25. maí 2016 Félags- og vinnumarkaðsráðuneytið, Heilbrigðisráðuneytið

Mál nr. 264/2015

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 264/2015

Miðvikudaginn 25. maí 2016

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eggert Óskarsson lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 14. september 2015, kærði B hdl., f.h. A, til úrskurðarnefndar almannatrygginga synjun Tryggingastofnunar ríkisins frá 31. júlí 2015 á umsókn hans um vasapeninga.

Þann 1. janúar 2016 tóku gildi lög nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála og tók nefndin yfir frá þeim tíma þau mál sem áður voru til meðferðar hjá úrskurðarnefnd almannatrygginga, þ.m.t. mál kæranda, sbr. 1. gr. laga nr. 85/2015 og 13. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar.

I. Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 2. júní 2015, sótti lögmaður kæranda, f.h. kæranda, um vasapeninga frá Tryggingastofnun ríkisins vegna fangelsisvistar. Með bréfi, dags. 24. júní 2015, óskaði stofnunin eftir frekari gögnum frá kæranda sem sýndu fram á kostnað sem hefði fallið til eða myndi falla til vegna sérstakra aðstæðna hans, svo sem vegna sjúkdóms, skertrar starfsgetu, náms eða endurhæfingar. Frekari gögn bárust Tryggingastofnun ekki. Með bréfi, dags. 31. júlí 2015, synjaði stofnunin umsókn kæranda og segir meðal annars í bréfinu að umsóknin ásamt framlögðum gögnum uppfylli ekki skilyrði undanþáguákvæðis 3. gr. reglugerðar nr. 460/2013 um vasapeninga og dagpeninga vegna dvalar lífeyrisþega á stofnun.

Kæra barst úrskurðarnefnd almannatrygginga þann 17. september 2015. Með bréfi, dags. 21. september 2015, óskaði úrskurðarnefnd almannatrygginga eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Greinargerð Tryggingastofnunar barst með bréfi, dags. 29. september 2015. Með bréfi, dagsettu sama dag, var greinargerð Tryggingastofnunar send kæranda til kynningar. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja honum um vasapeninga verði felld úr gildi og honum greiddir vasapeningar.

Í kæru kemur fram að umsókn kæranda um vasapeninga hafi verið synjað með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 31. júlí 2015, á þeim grundvelli að tannlæknakostnaður og kostnaður vegna sumarnámskeiðs eða kostnaður vegna skólagöngu barns félli ekki undir undanþáguákvæði 3. gr. reglugerðar nr. 460/2013. Kærandi hafni því að umræddur kostnaður falli ekki undir 3. gr. reglugerðarinnar. Hann telji sig uppfylla öll skilyrði laga og reglugerðarinnar til greiðslu vasapeninga.

III. Sjónarmið Tryggingastofnunar

Í greinargerð Tryggingastofnunar kemur fram að kærð sé afgreiðsla Tryggingastofnunar á vasapeningum þar sem kærandi hafi ekki verið talinn fullnægja skilyrðum 3. gr. reglugerðar nr. 460/2013.

Kærandi sæti refsivist í fangelsi á Íslandi. Hann hafi verið metinn til 75% örorku frá 1. ágúst 2014 til 31. október 2016. Með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 6. febrúar 2015, hafi kæranda verið tilkynnt um að lífeyrisgreiðslur kæmu til með að falla niður vegna fjögurra mánaða samfelldrar dvalar hans í fangelsi. Jafnframt hafi kæranda verið bent á að sækja um greiðslur vasapeninga og að hann gæti skilað inn viðeigandi gögnum því til stuðnings.

