Úrskurður nr. 605/2017

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 7. nóvember 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 605/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU17090034

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 19. september 2017 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 22. ágúst 2017, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hann til Svíþjóðar.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar með vísan til 4. mgr. 8. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin) og 1.-3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Til vara er gerð krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju með vísan til 10. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 15. maí 2017. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann 16. maí 2017, kom í ljós að fingraför hans höfðu hvergi verið skráð. Í lögregluskýrslu kom hins vegar fram að kærandi hafði verið í Svíþjóð í tvö ár. Útlendingastofnun sendi því sænskum stjórnvöldum fyrirspurn, dags. 23. júní 2017 á grundvelli 34. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar um stöðu kæranda þar í landi. Þann 3. júlí 2017 barst svar frá sænskum yfirvöldum þar sem fram kom að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hefði verið synjað. Þann 3. júlí 2017 var því beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Svíþjóð, sbr. 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 6. júlí 2017 barst svar frá sænskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingarstofnun ákvað þann 22. ágúst 2017 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Svíþjóðar. Kærandi kærði ákvörðunina þann 19. september 2017 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 9. október 2017, ásamt fylgigögnum.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Svíþjóðar. Lagt var til grundvallar að Svíþjóð virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Svíþjóðar ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá var það mat stofnunarinnar að sérstakar aðstæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga væru ekki til staðar í málinu. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Svíþjóðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Fram kemur í ákvörðun Útlendingastofnunar að stofnunin hafi komist að þeirri niðurstöðu að kærandi hafi verið 18 ára þegar hann hafi sótt um alþjóðlega vernd hér á landi en kærandi undirgekkst aldursgreiningu þann 21. júní 2017. Í viðtali við kæranda hafi komið fram að hann vilji ekki fara aftur til Svíþjóðar þar sem sænsk stjórnvöld hafi hafnað umsókn hans og muni senda hann aftur til [...]. Þá hafi kærandi greint frá því að honum liði ekki vel andlega og fyndi fyrir streitu. Kærandi var ekki talinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem hefði áhrif á mál hans.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi dvalið í Svíþjóð í um tvö ár. Þar hafi hann fyrst um sinn haft persónulega ráðgjafa, gengið í skóla og haft aðgang að lögfræðingi. Eftir að umsókn hans um alþjóðlega vernd hafi verið hafnað hafi honum hins verið verið tjáð af stjórnvöldum að þar sem hann væri orðinn eldri en 18 ára ætti hann ekki lengur rétt á aðstoðinni.

Greint er frá því í greinargerð að kærandi hafi komið til Íslands vegabréfslaus þann 15. maí sl. Við komuna til landsins hafi kærandi sagst vera 17 ára gamall. Fljótlega hafi kærandi lagt fram þýðingu á fæðingarvottorði sínu þar sem fram hafi komið að hann væri fæddur [...] og væri því [...]. Við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun hafi kærandi gengist undir tannrannsókn og niðurstaðan hafi verið sú að hann væri eldri en 18 ára. Kærandi kvaðst þrátt fyrir þessa niðurstöðu hafa verið [...] þegar hann hafi komið til landsins og vísi í því samhengi til fæðingarvottorðs síns. Kærandi kvaðst aðspurður í viðtali hjá Útlendingastofnun hafa gefið upp réttan fæðingardag í Svíþjóð en sænsk stjórnvöld hafi það að venju að bæta ári við aldur fylgdarlausra barna þegar umsóknum þeirra um alþjóðlega vernd sé hafnað. Í ljósi þessa sé stjórnvöldum ekki stætt á því að byggja ákvörðun um aldur kæranda á niðurstöðu úr tanngreiningu. Þá sé vakin athygli á lokamálslið 1. mgr. 113. gr. laga um útlendinga þar sem fram komi að niðurstaða úr líkamsrannsókn skuli metin í samhengi við önnur atriði málsins og vafi metinn umsækjanda í hag. Kærandi kvaðst jafnframt koma úr umhverfi þar sem ofbeldi og átök séu daglegt brauð. Þá hafi kærandi verið [...]vegna þess að bróðir hans hafi verið sakaður um að vera liðsmaður [...]. Faðir kæranda hafi náð að [...] til þess að fá hann lausan úr [...] en ekki bróður hans en síðar hafi borist fregnir að því að bróðir hans væri látinn. Kærandi sé í miklu uppnámi vegna þessa, með stöðugar áhyggjur af fjölskyldu sinni og líði illa andlega.

