Úrskurður nr. 610/2017
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 21. nóvember 2017 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 610/2017
í stjórnsýslumáli nr. KNU17090045
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 19. september 2017 kærði [...], fd. [...] ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd kærandi), þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 13. september 2017, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hennar um alþjóðlega vernd hér á landi og endursenda hana til Ítalíu.
Kærandi krefst þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að umsókn hennar um alþjóðlega vernd verði tekin til efnislegrar meðferðar með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, og 42. gr., sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga. Til vara er þess krafist að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnunni verði gert að taka málið til meðferðar að nýju.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Í gögnum málsins greinir að kærandi hafi sótt um alþjóðlega vernd hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu ásamt eiginmann sínum þann 6. maí 2017. Kærandi mætti til viðtals hjá Útlendingastofnun m.a. þann 31. maí sl. ásamt löglærðum talsmanni sínum. Þann 13. september 2017 tók Útlendingastofnun ákvörðun í máli kæranda. Kærandi kærði þá ákvörðun til kærunefndar útlendingamála þann 19. september 2017. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 6. október sl. ásamt fylgigögnum. Þann 9. nóvember 2017 bárust læknisfræðileg gögn í máli kæranda.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun sinni komst Útlendingastofnun að þeirri niðurstöðu að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd ekki til efnislegrar meðferðar með vísan til a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í málinu lægi fyrir að kæranda hefði verið veitt alþjóðleg vernd á Ítalíu og hún sé með gilt dvalarleyfi í landinu með gildistíma til 28. september 2021.
Við meðferð málsins bar kærandi m.a. fyrir sig að að aðstæður hennar á Ítalíu séu slíkar að endursending þangað væri brot gegn meginreglunni um non-refoulement og að sérstakar ástæður mæltu með því að umsókn kæranda yrði tekin til efnismeðferðar. Í ákvörðun Útlendingastofnunar var vísað til þess að Mannréttindadómstóll Evrópu hefði slegið því föstu að 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu legði ekki skyldu á aðildarríki til að sjá öllum sem dvelji innan lögsögu þeirra fyrir heimili og ekki almenna skyldu á aðildarríki að veita viðurkenndum flóttamönnum fjárhagsaðstoð í því skyni að gera þeim kleift að viðhalda tilteknum lífskjörum. Var það mat Útlendingastofnunar að 42. gr. laga um útlendinga kæmi ekki í veg fyrir að kærandi yrði send aftur til Ítalíu. Útlendingastofnun mat aðstæður kæranda slíkar að hún væri ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu skv. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Það var einnig mat stofnunarinnar að 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga ætti ekki við í máli kæranda. Var umsókn kæranda um alþjóðlega vernd því synjað um efnismeðferð, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Með hinni kærðu ákvörðun var kæranda vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun vísaði til þess að samkvæmt 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga frestaði kæra að meginreglu réttaráhrifum ákvörðunar um umsókn um alþjóðlega vernd. Með tilliti til atvika málsins var það niðurstaða Útlendingastofnunar að kæra skyldi fresta réttaráhrifum.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinagerð kæranda kemur fram að aðstæður hennar á Ítalíu hafi verið mjög slæmar. Þar hafi hún og eiginmaður hennar fyrst um sinn dvalið í flóttamannabúðum og fengið fjárhagsaðstoð sem hafi þó ekki dugað fyrir helstu nauðsynjum. Þá hafi kæranda og eiginmanni hennar ekki verið tilkynnt um réttarstöðu sína sem flóttamenn og verið gert að yfirgefa flóttamannabúðirnar með stuttum fyrirvara. Í kjölfarið hafi þau ekki átt í nein hús að venda og enga fjárhagsaðstoð fengið frá stjórnvöldum. Kærandi greinir jafnframt frá erfiðum aðstæðum í heimaríki sínu, [...] , þar sem [...] hópurinn hafi skemmt allt og drepið alla nema þá sem hafi náð að flýja. Kærandi og eiginmaður hennar hafi í kjölfarið flúið til flóttamannabúða sem heiti [...] í heimaríki þar sem þau hafi dvalið í sex ár áður en þau hafi farið til Líbíu þar sem þau hafi verið handtekin og [...]. Í [...] hafi þau verið lamin með svipu um þriggja daga skeið og hafi kærandi greint frá líkamlegum áverkum sökum þess.