Umsókn kæranda um vasapeninga hafi borist Tryggingastofnun 2. júní 2015. Með umsókn hafi fylgt upplýsingar um tannlæknakostnað kæranda ásamt handskrifuðu bréfi kæranda. Í rökstuðningi fyrir umsókn kæranda komi fram að hann fái ekki greiddar örorkulífeyrisgreiðslur frá stofnuninni vegna afplánunarinnar. Hann fái matarpeninga sem séu um 10.000 kr. á viku en annað hafi hann ekki. Dregið hafi verið af honum vegna tannlæknakostnaðar frá því hann hafi byrjað í afplánun. Hann telji sig nauðsynlega þurfa á því að halda að fara til tannlæknis til frekari tannviðgerða. Hann eigi dreng fæddan árið X, sem þurfi að fara til talmeinafræðings. Barnsmóðir kæranda eigi í fjárhagslegum vandræðum sem geri henni erfitt fyrir að greiða fyrir þjónustuna. Í sumar muni drengurinn fara á sumarnámskeið en fjárhagslegar aðstæður kæranda hamli því að hann geti tekið þátt í kostnaðinum. Þá sé sonur hans að byrja í skóla í X með tilheyrandi kostnaði. Það sé því töluverður kostnaður sem kærandi þurfi að standa straum af. Óski hann eftir því að fá greidda dagpeninga frá stofnuninni.

Fram kemur að Tryggingastofnun hafi upplýst kæranda með bréfi, dags. 24. júní 2015, að stofnunin telji tannlæknakostnað, kostnað vegna sumarnámskeiðs fyrir barn kæranda og kostnað vegna skólagöngu barns ekki falla undir 3. gr. reglugerðar nr. 460/2013. Þá hafi verið vakin athygli á því að kærandi gæti átt rétt á barnalífeyri samkvæmt 20. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar vegna barnsins en stofnuninni þurfi að berast umsókn um barnalífeyri ásamt gögnum sem sýni fram á að kærandi beri kostnað vegna framfærslu barnsins.

Ekki hafi borist frekari gögn með umsókn vegna vasapeninga sem sýnt hafi fram á sérstakar aðstæður kæranda, svo sem vegna sjúkdóms, skertrar starfsgetu, náms eða endurhæfingar. Af þeim sökum hafi stofnunin synjað umsókn kæranda um vasapeninga með bréfi, dags. 31. júlí 2015. Kæranda hafi verið bent á að hugsanlega geti hann sótt um fjárhagsaðstoð hjá sveitarfélaginu þar sem lögheimili hans sé skráð.

Vasapeningar fanga séu greiðslur sem komi til viðbótar þeim greiðslum sem fangar njóti frá Fangelsismálastofnun. Dagpeningar frá Fangelsismálastofnun séu ætlaðir til innkaupa á hreinlætis- og snyrtivörum til persónulegrar umhirðu. Greiðslur vasapeninga til fanga séu þar af leiðandi ekki framfærsla þeirra heldur sé um að ræða viðbót sem ætluð sé vegna kostnaðar sem falli til vegna sérstakra aðstæðna fangans, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 460/2013.

Í reglugerð nr. 460/2013 um vasapeninga og dagpeninga vegna dvalar lífeyrisþega á stofnun séu reglur um greiðslur vasapeninga og eftir atvikum gögn sem staðfesti kostnað viðkomandi. Samkvæmt reglugerðinni komi það í hlut Tryggingastofnunar að taka mál umsækjanda til meðferðar í kjölfar umsóknar, skoða hvert tilfelli fyrir sig og meta sérstakar aðstæður umsækjanda. Sérstaklega sé nefnt í reglugerðinni að líta skuli til kostnaðar vegna sérstakra aðstæðna fanga, svo sem vegna sjúkdóms, skertrar starfsgetu, náms eða endurhæfingar. Að mati Tryggingastofnunar verði orðalag ákvæðisins ekki túlkað öðruvísi en að aðstæður fanga verði að vera sérstakar sem og að hann verði að sýna fram á kostnað umfram hefðbundinn kostnað. Ákvæðinu sé ekki heldur ætlað að taka á skuldavanda fanga.