Kærandi mótmæli í fyrsta lagi endursendingu sinni til Svíþjóðar með vísan til 4. mgr. 8. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar en þar sé fjallað um fylgdarlaus börn. Í niðurstöðu tanngreiningar komi fram að það sé mat tannlækna að kærandi sé eldri en 18 ára. Í því sambandi er vísað til alþjóðlegra skýrslna um aðferðir við aldursgreiningu í Evrópu. Þar komi m.a. fram að töluverð ónákvæmni sé falin í því að nota endajaxla til þess að reikna út aldur. Hafa beri tiltekin sjónarmið til hliðsjónar í Dyflinnarmálum þar sem niðurstöður aldursgreiningar hafi úrslitaáhrif um endursendingu. Í fyrsta lagi þurfi að kanna hvort viðkomandi hafi verið látinn njóta vafans. Í öðru lagi þurfi að tryggja einstaklingum kæruleiðir þegar aldursgreining leiði til þess að ekki sé farið með einstakling sem barn. Af hálfu kæranda er því haldið fram að þessum sjónarmiðum hafi ekki verið fylgt í máli kæranda. Þá skuli ekki leggja tannskoðun eina og sér til grundvallar aldursgreiningu. Vísað er til athugasemda með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 80/2016 um útlendinga en þar sé lagt til að gengið verði út frá því að umsækjandi um alþjóðlega vernd sem segist vera barn sé álitinn barn við meðferð máls nema það þyki afar ósennilegt eða annað komi í ljós, t.a.m. með aldursgreiningu. Takist ekki að leiða í ljós aldur umsækjanda með nægilega tryggum hætti, þrátt fyrir aldursgreiningu, skuli viðkomandi njóta vafans og vera meðhöndlaður sem barn. Af hálfu kæranda er því haldið fram að framlög skilríki eigi að gilda í málinu. Þá liggi fyrir útskýring á því hvers vegna fæðingarár hans sé skráð [...] í Svíþjóð en ekki [...]. Kærandi hafi hvorki verið látinn njóta þess vafa sem leiki á aldri hans, né hafi hagsmunir hans verið hafðir að leiðarljósi í málinu.

Fallist kærunefnd ekki á að vafi leiki á aldri kæranda telur hann allt að einu að taka ætti mál hans til efnislegrar meðferðar hér á landi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi vísar til þess að með lögum nr. 81/2017 um breytingu á lögum um útlendinga og lögskýringagögnum sem liggja að baki frumvarpinu hafi löggjafinn áréttað að ef umsækjandi um alþjóðlega vernd teljist vera einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu þá skuli taka umsókn viðkomandi til efnislegrar meðferðar sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun hafi þrátt fyrir að ekki hafi legið fyrir þjónustuviðtal eða sálfræðimat í máli kæranda komist að þeirri niðurstöðu að hann væri ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Talsmaður kæranda hafi bókað það sérstaklega í viðtali hans að kærandi óskaði eftir því að fá að hitta sálfræðing sem benti til þess að honum liði ekki vel andlega. Þá hafi kærandi komist í mikið andlegt uppnám við að greina frá aðstæðum í heimaríki sínu. Af framangreindu mátti stofnuninni vera ljóst að ekki væri fótur fyrir jákvæðu svari kæranda varðandi andlega líðan hans. Mat stofnunarinnar hefði þurft að taka mið af viðtalinu í heild sinni ásamt öðrum framlögðum gögnum í málinu. Þá hafi ekki verið um að ræða fullnægjandi rannsókn hjá Útlendingastofnun sem hafi aðeins tekið út orðið „streita“ úr frásögn hans, flett því upp á lista Geðhjálpar yfir geðraskanir og útilokað þannig að hann geti fallið í flokk viðkvæmra einstaklinga. Þá hafi stofnunin ekki farið nánar yfir aðstæður hans eða andlega líðan þrátt fyrir að frásögn hans hafi gefið fullt tilefni til. Kærandi telur að í ljósi frásagnar hans í viðtali hér á landi sem og í Svíþjóð auk þeirrar staðreyndar að hann er mjög ungur að árum og búin að týna fjölskyldu sinni að hann teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu sbr. 6. tölul. 3. mgr. laga um útlendinga.