Til stuðnings kröfu kæranda vísar hún til þess að með lögum nr. 81/2017 um breytingu á lögum um útlendinga og lögskýringagögnum sem liggja að baki frumvarpinu hafi löggjafinn áréttað að ef umsækjandi um alþjóðlega vernd teljist vera einstaklingur í viðkvæmri stöðu þá skuli taka umsókn viðkomandi til efnislegrar meðferðar sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Ekki virðist vera gerð krafa um að annað eða meira komi til en að viðkomandi falli undir skilgreininguna í 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun hafi þrátt fyrir ofanritað ítrekað talið í ákvörðunum sínum að ef umsækjandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu dugi það ekki til að fella mál undir 2. mgr. 36. gr. laganna. Nú sé ljóst að vilji löggjafans sé sá að teljist einstaklingur vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu þá skuli taka umsókn viðkomandi til efnislegrar meðferðar hér á landi. Gögn sýni að umsækjendum um alþjóðlega vernd og flóttafólki sé kerfisbundið mismunað á Ítalíu og ljóst sé að sú mismunun byggi að stórum parti á kynþætti. Þá séu afar sérstakar aðstæður uppi á Ítalíu vegna fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna og sé frásögn kæranda í samræmi við heimildir um almennar aðstæður framangreindra hópa. Þá hafi kærandi þurft að þola alvarlegt og líkamlegt ofbeldi í [...] í Líbíu þar sem hún hafi um þriggja daga skeið verið slegin með svipu. Þá hafi kærandi greint frá ömurlegum aðstæðum sínum á Ítalíu og andlegum veikindum sínum og sé því engum vafa undiropið að hún falli undir skilgreiningu á einstaklingi í sérstaklega viðkvæmri stöðu sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga.
Samkvæmt handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna geti einstaklingur hafa sætt meðferð sem í sjálfu sér jafngildi ekki ofsóknum en sé samtvinnuð öðru mótlæti. Þegar mismunandi þættir séu teknir saman sem ein heild við slíkar aðstæður geti einstaklingur rökstutt með skynsamlegum hætti staðhæfingar um ástæðuríkan ótta við ofsóknir. Þá geti mismunun, t.d. á grundvelli kynþáttar, jafngilt ofsóknum brjóti hún gegn grundvallarmannréttindum. Það sé alveg ljóst að þrátt fyrir að flóttamaður með viðurkennda stöðu njóti í orði ákveðna sambærilegra réttinda á við almenna borgara lands séu flóttamenn í allt annarri og viðkvæmari stöðu. Einstaklingar með alþjóðlega vernd séu eðli máls samkvæmt búnir að vera á flótta frá heimaríki, stundum í hælismeðferð svo árum skipti við afar bágbornar aðstæður með takmörkuð réttindi og með tilheyrandi óvissu með framtíð sína. Sjaldnast tali þeir tungumálið og hafi ekki sama fjölskyldu- og tengslanet og almennir borgarar og eigi oft erfitt með að verða sér út um vinnu. Af hálfu kæranda er byggt á því að vegna aðbúnaðar og aðstæðna hennar á Ítalíu myndi endursending þangað brjóta gegn grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement, sbr. 42. gr. laga um útlendinga og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. einnig 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Að mati kæranda verði að einblína á það hvort viðkomandi einstaklingur sé í hættu á illri meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmálans. Með vísan til þess sem rakið hafi verið um aðstæður viðurkenndra flóttamanna á Ítalíu sé ljóst að aðstæður kæranda séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. sáttmálans, sbr. 3. gr. 36. gr. laga um útlendinga.