Samkvæmt 1. mgr. 56. gr. laga um almannatryggingar skuli allar bætur til bótaþega falla niður sé hann dæmdur til fangelsisvistar eða á annan hátt úrskurðaður til dvalar á einhverri stofnun. Niðurfellingin taki gildi eftir fjögurra mánaða samfellda fangelsisvist eða dvöl. Þegar bætur hafi verið felldar niður samkvæmt fyrrnefndu ákvæði sé heimilt að greiða fanga vasapeninga í samræmi við 8. mgr. 48. gr. sömu laga. Samkvæmt því lagaákvæði falli lífeyrir og bætur honum tengdar niður hjá bótaþega sem dveljist á sjúkrahúsi eða hjúkrunarheimili samkvæmt ákveðnum reglum þar um. Þá sé heimilt að greiða bótaþeganum svonefnda vasapeninga allt að 53.354 kr. á mánuði og þeir séu tekjutengdir samkvæmt ákveðnum reglum.

Fjallað sé um vasapeninga í reglugerð 460/2013 um vasapeninga og dagpeninga vegna dvalar lífeyrisþega á stofnun. Þar segi orðrétt í 3. gr.:

„Ef lífeyrisþegi er dæmdur til fangelsisvistar eða á annan hátt úrskurðaður til dvalar á stofnun og lífeyrisgreiðslur til hans hafa verið felldar niður af þeim sökum er heimilt að greiða honum vasapeninga þegar sérstaklega stendur á. Skal í því sambandi litið til kostnaðar vegna sérstakra aðstæðna fanga, svo sem sjúkdóms, skertrar starfsgetu, náms eða endurhæfingar. Með umsókn skal fylgja rökstuðningur fyrir þörf á greiðslu vasapeninga og eftir atvikum gögn sem staðfesta kostnað viðkomandi.“

Í 20. gr. laga nr. 49/2005 um fullnustu refsinga sé fjallað um þóknun og dagpeninga sem fangar fái greidda frá Fangelsismálastofnun. Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. skuli greiða fanga þóknun fyrir ástundun vinnu eða náms. Sé ekki unnt að útvega fanga vinnu eða hann geti samkvæmt læknisvottorði ekki sinnt vinnuskyldu skuli hann fá greidda dagpeninga fyrir þá daga sem hann hefði ella unnið. Fangelsismálastofnun ákveði fjárhæð dagpeninga og hún skuli miðast við að fangi eigi fyrir brýnustu nauðsynjum til persónulegrar umhirðu. Í 2. mgr. 20. gr. segi að fangi sem eigi kost á vinnu eða útvegi sér hana sjálfur fái ekki dagpeninga. Sama gildi um fanga sem vikið sé úr vinnu eða neiti að vinna án gildrar ástæðu.

Með vísan til alls framangreinds sé það niðurstaða stofnunarinnar að ákvörðun um að synja kæranda um greiðslur vasapeninga hafi verið rétt. Stofnunin hafi metið umsókn kæranda ásamt fyrirliggjandi gögnum, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, og byggist afgreiðsla stofnunarinnar á niðurstöðu þeirrar rannsóknar. Tryggingastofnun ítreki að ákvæði 3. gr. reglugerðar nr. 460/2013 um greiðslu vasapeninga til fanga sé undanþáguákvæði sem heimili Tryggingastofnun að greiða fanga vasapeninga vegna sérstakra aðstæðna hans. Slíkar aðstæður séu svo sem vegna sjúkdóms, skertrar starfsgetu, náms eða endurhæfingar og verði ákvæðið ekki túlkað öðruvísi en að greiðslum vasapeninga sé ætlað að koma til móts við þann kostnað sem rekja megi til fyrrgreindra aðstæðna eða þann kostnað sem falli til í beinu sambandi við örorku viðkomandi fanga. Greiðslur vasapeninga samkvæmt ákvæðinu séu ekki ætlaðar til að taka á skuldavanda kæranda, t.d. vegna kostnaðar tannlæknis, greiðslna vegna sumarnámskeiða eða skólagöngu niðja kæranda.