Varðandi aðstæður í hæliskerfi Svíþjóðar er vísað til umfjöllunar í greinargerð kæranda til Útlendingastofnunar þar sem fjallað er um ástand kerfisins ásamt þeim áskorunum sem sænsk stjórnvöld hafa staðið frammi fyrir eftir skyndilega fjölgun hælisleitenda árið 2015. Þá bendir kærandi jafnframt á úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 446/2016, 139/2017 og 142/2017 þar sem ráða megi að skoða beri einstaklingsbundnar aðstæður rækilega áður en ákvörðun um endursendingu til Norðurlandanna sé tekin. Með vísan til framangreinds séu því sérstakar ástæður fyrir hendi í máli kæranda, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og því beri stjórnvöldum skylda til að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar.

Samkvæmt gögnum málsins hefur kærandi fengið synjun í máli sínu hjá sænskum stjórnvöldum, sbr. bréf til Útlendingastofnunar dags. 3. júlí sl. og bíður hans því endursending til [...]. Kærandi bendir á að þrátt fyrir að sænsk stjórnvöld hafi samþykkt viðtöku kæranda á grundvelli b-liðar 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar bíði hans endursending til[...] við komu til landsins þar sem að einungis eigi eftir að birta honum niðurstöðuna formlega. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hafi gefið út [...] afstöðu sína varðandi endursendingar til [...]þaðan sem kærandi er og hefur stofnunin sagt að almennar reglur um bann við endursendingum (non-refoulement) geti átt við þegar einstaklingar séu sendir þangað. Þá fjallar kærandi í greinargerð um ástandið í [...] og kemur fram að mikil átök eigi sér stað m.a. á milli ættbálka þar í landi og sé afstaða Flóttamannastofnunar á þann veg að miðað við núverandi aðstæður hvetji hún ríki til að snúa ekki nokkrum einstaklingi gegn vilja sínum til svæða í [...] sem séu undir áhrifum [...], teljist óörugg eftir slík átök eða séu undir áhrifum herskárra hópa. Í ljósi þess sé ótækt að beita heimild c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga í máli kæranda þar sem hann njóti verndar 42. gr. laganna sem mæli fyrir um grundvallarregluna um non-refoulement og ber því að taka umsókn hans til efnismeðferðar hér á landi.

Til vara byggir kærandi á því að með ákvörðun sinni hafi Útlendingastofnun brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar sem lögfest sé í 10. gr. stjórnsýslulaga þar sem hin kærða ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli ófullnægjandi upplýsinga. Af hálfu kæranda er því haldið fram að rannsókn Útlendingastofnunar sé verulega ábótavant í málinu, annars vegar hvað varði ákvörðun á aldri og hins vegar varðandi andlegt atgervi kæranda.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda.

Fyrir liggur í máli þessu að sænsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli b-liðar 1. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Svíþjóðar er byggt á því að kærandi hafi sótt um alþjóðlega vernd þar í landi. Eru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.

Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem kveður á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar og í einhverjum tilvikum kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda í viðtökuríki taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.

Nánar um túlkun á 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 veitir stjórnvöldum ríkt svigrúm til mats á því hvað felist í sérstökum ástæðum í skilningi ákvæðisins, á hvaða sjónarmiðum skuli byggt við þetta mat og hvert skuli vera vægi þeirra. Stjórnvöld eru þó ávallt bundin af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar en af henni leiðir að sjónarmiðin skulu vera málefnaleg. Þá gerir jafnræðisreglan þá kröfu að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.

Þegar afmarka skal nánar á hvaða málefnalegu sjónarmiðum skuli byggt og vægi þeirra við framangreint mat verður að líta til lagagrundvallar málsins, en í því sambandi er áréttað að heimild ráðherra í 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt til að setja í reglugerð ákvæði um framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laganna.