Til stuðnings varakröfu kæranda, um að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju, vísar kærandi til þess að rannsókn málsins og rökstuðningur hafi ekki verið í samræmi við 10. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá hafi Útlendingastofnun ekki uppfyllt skyldur sínar í samræmi við 2. mgr. 23. gr. og 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga þar sem að í málinu liggi fyrir upplýsingar um alvarlega atburði sem kærandi hafi þurft að þola og þurfi því stofnunin að leggja mat á upplýsingar um heilsufar kæranda, andlegt og líkamlegt. Talsmaður kæranda fór fram á það með tölvupósti, dags. 2. júní sl., að kærandi og eiginmaður hennar gengjust undir sálfræðimat en var hafnað með vísan til þess að Útlendingastofnun taldi ekki þörf á því. Hafi því við meðferð málsins verið svo gróflega brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga, auk rannsóknarreglna í lögum um útlendinga, að ekki komi annað til greina en að ógilda ákvörðunina og senda hana til nýrrar meðferðar hjá Útlendingastofnun.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagagrundvöllur
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins var kæranda veitt alþjóðlega vernd á Ítalíu og hefur hún gilt dvalarleyfi til 28. september 2021. Liggur þannig fyrir að kærandi hefur hlotið virka alþjóðlega vernd á Ítalíu og eru því skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.
Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.
Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.
Við mat því hvort senda eigi einstakling sem nýtur alþjóðlegrar verndar aftur til ríkisins sem hefur veitt honum slíka vernd, ber stjórnvöldum að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður í viðtökuríki brjóti í bága við 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, þar sem kveðið er á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Verður kærunefnd því að leggja mat á hvort aðstæður í viðtökuríki brjóti í bága við ákvæði 3. gr. mannréttindasáttmálans. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar. Þá þarf að líta til stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Meta verði fyrirsjáanlegar afleiðingar af því að vísa einstaklingi til móttökuríkis í ljósi almennra aðstæðna í ríkinu og persónulegra aðstæðna viðkomandi einstaklings.
Nánar um túlkun á 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 veitir stjórnvöldum ríkt svigrúm til mats á því hvað felist í sérstökum ástæðum í skilningi ákvæðisins, á hvaða sjónarmiðum skuli byggt við þetta mat og hvert skuli vera vægi þeirra. Stjórnvöld eru þó ávallt bundin af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar en af henni leiðir að sjónarmiðin skulu vera málefnaleg. Þá gerir jafnræðisreglan þá kröfu að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.
Þegar afmarka skal nánar á hvaða málefnalegu sjónarmiðum skuli byggt og vægi þeirra við framangreint mat verður að líta til lagagrundvallar málsins, en í því sambandi er áréttað að heimild ráðherra í 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt til að setja í reglugerð ákvæði um framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laganna.
Að mati kærunefndar bendir forsaga ákvæðisins til þess að 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skuli að mestu leyti framkvæma með sambærilegum hætti og 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga nr. 96/2002 enda var orðalag niðurlags 1. málsl. óbreytt frá eldri lögum. Samkvæmt framkvæmd á grundvelli eldri laga fengu sjónarmið sem varða skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkuð mikið vægi. Við mat sjónarmiða sem tengdust stöðu einstakra umsækjenda var gengið út frá því að ástand og aðstæður í viðtökuríki og fyrri reynsla kæranda þyrftu að vera bæði sérstakar og af ákveðnu alvarleikastigi sem segja má að hafi verið talsvert hátt svo til greina kæmi að beita þágildandi 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga.