Tryggingastofnun bendi í lokin á að hægt sé að sækja um fjárstyrk til sveitarfélags í samræmi við 12. og 13. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Samkvæmt fyrrnefndum lögum hafi sveitarfélög ákveðnar framfærsluskyldur gagnvart íbúum sínum og breyti í sjálfu sér engu þótt íbúar sveitarfélagsins dvelji tímabundið í fangelsi í öðru sveitarfélagi. Hlutaðeigandi sveitarfélag meti hvort viðkomandi eigi rétt til fjárhagsaðstoðar í samræmi við þær reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar sem í gildi séu í sveitarfélaginu.

IV. Niðurstaða

Kærð er synjun Tryggingastofnunar ríkisins á umsókn kæranda um greiðslu vasapeninga.

Við úrlausn málsins ber að leggja til grundvallar gildandi rétt á þeim tíma sem Sjúkratryggingar Íslands tóku ákvörðun um umsókn kæranda. Í þágildandi 1. mgr. 56. gr. laga um almannatryggingar nr. 100/2007 segir:

„Ef bótaþegi er dæmdur til fangelsisvistar eða á annan hátt úrskurðaður til dvalar á einhverri stofnun skulu falla niður allar bætur til hans eftir fjögurra mánaða samfellda fangelsisvist eða dvöl. Þegar bætur hafa verið felldar niður er heimilt að greiða fanga vasapeninga í samræmi við 8. mgr. 48. gr.“

Samkvæmt framangreindu ákvæði hefur Tryggingastofnun ríkisins heimild til að greiða föngum vasapeninga eftir að örorkubætur hafa fallið niður eftir fjögurra mánaða samfellda fangelsisvist eða dvöl. Í 8. mgr. 48. gr. laganna, sem vísað er til í 1. mgr. 56. gr., segir:

„Þegar lífeyrir og bætur honum tengdar falla niður skv. 5. mgr. er heimilt að greiða elli- og örorkulífeyrisþega sem dvelst á sjúkrahúsi hér á landi vasapeninga allt að 28.951 kr. á mánuði. Við útreikning á fjárhæð vasapeninga skulu tekjur skerða vasapeninga um 65%. Vasapeningar falla alveg niður við tekjur sem nema 641.146 kr. á ári. Með tekjum er átt við tekjur eins og þær eru skilgreindar í 16. gr. og um tekjuútreikning fer samkvæmt sömu grein. Ef tekjur hlutaðeigandi eru af vinnu á stofnuninni og telja má vinnuna þátt í endurhæfingu er heimilt að ákveða að tekjurnar hafi ekki skerðingaráhrif á vasapeningana svo framarlega sem þær fara ekki yfir 680.350 kr. á ári og sama gildir um tekjur í formi hlunninda og annarra greiðslna en peninga. Tekjur vegna vinnu á stofnun, sbr. 5. málsl. þessarar málsgreinar, umfram 680.350 kr. á ári skerða vasapeninga í samræmi við skerðingarhlutfall 2. málsl.“

Fram til ársins 2011 var framkvæmdin hjá Tryggingastofnun ríkisins sú að öllum öryrkjum í hópi fanga voru greiddir vasapeningar á grundvelli heimildarinnar í 1. mgr. 56. gr. laganna án þess að sérstaklega þyrfti að sækja um þá. Á árinu 2011 ákvað Tryggingastofnun að breyta verklagi stofnunarinnar meðal annars með þeim rökum að allir refsifangar sem stunduðu ekki vinnu í fangelsum fengju greidda dagpeninga frá Fangelsismálastofnun. Einnig vísaði stofnunin til þess að jafnræðisregla væri brotin ef fangar sem rétt áttu til greiðslu örorkulífeyris fengju áframhaldandi greiðslu í formi dagpeninga þrátt fyrir fangelsisvistina en aðrir fangar misstu alfarið sínar tekjur vegna refsivistar. Auk þess taldi Tryggingastofnun þá framkvæmd að greiða vasapeninga án umsóknar vera í andstöðu við þágildandi 1. mgr. 52. gr. laganna sem kvað á um að sækja skyldi um allar bætur frá Tryggingastofnun ríkisins. Eftir verklagsbreytinguna gerði Tryggingastofnun þá kröfu að sérstakar aðstæður væru til staðar sem réttlættu greiðslu vasapeninga.