Að mati kærunefndar bendir forsaga ákvæðisins til þess að ákvæði 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skuli að mestu leyti framkvæma með sambærilegum hætti og 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga nr. 96/2002 enda var orðalag niðurlags 1. málsl. óbreytt frá eldri lögum. Samkvæmt framkvæmd á grundvelli eldri laga fengu sjónarmið sem varða skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkuð mikið vægi við mat stjórnvalda. Við mat sjónarmiða sem tengdust stöðu einstakra umsækjenda var gengið út frá því að ástand og aðstæður í viðtökuríki og fyrri reynsla kæranda þyrftu að vera bæði sérstakar og af ákveðnu alvarleikastigi sem segja má að hafi verið talsvert hátt svo til greina kæmi að beita þágildandi 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga.

Tilteknar breytingar á framsetningu 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 hafa þó leitt til þess að nefndin hefur talið að veita bæri sjónarmiðum sem tengjast stöðu einstakra umsækjenda aukið vægi í þessu heildarmati. Frá gildistöku laga um útlendinga nr. 80/2016 hefur kærunefnd litið til innra samræmis 36. gr. laga um útlendinga og þeirra breytinga sem voru gerðar á framsetningu 1. mgr. 36. gr. laganna, með hliðsjón af áðurgildandi 1. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga svo og þeirra breytinga sem fólust í framsetningu þeirra reglu sem nú er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá hefur kærunefnd litið til þeirra lögskýringargagna sem tengdust breytingu á ákvæðinu í meðförum þingsins, n.t.t. nefndaráliti meirihluta þingnefndar og ræðu framsögumanns meirihlutans, en í því sambandi er áréttað að kærunefnd hefur hvorki litið til orðalags ákvæðis 2. mgr. 36. gr. eins og það hljóðaði í upphaflegri mynd frumvarps til laga um útlendinga né athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í ljósi þeirra breytinga sem urðu á því ákvæði frumvarpsins í meðförum þingsins. Með vísan til lögskýringargagna hefur kærunefnd litið svo á að það hvort einstaklingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu sé eitt af þeim sjónarmiðum sem líta verður til við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu. Við það mat skuli jafnframt bæði litið til aðstæðna einstaklings og aðstæðna og ástands í viðtökuríki. Kærunefnd hefur þó jafnframt lagt nokkra áherslu á forsögu ákvæðisins og litið til þess að ekki hafi verið um að ræða grundvallarbreytingu frá framkvæmd á grundvelli eldri laga um útlendinga að því er varðar vægi hinna kerfislægu sjónarmiða. Í framkvæmd nefndarinnar frá gildistöku laga nr. 80/2016 hefur þetta leitt til þess að málum sem tekin hafa verið til meðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna hefur fjölgað lítillega. Þó má segja að skilvirkni umsóknarferilsins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins hafi áfram vegið þungt í mati nefndarinnar.

Frá gildistöku laga nr. 81/2017 telur kærunefnd rétt að líta til þeirra gagna sem urðu til við meðferð laganna á Alþingi er varða túlkun á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Hér er um að ræða athugasemdir við frumvarpið, sem samið var að frumkvæði þingmanna og lagt fram sem þáttur í samkomulagi um þinglok, álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar og framsöguræðu nefndarmanns sem kynnti álitið við 2. umræðu frumvarpsins. Þrátt fyrir að þau lögskýringargögn tengist ekki beint setningu laga um útlendinga nr. 80/2016 eru þau samt sem áður sett fram í tilefni breytinga á inntaki 2. mgr. 36. gr. laganna og því nægilega tengd efni málsgreinarinnar til að hafa áhrif á túlkun hennar.

Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögum nr. 81/2017 var áréttaður „sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, líkt og fram kom í athugasemdum við 2. mgr. 36. gr. frumvarps þess sem varð að gildandi lögum um útlendinga.“

Kærunefnd telur að líta verði til þess að álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar gefur skýrlega til kynna vægi tiltekinna sjónarmiða sem líta eigi til við beitingu ákvæðis 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því áliti kemur eftirfarandi fram:

„Fyrir nefndinni var rætt um texta í greinargerð með frumvarpinu þar sem áréttaður er sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Bent var á að lögskýringargögn væru ekki skýr um þetta atriði og varhugavert geti verið að nýtt þing árétti vilja fyrri þinga án þess að því fylgi breytingar á lögum. Meirihlutinn bendir á að með þessu er áréttað, líkt og fram kom í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga, nr. 80/2016, að taka skuli til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækt sé að hann fái vernd hér á landi eða ef sérstakar ástæður mæla með því að taka skuli mál til efnismeðferðar. Getur þetta átt við í tilfellum útlendinga sem eiga ættingja á Íslandi en ekki í því landi sem þeir yrðu sendir aftur til. Þetta getur einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuland, svo sem vegna fyrri dvalar. Með sérstökum aðstæðum er vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu sem leiði til þess að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga.“