Tilteknar breytingar á framsetningu 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 hafa þó leitt til þess að nefndin hefur talið að veita bæri sjónarmiðum sem tengjast stöðu einstakra umsækjenda aukið vægi í þessu heildarmati. Frá gildistöku laga um útlendinga nr. 80/2016 hefur kærunefnd litið til innra samræmis 36. gr. laga um útlendinga og þeirra breytinga sem voru gerðar á framsetningu 1. mgr. 36. gr. laganna, með hliðsjón af áðurgildandi 1. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga svo og þeirra breytinga sem fólust í framsetningu þeirrar reglu sem nú er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá hefur kærunefnd litið til þeirra lögskýringargagna sem tengdust breytingu á ákvæðinu í meðförum þingsins, n.t.t. nefndaráliti meirihluta þingnefndar og ræðu framsögumanns meirihlutans, en í því sambandi er áréttað að kærunefnd hefur hvorki litið til orðalags ákvæðis 2. mgr. 36. gr. eins og það hljóðaði í upphaflegri mynd frumvarps til laga um útlendinga né athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í ljósi þeirra breytinga sem urðu á því ákvæði frumvarpsins í meðförum þingsins. Með vísan til lögskýringargagna hefur kærunefnd litið svo á að það hvort einstaklingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu sé eitt af þeim sjónarmiðum sem líta verður til við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu. Við það mat skuli jafnframt bæði litið til aðstæðna einstaklings og aðstæðna og ástands í viðtökuríki. Kærunefnd hefur þó jafnframt lagt nokkra áherslu á forsögu ákvæðisins og litið til þess að ekki hafi verið um að ræða grundvallarbreytingu frá framkvæmd á grundvelli eldri laga um útlendinga að því er varðar vægi hinna kerfislægu sjónarmiða. Í framkvæmd nefndarinnar frá gildistöku laga nr. 80/2016 hefur þetta leitt til þess að málum sem tekin hafa verið til meðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna hefur fjölgað lítillega. Þó má segja að skilvirkni umsóknarferlisins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins hafi áfram vegið þungt í mati nefndarinnar.
Frá gildistöku laga nr. 81/2017 telur kærunefnd rétt að líta til þeirra gagna sem urðu til við meðferð laganna á Alþingi er varða túlkun á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Hér er um að ræða athugasemdir við frumvarpið, álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar og framsöguræðu nefndarmanns sem kynnti álitið við 2. umræðu frumvarpsins. Þrátt fyrir að þau lögskýringargögn tengist ekki beint setningu laga um útlendinga nr. 80/2016 eru þau samt sem áður sett fram í tilefni breytinga á inntaki 2. mgr. 36. gr. laganna og því nægilega tengd efni málsgreinarinnar til að hafa áhrif á túlkun hennar.
Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögum nr. 81/2017 var áréttaður „sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, líkt og fram kom í athugasemdum við 2. mgr. 36. gr. frumvarps þess sem varð að gildandi lögum um útlendinga.“
Kærunefnd telur að líta verði til þess að álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar gefur skýrlega til kynna vægi tiltekinna sjónarmiða sem líta eigi til við beitingu ákvæðis 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því áliti kemur eftirfarandi fram:
Fyrir nefndinni var rætt um texta í greinargerð með frumvarpinu þar sem áréttaður er sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Bent var á að lögskýringargögn væru ekki skýr um þetta atriði og varhugavert geti verið að nýtt þing árétti vilja fyrri þinga án þess að því fylgi breytingar á lögum. Meirihlutinn bendir á að með þessu er áréttað, líkt og fram kom í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga, nr. 80/2016, að taka skuli til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækt sé að hann fái vernd hér á landi eða ef sérstakar ástæður mæla með því að taka skuli mál til efnismeðferðar. Getur þetta átt við í tilfellum útlendinga sem eiga ættingja á Íslandi en ekki í því landi sem þeir yrðu sendir aftur til. Þetta getur einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuland, svo sem vegna fyrri dvalar. Með sérstökum aðstæðum er vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu sem leiði til þess að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga.
