilyrði 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.
Alþjóðleg vernd á grundvelli 40. gr. laga um útlendinga
Þar sem kærunefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga á kærandi ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga.
Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 6. mgr. 37. gr. laga um útlendinga skal stjórnvald sem kemst að því að ákvæði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laganna eigi ekki við um útlending að eigin frumkvæði taka til skoðunar hvort veita eigi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. sömu laga. Þrátt fyrir að orðalag 1. mgr. 74. gr. kveði ekki með skýrum hætti á um veitingu dvalarleyfis má skilja af athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga nr. 80/2016, fyrirsögn greinarinnar og af 6. mgr. 37. gr. laganna að það hafi þó verið ætlunin með ákvæðinu. Kærunefnd telur því rétt að túlka ákvæðið sem heimild til veitingar dvalarleyfis þegar skilyrði þess eru uppfyllt.
Samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga má líta til mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Kærunefnd telur, með vísan til orðalags ákvæðisins um „ríka þörf fyrir vernd“ auk lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.
Af frásögn kæranda má skilja að snúi hún til baka til heimaríkis kunni hún að búa við erfiðar efnahagslegar aðstæður vegna afleiðinga samskipta við fyrirtæki sem hún og eiginmaður hennar voru í viðskiptum við. Í athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga kemur fram að ákvæðið um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða yrði að jafnaði ekki talið ná til neyðar af efnahagslegum rótum, svo sem fátæktar, hungursneyðar eða húsnæðisskorts. Við meðferð málsins hafa ekki komið fram gögn sem kalla á að vikið sé frá þeim meginsjónarmiðum sem fram koma í þessum athugasemdum.
Kærandi kom hingað til lands ásamt eiginmanni sínum og syni. Þá hefur ekki komið annað fram í viðtölum við kæranda en að hún sé við góða heilsu. Þegar upplýsingar um heimaríki kæranda og gögn málsins eru virt í heild er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi ekki sýnt fram á aðstæður sem ná því alvarleikastigi að hann teljist hafa ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda í heimaríki séu ekki með þeim hætti að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
Ætluð brot á málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga
Í greinagerð kæranda er því haldið fram að málsmeðferðarreglur 10. gr. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga hafi verið brotnar við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun. Kærandi telur að mikið ósamræmi sé í ákvörðun Útlendingastofnunar annars vegar í mati á trúverðugleika og hins vegar í gildi frásagnar kæranda við mat á þörf á viðbótarvernd. Þá telur kærandi rökstuðning Útlendingastofnunar um þörf á viðbótarvernd vera heilt yfir illskiljanlegan og í andstöðu við aðrar ályktanir ákvörðunarinnar. Þá noti stofnunin einungis hluta frásagnar kæranda við mat sitt og sleppi þeim hluta þar sem kærandi greinir frá því að lögreglan hafi verið beinn þátttakandi í þvingunum á hendur henni og fjölskyldu hennar.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um frekari afmörkun á því hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlunin er að byggja stjórnvaldsákvörðun á. Í 22. gr. stjórnsýslulaga kemur fram krafa um að ákvarðanir stjórnvalds sé rökstuddar með fullnægjandi hætti og í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga kemur fram að Útlendingastofnun skuli af sjálfsdáðum afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga vegna málsmeðferðar umsóknar um alþjóðlega vernd.
Að mati kærunefndar hefur ekkert komið fram í málinu sem bendir til þess að skort hafi á að nauðsynlegar upplýsingar lægju fyrir um ástand í heimaríki kæranda, við ákvörðunartöku hjá Útlendingastofnun. Í því sambandi er tekið fram að kærunefnd hefur yfirfarið þau gögn sem aflað var við rekstur málsins, svo og skýrslur opinberra stofnana, og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Það er því mat kærunefndar að málsmeðferð Útlendingastofnunar í máli kæranda hafi verið í samræmi við 10. og 22. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga.
Bann við endursendingu skv. 42. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er ekki heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan einstakling til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar er einnig óheimilt að senda útlending til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.
Með vísan til umfjöllunar að framan um heimaríki kæranda telur kærunefnd að þær aðstæður sem ákvæðið tekur til ekki eiga við í máli kæranda. Kærunefnd telur því að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga standi ekki í vegi fyrir endursendingu kæranda þangað.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar að öðru leyti en því að rétt þykir að gefa kæranda 15 daga frest til að yfirgefa landið.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum eftir birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest með þeirri breytingu að kæranda er gefin 15 daga frestur til að yfirgefa landið.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed with the amendment that the appellant shall have 15 days to leave the country.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Anna Tryggvadóttir Þorbjörg Inga Jónsdóttir