Úrskurðarnefnd almannatrygginga kvað upp úrskurð þann 25. janúar 2013 í máli nr. 331/2012 þar sem sú breyting á framkvæmd Tryggingastofnunar sem lýst hefur verið hér að framan var talin ólögmæt. Í úrskurðinum segir meðal annars svo:

„Úrskurðarnefndin horfir til þess að skv. 2. [málslið] 1. mgr. 56. gr. og 8. mgr. 48. gr. laganna gilda sömu reglur um fjárhæð vasapeninga hvort sem bótaþegi dvelst á sjúkrahúsi eða er dæmdur til fangelsisvistar. Úrskurðarnefnd almannatrygginga telur ekki málefnalegt án skýrra lagafyrirmæla að breyta með íþyngjandi hætti þeirri framkvæmd á greiðslu vasapeninga til fanga sem jafnframt eru öryrkjar sem ríkt hefur um árabil. Til þess er að líta að verklagsreglur [stofnunarinnar] liggja til grundvallar breytingunni en ekki reglugerð sem stoð á í lögum.“

Í kjölfar úrskurðarins var sett reglugerð á grundvelli heimilda í 10. mgr. 48. gr. og 70. gr. laganna. Reglugerð nr. 460/2013, um vasapeninga og dagpeninga vegna dvalar lífeyrisþega á stofnun, tók gildi þann 16. maí 2013. Frá þeim tíma hefur Tryggingastofnun ríkisins afgreitt umsóknir um vasapeninga fanga á grundvelli ákvæða reglugerðarinnar. Í 3. gr. reglugerðarinnar er fjallað um greiðslu vasapeninga vegna fangelsisvistar:

Samkvæmt framangreindu reglugerðarákvæði greiðir Tryggingastofnun ríkisins aðeins vasapeninga þegar sérstaklega stendur á. Kveðið er á um að líta skuli til kostnaðar vegna sérstakra aðstæðna fanga við mat á því hvort sérstaklega standi á og í dæmaskyni er nefndur kostnaður vegna sjúkdóms, skertrar starfsgetu, náms eða endurhæfingar. Þá er þess krafist að rökstuðningur fyrir þörf á greiðslu vasapeninga fylgi umsókn og eftir atvikum gögn því til staðfestingar.

Samkvæmt þágildandi 1. mgr. 56. gr. laga nr. 100/2007 var „heimilt að greiða fanga vasapeninga í samræmi við 8. mgr. 48. gr.“. Af orðalagi 1. mgr. 56. gr. verður ekki ráðið að greiðsla vasapeninga til fanga sé bundin öðrum skilyrðum en fram koma í 8. mgr. 48. gr. Þar er mælt fyrir um heimild Tryggingastofnunar til þess að greiða elli- og örorkulífeyrisþega sem dvelst á sjúkrahúsi vasapeninga og kveðið á um hvernig þeir skuli reiknaðir. Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála má draga þá ályktun af 1. mgr. 56. gr. og 8. mgr. 48. gr. að ætlun löggjafans hafi verið að tryggja lífeyrisþegum í fangelsi sama rétt til vasapeninga og þeim lífeyrisþegum sem dvelja á sjúkrahúsi. Í reglugerð nr. 460/2013 segir svo um greiðslu vasapeninga vegna dvalar á sjúkrastofnun og dvalarheimili:

„Heimilt er að greiða vasapeninga samkvæmt reglugerð þessari til lífeyrisþega, sem á lögheimili hér á landi og dvelst á sjúkrastofnun í skilningi laga nr. 40/2007, um heilbrigðisþjónustu, enda hafi lífeyrir hans fallið niður sökum þess að dvölin hefur verið lengri en sex mánuðir undanfarna tólf mánuði. Einnig er heimilt að greiða vasapeninga til heimilismanns ef lífeyrir hans hefur fallið niður vegna dvalar á stofnun fyrir aldraða.“

Úrskurðarnefnd velferðarmála telur ljóst af ákvæðum 2. og 3. gr. reglugerðarinnar að ekki eru gerðar sömu kröfur til lífeyrisþega sem dveljast á sjúkrastofnun eða dvalarheimili og þeirra sem eru í fangelsi. Þannig eru vasapeningar til þeirra fyrrnefndu ekki bundnir því skilyrði að um sérstakar aðstæður sé að ræða. Slíka aðgreiningu á rétti til vasapeninga eftir því hvort lífeyrisþegi er í fangelsi eða á sjúkrastofnun er ekki að finna í lögum um almannatryggingar. Hafa ber í huga að um íþyngjandi skilyrði er að ræða sem takmarkar verulega rétt fanga til vasapeninga. Það liggur fyrir að með 1. mgr. 56. gr. og 8. mgr. 48. gr. almannatryggingalaga hefur löggjafinn ákveðið að lögfesta tiltekin réttindi borgurunum til aðstoðar. Í lagaákvæðunum er ekki að finna nánari skilyrði eða viðmið um það í hvaða tilvikum heimilt sé að greiða vasapeninga. Þannig er ekki kveðið á um það í lögum að einungis sé heimilt að greiða föngum vasapeninga þegar sérstaklega standi á. Kemur því til skoðunar hvort framangreint skilyrði 3. gr. reglugerðar nr. 460/2013 hafi næga lagastoð en almennt er ekki unnt að skerða réttindi til greiðslna samkvæmt almannatryggingalögum með reglugerð nema hún hafi stoð í skýru og ótvíræðu lagaákvæði.

Reglugerð nr. 460/2013 er sett með stoð í 70. gr., sbr. 10. mgr. 48. gr. laga nr. 100/2007. Ákvæði 70. gr. laganna veitir ráðherra einungis almenna heimild til að kveða á um nánari framkvæmd laganna í reglugerð. Þá hljóðar reglugerðarheimildin í 10. mgr. 48. gr. svo:

„Heimilt er að setja reglugerð um nánari framkvæmd ákvæðis þessa.“

Úrskurðarnefnd velferðarmála fær hvorki ráðið að í 10. mgr. 48. gr. né 70. gr. felist heimild til að setja viðbótarskilyrði í reglugerð sem takmarka verulega rétt fanga til vasapeninga. Að mati úrskurðarnefndarinnar hefðu þau skilyrði sem fram koma í reglugerð nr. 460/2013 annaðhvort þurft að koma fram í lögunum sjálfum eða að ráðherra hefði verið veitt heimild til að setja sjálfstæð efnisleg skilyrði í reglugerð með skýrri og ótvíðræðri reglugerðarheimild. Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að skilyrði um sérstakar aðstæður í 3. gr. reglugerðar nr. 460/2013 hafi ekki átt sér næga stoð í þágildandi 1. mgr. 56. gr., sbr. 8. mgr. 48. gr., sbr. 10. mgr. 48. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar.

Synjun Tryggingastofnunar ríkisins á umsókn kæranda um vasapeninga á grundvelli 3. gr. reglugerðar nr. 460/2013 er hrundið. Málinu er vísað aftur til Tryggingastofnunar ríkisins til nýrrar meðferðar á grundvelli þágildandi ákvæða laga nr. 100/2007 um almannatryggingar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Synjun Tryggingastofnunar ríkisins um greiðslu vasapeninga til A, er hrundið. Málinu er vísað aftur til Tryggingastofnunar ríkisins til nýrrar meðferðar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir

Efnisorð

Úrskurðarnefnd velferðarmála - Almannatryggingar