Í framsöguræðu við 2. umræðu voru þessi sjónarmið árréttuð og hnykkt á með þeim ummælum að ekki ætti „að vera neinn vafi á því hvað átt sé við með sérstakri stöðu.“
Að mati kærunefndar lýsa þessi lögskýringargögn því með nægilega skýrum hætti bæði þeim sjónarmiðum sem löggjafinn telur að stjórnvöldum beri að beita við mat samkvæmt ákvæðinu og að nokkru leyti vægi sjónarmiðanna. Nefndin telur sjónarmiðin málefnaleg og að þau rúmist innan þess mats sem texti ákvæðisins felur stjórnvöldum, sérstaklega í ljósi þess að reglugerðarheimild skv. 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt. Að mati kærunefndar gefa ummæli í þessum lögskýringargögnum með nægilega skýrum hætti til kynna að viðkvæm staða umsækjanda skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast m.a. skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægis samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins. Í ljósi mismunar á orðalagi og inntaki athugasemda í frumvarpi því er varð að lögum nr. 81/2017 og umfjöllun meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar um þetta atriði er það þó mat kærunefndar að ekki sé skýrt af lögskýringargögnum að ávallt beri að taka umsóknir frá einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu til efnismeðferðar, þótt ótvírætt sé að það sjónarmið skuli hafa aukið vægi andspænis öðrum sjónarmiðum, sé miðað við þá framkvæmd sem tíðkast hefur fram að þessu. Aftur á móti telur kærunefnd að þegar viðkvæm staða umsækjenda verður að mati stjórnvalda talin leiða til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga, skuli það sjónarmið hafa mikið vægi við matið. Í þeim tilvikum beri að líta svo á að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu og að það skuli almennt tekið til efnismeðferðar.
Rannsókn og málsmeðferð Útlendingastofnunar
Í 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að við meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun tryggja, eins fljótt og kostur er, að fram fari, með aðstoð viðeigandi sérfræðinga, einstaklingsbundin greining á því hvort umsækjandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. jafnframt 6. tölul. 3. gr. sömu laga. Áður en Útlendingastofnun tekur ákvörðun í máli sem varðar umsókn um alþjóðlega vernd þarf því að liggja fyrir mat um það hvort einstaklingur sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga teljast einstaklingar vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu ef þeir, vegna tiltekinna persónulegra eiginleika eða aðstæðna hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls eða þeir geta ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum þessum án aðstoðar eða sérstaks tillits. Sem dæmi um einstaklinga í sérstaklega viðkvæmri stöðu nefnir ákvæðið m.a. einstaklinga sem hafa orðið fyrir pyndingum eða öðru alvarlegu andlegu eða líkamlegu ofbeldi. Í 5. mgr. sama ákvæðis kemur fram að ráðherra setji reglugerð um nánari framkvæmd greinarinnar m.a. um hvernig skuli meta viðkvæma stöðu skv. 1. mgr. og um rannsókn og skráningu einkenna og ummerkja er fallið gætu undir 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Í 24. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 er áréttað að mat skuli fara fram á því því hvort einstaklingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sem og mat á því hvaða þjónustu viðkomandi þurfi, svo sem læknisskoðun, sálfræðiþjónustu eða aðra nauðsynlega þjónustu.
Eins og að framan greinir hafa upplýsingar, sem er aflað vegna mats á sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga, jafnframt þýðingu við mat á því hvort taka beri umsókn til efnismeðferðar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal Útlendingastofnun sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga, sbr. jafnframt 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á. Af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga leiðir að stjórnvöld þurfa að leggja fullnægjandi grundvöll að mati á þeim sjónarmiðum sem lög kveða á um að séu þáttur í því. Þá verður efni rökstuðnings ákvarðananna að endurspegla þessi sjónarmið enda segir m.a. í 22. gr. stjórnsýslulaga að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun byggir á, meginsjónarmiða sem ráðandi voru við mat og málsatvika sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins. Ákvörðun í máli kæranda verður að uppfylla reglur stjórnsýslulaga um rökstuðning og vera að öðru leyti sett fram á þann hátt að af lestri hennar megi ráða að í reynd hafi farið fram skyldubundið mat á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda á viðhlítandi grundvelli.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur m.a. fram að kærandi hafi aðspurð kveðið andlega heilsu sína vera í lagi núna en hún hafi verið hrædd þegar það var stríð. Enn fremur kemur fram að kærandi hafi greint frá því í viðtali hjá stofnuninni, dags. 31. maí 2017, að hafa verið [...] í Líbíu þar sem hún hafi m.a. verið slegin með svipu. Í niðurstöðu stofnunarinnar voru talin upp ákvæði íslenskra laga og alþjóðasáttmála þar sem kveðið er á um bann við pyndingum og annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Þá taldi stofnunin upp þau skilyrði sem 1. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum hefur almennt verið talin fela í sér, þ.e. efnisskilyrði um grófleika verknaðarins, skilyrði um að verknaður sé framinn af tilteknum hvötum og fortakslaust skilyrði um aðkomu handhafa opinbers valds að verknaðinum. Þá kemur fram að það sé mat stofnunarinnar að atburðurinn sem kærandi hafi lýst teljist ekki pyndingar.
Útlendingastofnun vísar aftur á móti ekki til þeirra meginsjónarmiða sem voru ráðandi við matið á því hvort umræddur atburður hafi þau áhrif að kærandi teljist einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Í því sambandi áréttar kærunefnd að samkvæmt lögum um útlendinga hefur ekki sérstaka þýðingu hvort þeir atburðir sem kærandi varð fyrir séu skilgreindir sem pyndingar samkvæmt tilteknum mannréttindasamningum enda má ráða af framsetningu 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga að upptalningin sem þar kemur fram sé í dæmaskyni. Það sem hefur þýðingu fyrir málið er hvort atburðir, sem kærandi hefur vísað til, hafi slík áhrif á kæranda að hún teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu vegna þeirra. Að mati kærunefndar ber ákvörðun Útlendingastofnunar ekki með sér að fullnægjandi grundvöllur hafi verið lagður að mati á sérstaklega viðkvæmri stöðu kæranda þannig að skoðað hafi verið með viðhlítandi hætti hvort sá atburður sem kærandi lýsir hafi haft slík áhrif á kæranda að líta verði svo á að hún hafi sérþarfir sem taka þurfi tillit til við meðferð málsins. Í því sambandi er áréttað að niðurstaða mats um viðkvæma stöðu einstaklings getur haft sérstaka þýðingu varðandi það hvort sérstakar ástæður eru fyrir hendi í málinu, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, m.a. í ljósi þess að málið lýtur að mögulegri endursendingu kæranda til Ítalíu.
Í málinu liggur fyrir að kærandi greindi frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að hún hafi sætt [...] í þrjá daga í Líbíu þar sem fólki hafi verið stillt upp í röð og það lamið með svipu. Kærandi kvaðst hafa verið lamin mikið og vera með áverka á baki eftir svipuhöggin. Þá kvað kærandi andlega heilsu sína vera í lagi þá stundina en hún hafi verið hrædd í [...] í Líbíu og leiði stundum hugann að [...]. Þá kemur fram í upplýsingablaði frá göngudeild sóttvarna, dags. 18. maí 2017, að þörf hafi verið talin á að hafa samband við sálfræðing fyrir kæranda. Aftur á móti kemur fram í gögnum málsins að kærandi hafi ekki þegið sálfræðiaðstoð sem stóð henni til boða. Þó segir jafnframt í gögnunum að heilbrigðisstarfsfólk hafi að einhverju leyti haft áhyggjur af aðstæðum kæranda. Hjá Útlendingastofnun virkjuðu framangreind atvik ekki sérstaka verkferla hjá Útlendingastofnun í því skyni að skima með skilvirkum hætti fyrir því hvort kærandi glími við afleiðingar þess að vera þolandi pyndinga og annarrar ómannlegrar eða vanvirðandi meðferðar.