Í framsöguræðu við 2. umræðu voru þessi sjónarmið árréttuð og hnykkt á með þeim ummælum að ekki ætti „að vera neinn vafi á því hvað átt sé við með sérstakri stöðu.“

Að mati kærunefndar lýsa þessi lögskýringargögn því með nægilega skýrum hætti bæði þeim sjónarmiðum sem löggjafinn telur að stjórnvöldum beri að beita við mat samkvæmt ákvæðinu og að nokkru leyti vægi sjónarmiðanna. Nefndin telur sjónarmiðin málefnaleg og að þau rúmist innan þess mats sem texti ákvæðisins felur stjórnvöldum, sérstaklega í ljósi þess að reglugerðarheimild skv. 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt. Að mati kærunefndar gefa ummæli í þessum lögskýringargögnum með nægilega skýrum hætti til kynna að viðkvæm staða umsækjenda skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast m.a. skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægis samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins. Í ljósi mismunar á orðalagi og inntaki athugasemda í frumvarpi því er varð að lögum nr. 81/2017 og umfjöllun meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar um þetta atriði er það þó mat kærunefndar að ekki sé skýrt af lögskýringargögnum að ávallt beri að taka umsóknir frá einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu til efnismeðferðar, þótt ótvírætt sé að það sjónarmið skuli hafa aukið vægi andspænis öðrum sjónarmiðum, sé miðað við þá framkvæmd sem tíðkast hefur fram að þessu. Aftur á móti telur kærunefnd að þegar viðkvæm staða umsækjenda verður að mati stjórnvalda talin leiða til þess að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga, skuli það sjónarmið hafa mikið vægi við matið. Í þeim tilvikum beri að líta svo á að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu og að það skuli almennt tekið til efnismeðferðar.

Aldur kæranda

Fram hefur komið í málinu að kærandi kom til landsins þann 15. maí 2017 og kvaðst hann vera [...] gamall, eða [...] fæddur þann . Þar sem Útlendingastofnun taldi að vafi léki á aldri kæranda fór hann í líkamsrannsókn á tönnum til greiningar á aldri hans þann 14. júní 2017. Niðurstaða rannsóknarinnar var að kærandi væri eldri en 18 ára. Var niðurstaðan byggð á sameiginlegu mati á sjúkrasögu, klínískri skoðun, aldursútreikningum og röntgenmyndum. Við meðferð máls síns hjá Útlendingastofnun lagði kærandi fram þýðingu af fæðingavottorði þar sem kemur fram að hann sé fæddur [...]. Þá lágu fyrir í málinu upplýsingar frá sænskum stjórnvöldum að skráður fæðingardagur hans þar í landi væri [...]. Þá hefði hann verið skráður með fæðingardag [...] á Ítalíu.

Í ljósi framangreindra gagna málsins telur kærunefnd ljóst að kærandi hefur nú náð 18 ára aldri og að miðað við uppgefinn fæðingardag hans hafi hann verið 18 ára þegar Útlendingastofnun tók ákvörðun í málinu 22. ágúst sl. enda bentu þá engin gögn til þess að kærandi gæti verið yngri en 18 ára. Að mati kærunefndar urðu ekki slíkar tafir á meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun sem gætu haft þýðingu fyrir grundvöll málsins að þessu leyti. Leggur kærunefndin því til grundvallar í málinu að kærandi sé fullorðinn einstaklingur.