Yfirvöldum á sviði útlendingamála ber að bregðast sérstaklega við vísbendingum um að einstaklingur hafi orðið fyrir pyndingum eða öðrum mannréttindabrotum, sbr. 25. gr. laga um útlendinga. Í athugasemdum sem fylgdu ákvæðinu í frumvarpi til laga um útlendinga þar sem segir m.a. að skylda sé lögð á stjórnvöld að gera ráðstafanir í því skyni að bera möguleg kennsl á og skrá einkenni og ummerki um pyndingar eða annað alvarlegt líkamlegt og andlegt ofbeldi. Þessi skylda á jafnframt rætur að rekja til alþjóðlegra skuldbindinga Íslands. Af 14. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, sbr. lög nr. 19/1996, leiðir að stjórnvöldum ber að tryggja virka verkferla til að bera kennsl á þolendur pyndinga og annarrar ómannlegrar og vanvirðandi meðferðar, sjá jafnframt almenna athugasemd 3 frá nefnd Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum (CAT/C/GC/3).
Í ljósi framangreinds telur kærunefnd að Útlendingastofnun beri að virkja ákveðna verkferla þegar þegar grunur leikur á að umsækjandi um alþjóðlega vernd hafi orðið fyrir pyndingum. Leggur kærunefnd til að Útlendingastofnun hefji í slíkum tilfellum skimun fyrir pyndingum og afleiðingum þeirra, t.d. með notkun reglna og spurningalista. Í því sambandi vekur nefndin athygli á að Mannréttindastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur gefið út viðmiðunarreglur (e. Istanbul Protocol - Manual on the Effective Investigation and Documentation of Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment) sem hafa verið viðurkenndar af mannréttinda- og svæðisbundnum stofnunum á borð við Evrópusambandið. Þá er unnt að hafa hliðsjón af verkefni sem framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hefur fjármagnað, svonefnt PROTECT-ABLE verkefni, sem miðar að því að útbúa og miðla til aðildarríkja sérstökum spurningarlista sem aðstoðar ríki við að skima eftir því hvort umsækjendur um alþjóðlega vernd þjáist af afleiðingum áfalls, t.a.m. vegna pyndinga. Spurningalistinn var þróaður í því skyni að auðvelda ríkjum að haga móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd í samræmi við tilskipanir Evrópuráðsins og að greina fyrr þá einstaklinga sem hafa orðið fyrir áföllum.
Ljóst er að meginmarkmiðið með kæruheimildum er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Eins og að framan greinir telur kærunefnd að annmarkar hafi verið á rannsókn í máli kæranda og rökstuðningi ákvörðunar í máli hennar. Það er jafnframt afstaða kærunefndar að þegar rökstuðningurinn og gögn málsins eru virt í heild verði ekki lagt til grundvallar af hálfu nefndarinnar að farið hafi fram viðhlítandi mat því hvort kærandi hafi orðið fyrir pyndingum og mat á afleiðingum ofbeldisins sem kærandi varð fyrir í tengslum við umsókn hennar um alþjóðlega vernd hér á landi í ljósi þeirra sjónarmiða sem Útlendingastofnun er skylt að líta til við meðferð mála umsækjenda um alþjóðlega vernd. Að mati kærunefndar er því ekki unnt að bæta úr þessum ágalla, sem tengist skorti á rannsókn og rökstuðningi á ákvörðun kæranda.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar útlendingamála að fella ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda aftur til meðferðar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda til meðferðar á ný.
The decisions of the Directorate of Immigration in the case of the appellant is vacated. The Directorate of Immigration shall re-examine her application for asylum in Iceland.
Anna Tryggvadóttir
Þorbjörg Inga Jónsdóttir Erna Kristín Blöndal