Greining á sérþörfum sbr. 25. og 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga

Kærandi sem er ungur karlmaður greindi frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 12. júlí 2017 að líkamleg heilsa hans sé góð en hvað andlega heilsu varði þá sé hann stöðugt stressaður og hafi áhyggjur af fjölskyldu sinni. Þá hefur kærandi greint frá því að hann komi úr umhverfi þar sem ofbeldi sé daglegt brauð og að hann og bróðir hans hafi verið [...] í heimaríki. Aðspurður kvaðst kærandi aftur á móti ekki hafa sjálfur orðið fyrir líkamlegu eða andlegu ofbeldi. Í samskiptaseðli frá göngudeild sóttvarna, dags. 2. október 2017, kemur fram að hann sé hraustlegur og hafi farið í bólusetningar hér á landi. Engin frekari gögn hafa verið lögð fram varðandi andlega heilsu kæranda en hann hefur dvalið hér á landi síðan í maí á þessu ári. Þá liggur fyrir að kærandi er mjög ungur að árum.

Í ljósi gagna málsins metur kærunefnd aðstæður kæranda ekki slíkar að hann teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu að því er varðar meðferð máls hans hér á landi. Kærunefnd telur að persónulegir eiginleikar hans og aðstæður hans ekki þess eðlis að hann telst hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls hans hér auk þess sem ekki verður talið að hann geti ekki að fullu nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum um útlendinga án aðstoðar eða sérstaks tillits, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 25. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður og málsmeðferð í Svíþjóð

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Svíþjóð, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

· Asylum Information Database, National Country Report: Sweden (European Council on Refugees and Exiles, mars 2017),

· Amnesty International Report 2016/17 (Amnesty International, 22. febrúar 2017),

• Annual Report on the situation of Asylum in the European Union 2016 (European Asylum Support Office, 5. júlí 2017),

· Freedom in the World 2017 – Sweden (Freedom House, 1. september 2017),

· Sweden 2016 Human Rights Report (United States Department of State, 3. mars 2017),

· Good Advice for Asylum seekers in Sweden (The Swedish Network of Refugee Support Group, January 2017),

· Observations by the United Nations High Commissioner for Refugees Regional Representation for Northern Europe on the draft law proposal on restrictions of the possibility to obtain a residence permit in Sweden (The UN High Commissioner for Refugees, 10. mars 2016) og

· Upplýsingar af vefsíðu sænsku útlendingastofnunarinnar (www.migrationsverket.se).

Í framangreindum gögnum kemur fram að sænska útlendingastofnunin (s. Migrationsverket) tekur ákvarðanir er varða umsóknir um alþjóðlega vernd. Umsækjandi um alþjóðlega vernd á þess kost að bera synjun útlendingastofnunarinnar á umsókn sinni undir stjórnsýsludómstól (s. Migrationsdomstolen) og þeim dómi er unnt að áfrýja til áfrýjunardómstóls (s. Migrationsöverdomstolen). Umsækjendur um alþjóðlega vernd, sem hafa fengið endanlega synjun á umsókn sinni hjá sænsku útlendingastofnuninni og framangreindum dómstólum, eiga þess kost að leggja fram viðbótarumsókn hjá sænsku útlendingastofnuninni, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Ef nýjar upplýsingar eða ný gögn liggja fyrir í máli umsækjanda, aðstæður hafa breyst verulega eða verulegir annmarkar hafa verið á fyrri málsmeðferð, geta skilyrði fyrir viðbótarumsókn verið uppfyllt. Synjun sænsku útlendingastofnunarinnar um að taka viðbótarumsókn til skoðunar má kæra og engin takmörk eru á því hversu oft umsækjandi getur lagt fram viðbótarumsókn um alþjóðlega vernd. Umsækjendur eiga rétt á takmarkaðri félagslegri aðstoð á meðan viðbótarumsókn er til meðferðar. Þá eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun, skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á umsókn um alþjóðlega vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem muni brjóta í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.

Svíþjóð er aðildarríki Evrópusambandsins og hefur innleitt tilskipanir sambandsins vegna meðferðar og móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd. Samkvæmt framangreindum skýrslum um aðstæður og aðbúnað umsækjenda í Svíþjóð eiga þeir rétt á húsnæði, mataraðstoð og vasapeningum, geti þeir ekki framfleytt sér sjálfir. Að sama skapi er umsækjendum tryggður aðgangur að grunnheilbrigðisþjónustu.

Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér er ljóst að sænsk stjórnvöld uppfylla skyldur sínar varðandi lögfræðiaðstoð við umsækjendur um alþjóðlega vernd skv. tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 32/2013 um málsmeðferð við veitingu og afturköllun alþjóðlegrar verndar, sbr. 19. og 20. gr. hennar. Þegar umsækjendur um alþjóðlega vernd leggja fram umsókn um vernd í Svíþjóð í fyrsta skipti eiga þeir rétt á lögfræði- og túlkaþjónustu án endurgjalds þegar umsókn er til meðferðar hjá sænsku útlendingastofnuninni og á kærustigum málsins. Umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga hins vegar ekki rétt á lögfræðiþjónustu án endurgjalds við að leggja fram viðbótarumsókn en þeir geta átt rétt á að fá tilnefndan lögmann ef sænska útlendingastofnunin samþykkir að taka viðbótarumsóknina til skoðunar. Endurgjaldslaus túlkaþjónusta er ekki í boði við framangreinda málsmeðferð. Umsækjendur um alþjóðlega vernd geta einnig leitað til frjálsra félagasamtaka, t.d. ráðgjafarmiðstöðvar (s. Rådgivningsbyrån) sem veitir lögfræðiaðstoð og ráðgjöf.

Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd í Svíþjóð hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending umsækjenda um alþjóðlega vernd til Svíþjóðar brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að umsækjendum um alþjóðlega vernd séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Svíþjóð bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Enn fremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Svíþjóðar á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Kærandi er ungur karlmaður og hefur m.a. greint frá því að hann komi úr umhverfi þar sem ofbeldi sé daglegt brauð og að hann og bróðir hans hafi verið [...] í heimaríki

Fyrir liggur að kærandi er mjög ungur að árum og kom til Evrópu sem fylgdarlaust barn. Þá benda gögn málsins til þess að kærandi hafi fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd í Svíþjóð. Þrátt fyrir ungan aldur kæranda er það mat kærunefndar, í ljósi aðstæðna í Svíþjóð og að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda að öðru leyti, að ekkert bendi til þess að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki eða að ekki séu fyrir hendi slíkar sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 12. júlí 2017 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 15. maí 2017.

Reglur stjórnsýsluréttar

Líkt og fram hefur komið gerir kærandi athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi telur að rannsókn Útlendingastofnunar hafi verið ábótavant þar sem ákvörðunin hafi verið tekin á grundvelli ófullnægjandi upplýsinga. Miklir vankantar hafi verið á rannsókn Útlendingastofnunar á aldri kæranda ásamt því að staða kæranda hafi ekki verið rannsökuð og ekki uppfyllt þær kröfur sem 10. gr. stjórnsýslulaga segir til um. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um frekari afmörkun á hversu ítarlega beri að rannsaka mál er litið til eðlis og atvika málsins. Kröfur til rannsóknarinnar ráðast þannig m.a. af því hvers konar upplýsingar liggja þegar fyrir í málinu og þá hvort með tilliti til eðlis málsins sé rétt að afla frekari gagna. Rannsóknarreglan gerir kröfu um að stjórnvöld afli gagna sem eru fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna, sbr. jafnframt 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga þar sem fram kemur að við meðferð mála er varða umsóknir um alþjóðlega vernd skuli afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga.

Kærunefnd gerir athugasemd við málsmeðferð Útlendingastofnunar er varðar úrlausn á því hvort taka þurfi tillit til sérstakrar stöðu kæranda. Kærunefnd leggur áherslu á að fara þurfi fram heildarmat á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd, m.a. heilsu þeirra og þeirra atburða sem þeir hafa upplifað. Ekki er að sjá af rökstuðningi ákvörðunar Útlendingastofnunar að slíkt heildarmat hafi farið fram. Kærunefnd telur sérstaka ástæðu til að gera athugasemd við ummæli í rökstuðningi í ákvörðun Útlendingastofnunar um streitu kæranda og áréttar í því sambandi að starfsmenn stofnunarinnar hafa ekki nauðsynlega sérþekkingu til að greina geðraskanir umsækjenda um alþjóðlega vernd.

Kærunefnd útlendingamála hefur endurskoðað alla þætti máls kæranda og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Að mati stofnunarinnar eru framangreindir ágallar á málsmeðferð stofnunarinnar ekki þess eðlis að fella beri ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi. Að öðru leyti gerir kærunefnd ekki athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar.

Samantekt

Í máli þessu hafa sænsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Svíþjóðar með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir

Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir