Nr. 495/2017 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 7. september 2017 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 495/2017
í stjórnsýslumáli nr. KNU17070061
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 31. júlí 2017 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 25. júlí 2017, um að synja henni um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga. Kærandi sótti um vernd hér á landi ásamt sambýlismanni sínum.
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og henni breytt á þann hátt að kæranda verði veitt staða flóttamanns á grundvelli 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt viðbótarvernd á grundvelli 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara er þess krafist að kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. sömu laga. Til þrautaþrautavara krefst kærandi þess að ákvörðun Útlendingastofnunar, hvað varðar brottvísun og endurkomubann, verði felld úr gildi og að ákvæði 101. gr. laga um útlendinga eigi ekki við.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 12. júlí 2017. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun m.a. þann 20. júlí 2017, ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 25. júlí 2017, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 31. júlí 2017. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 4. ágúst 2016, ásamt fylgigögnum. Þá barst kærunefnd með tölvupósti, dags. 28. ágúst 2017, viðbótargagn í málinu.
Með tölvupósti, dags. 31. ágúst 2017, var kæranda veittur frestur til 5. september s.á. til að koma að andmælum vegna framkominnar þýðingar á framlögðu sálfræðimati kæranda. Benti gagnið til þess að kærandi og sambýlismaður hennar væru [...]. Með tölvupósti, dags. 4 september 2017, bárust andmæli kæranda þess efnis að kærandi hefði áður verið [...] sambýlismanni sínum. Þau hefðu [...]en flúið til Íslands til að vera saman. Kærunefnd byggir á því að kærandi sé hér á landi með sambýlismanni sínum.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Við meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun byggði hún umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hún væri í hættu í heimaríki sínu vegna hótana og ofbeldis af hendi tengdaföður síns, auk hótana af hendi aðila sem væri uppsigað við tengdaföður hennar. Þá væri henni ófært að leita aðstoðar lögreglu eða yfirvalda vegna tengsla tengdaföður síns við lögregluna.
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda var sú að kærandi sé ekki flóttamaður og henni skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.
Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði ekki réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 2. mgr. 35. gr. laga um útlendinga. Kæranda var brottvísað frá landinu með vísan til 2. tölul. b-liðar 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, sbr. b-lið 2. mgr. 104. gr. laganna. Var kæranda ákveðið endurkomubann hingað til lands í tvö ár, sbr. 101. gr. sömu laga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að hún hafi sótt um alþjóðlega vernd hér á landi því að hún telji sig og sambýlismann sinn vera í lífshættu í heimaríki þeirra, [...], vegna hótana og árása af hendi tengdaföður hennar. Hótanirnar og ofbeldið stafi af því að tengdafaðir kæranda sé mjög ósáttur við samband hennar og sambýlismanns hennar. Eitt sinn þegar kærandi hafi reynt að stía feðgunum í sundur hafi tengdafaðir kæranda slegið hana með þeim afleiðingum að hún hafi fallið og [...]. Í kjölfarið hafi kærandi orðið þunglynd og þurft að leita aðstoðar sálfræðings. Framburði sínum til stuðnings hafi kærandi lagt fram sálfræðivottorð sem beri að taka til skoðunar við meðferð málsins. Kærandi og sambýlismaður hennar hafi leitað aðstoðar lögreglu en lögreglan hafi ekkert aðhafst þar sem tengdafaðir kæranda sé valdamikill maður í undirheimum [...]. Tengdafaðir kæranda hafi jafnframt beitt aðra einstaklinga ofbeldi en ekki þurft að sitja í fangelsi af þeim sökum. Kærandi sé sannfærð um að ofbeldið muni halda áfram, snúi hún og sambýlismaður hennar aftur til [...]. Sökum spillingar treysti kærandi og sambýlismaður hennar ekki lögreglunni til að aðhafast í máli þeirra.
Þá er í greinargerð kæranda að finna umfjöllun um almennt ástand mannréttindamála í [...] og er í því sambandi vísað til ýmissa alþjóðlegra skýrslna og gagna, þ. á m. skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins fyrir árið 2016 um stöðu mannréttindamála í [...]. Þar kemur m.a. fram að mest aðkallandi mannréttindabrot í landinu tengist spillingu í réttar- og heilbrigðiskerfinu ásamt heimilisofbeldi og mismunun gagnvart konum. Þá sé spilling jafnframt útbreidd í stjórnsýslunni.
Kærandi byggir aðalkröfu sína um alþjóðlega vernd á því að hún og sambýlismaður hennar sæti ofsóknum í heimalandi þeirra, [...], og grundvallarmannréttindi þeirra séu ekki tryggð af hálfu stjórnvalda vegna uppruna þeirra og vegna spillingar. Kröfu sinni til stuðnings vísar kærandi til 1. mgr. 40. gr. laga um útlendinga, 1. mgr. 37. gr. sömu laga og a-liðs 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna. Þá er í greinargerð kæranda fjallað um hugtakið „ofsóknir“ í skilningi 33. gr. flóttamannasamningsins og vísað í því sambandi til handbókar Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um réttarstöðu flóttamanna og 38. gr. laga um útlendinga.
Til stuðnings varakröfu sinni um viðbótarvernd vísar kærandi til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og lögskýringargagna að baki ákvæðinu. Í lögskýringargögnum sé m.a. vísað til tilskipunar Evrópubandalagsins nr. 2004/83/EB frá 28. apríl 2004, um lágmarksskilyrði til að ríkisborgarar þriðju landa eða ríkisfangslausir einstaklingar teljist flóttamenn eða menn sem að öðru leyti þarfnast alþjóðlegrar verndar, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 3. gr. samnings gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu.
Þá gerir kærandi athugasemd við að [...] sé á lista Útlendingastofnunar yfir örugg ríki. Í umfjöllun um [...] á heimasíðu Útlendingastofnunar sé látið að því liggja að lögreglan og dómskerfið í [...] séu í himnalagi og veiti borgurum fullnægjandi vernd. Ljóst sé að það eigi ekki við í tilviki kæranda og því eigi ekki að byggja á því að um forgangsmál sé að ræða. Þá vísar kærandi til 3. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna sem leggi bann við því að mismuna flóttamönnum eftir ættlandi. Einstaklingsbundið mat sé kjarni flóttamannahugtaksins og nauðsynlegt til að virða grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement, sbr. 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga. Þá hafi Evrópuráð um flóttamenn og útlaga (e. European Council on Refugees and Exiles) ítrekað beint þeim tilmælum til ríkja Evrópusambandsins að hverfa frá notkun lista yfir svokölluð örugg ríki.
Til stuðnings þrautavarakröfu sinni um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða vísar kærandi einkum til 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga og lögskýringargagna að baki ákvæðinu. Kærandi og sambýlismaður hennar hafi greint frá áreiti og ofsóknum gagnvart sér og þau óttist um sálarheill fjölskyldunnar. Þá aðstoði þarlend yfirvöld þau ekki við að leita réttar síns. Samkvæmt orðanna hljóðan sé ekki útilokað að veita dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða vegna félagslegra ástæðna, s.s. mismununar og ofsókna, þó að slíkt sé að jafnaði ekki gert.
Svo sem fram hefur komið gerir kærandi þrautaþrautavarakröfu um að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi hvað varðar brottvísun og endurkomubann. Byggir kærandi m.a. á því að sú niðurstaða Útlendingastofnunar að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunarinnar sé í andstöðu við tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2008/115/EB, um brottvísun útlendinga í ólögmætri dvöl, svo og 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá teljist umsóknir kæranda og sambýlismanns hennar um vernd ekki bersýnilega tilhæfulausar, líkt og byggt sé á í ákvörðun Útlendingastofnunar. Í ljósi þess hafi stofnuninni verið óheimilt að ákveða að kæranda og sambýlismanni hennar skyldi ekki veittur frestur til að hverfa af landi brott, með vísan til b-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga. Enn fremur hafi Útlendingastofnun verið óheimilt að ákvarða kæranda og sambýlismanni hennar brottvísun á grundvelli 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga, þar sem brottvísunin feli í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart þeim. Jafnframt sé ákvörðun um endurkomubann í andstöðu við 1. mgr. 31. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna. Þá byggir kærandi á því að ákvörðun um brottvísun og endurkomubann sé í andstöðu við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Að endingu kveður kærandi að hún geti ekki flutt sig um set innanlands og hlotið vernd annars staðar í [...]. Almennt séu ekki forsendur til að kanna möguleika á flótta innan heimalands sé ljóst að ríkið skorti vilja eða getu til að vernda einstaklinga gegn ofsóknum.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagagrundvöllur
Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að til að sanna á sér deili hafi kærandi framvísað [...] vegabréfi. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi sé [...] ríkisborgari.
Landaupplýsingar
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í [...] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
• [...]
Samkvæmt ofangreindum gögnum er [...]
Af fyrrgreindum gögnum má eigi að síður ráða að spilling sé mikið vandamál í [...], einkum í löggæslu- og réttarkerfinu. Á undanförnum árum hafi [...] stjórnvöld hins vegar tekið mikilvæg skref í þá átt að auka vernd borgara sinna og uppræta spillingu. Laun lögreglumanna hafi verið hækkuð og endurnýjun hafi átt sér stað í lögregluliði landsins auk þess sem yfirvöld sæki lögreglumenn til saka vegna brota í starfi. Fram kemur að sett hafi verið á fót þjónusta sem heyri undir [...] innanríkisráðuneytið og geri borgurunum kleift að senda inn kvartanir vegna spillingarmála, þ. á m. símleiðis. Einnig sé starfrækt vefgátt á vegum yfirvalda þar sem borgarar geti tilkynnt misferli. Þá taki umboðsmaður borgara í [...] jafnframt við kvörtunum vegna starfa lögreglu. Samkvæmt ofangreindu verður talið að [...] yfirvöld hafi almennt vilja og getu til að veita [...] borgurum vernd.
Í skýrslu Alþjóðaheilbrigðisstofnunarinnar um geðheilbrigði í [...] (e. Mental Health Atlas country profile 2014 – [...]) frá árinu 2014 kemur fram að [...] yfirvöld hafi samþykkt geðheilbrigðisáætlun árið 2013. Þá hafi tekið gildi sérstök löggjöf um geðheilbrigðisþjónustu árið 2012. Áætlunin og löggjöfin séu í samræmi við alþjóðaskuldbindingar á sviði mannréttinda og hafi verið innleiddar að hluta. Geðheilbrigðisþjónusta í [...] sé að mestu fjármögnuð af [...] ríkinu þó að þjónustunni kunni að fylgja tiltekinn lágmarkskostnaður fyrir notendur.
Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 37. gr. sömu laga. Kærandi byggir umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hún og sambýlismaður hennar hafi sætt hótunum og ofbeldi af hendi tengdaföður kæranda í heimaríki þeirra, [...]. Þá sé kæranda útilokað að leita aðstoðar [...] yfirvalda vegna aðstæðna sinna sökum tengsla tengdaföður hennar við lögregluyfirvöld.
Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.
Í 38. gr. útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggst og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr. eru þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Í 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga er fjallað um í hverju ofsóknir geta falist. Þá eru þær ástæður sem ofsóknir þurfa að tengjast skilgreindar nánar í 3. mgr. 38. gr. laganna.
Í 4. mgr. 38. gr. kemur fram að þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð séu:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 37. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Almennt ber að telja ótta umsækjanda um alþjóðlega vernd ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimaríki sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í 1. mgr. 37. gr. eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Hugtakið „ástæðuríkur ótti við ofsóknir“ inniheldur huglæga og hlutlæga þætti og þarf að taka tillit til hvors tveggja þegar mat er lagt á umsókn um alþjóðlega vernd. Mat á því hvort ótti umsækjanda sé ástæðuríkur getur verið byggt á persónulegri reynslu umsækjanda sem og á upplýsingum um ofsóknir sem aðrir í umhverfi hans eða þeir sem tilheyra sama hópi hafa orðið fyrir. Umsækjandi sem hefur sýnt fram á að hann hafi þegar orðið fyrir ofsóknum í heimaríki, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga, eða beinum og marktækum hótunum um slíkar ofsóknir, yrði almennt talinn hafa sýnt fram á ástæðuríkan ótta við slíkar ofsóknir snúi hann aftur til heimaríkis nema talið verði að miklar líkur séu á því að slíkar ofsóknir yrðu ekki endurteknar, t.d. þar sem aðstæður í heimaríki hans hafi breyst. Þótt umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli njóta vafa upp að ákveðnu marki, verður umsækjandinn a.m.k. að sýna fram á að ákveðnar líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimaríki. Frásögn umsækjanda og önnur gögn um einstaklingsbundnar aðstæður hans verða því almennt að fá stuðning í hlutlægum og áreiðanlegum upplýsingum um heimaríki umsækjanda, stjórnvöld, stjórnarfar og löggjöf þess. Þá er litið til sambærilegra upplýsinga um ástand, aðstöðu og verndarþörf þess hóps sem umsækjandi tilheyrir eða er talinn tilheyra.
Kærunefnd hefur við mat sitt á umsókn kæranda haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd (Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Genf 2011). Þá hefur aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndar tekið mið af skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópusambandsins um trúverðugleikamat, eftir því sem við á (Beyond Proof: Credibility Assessment in EU Asylum Systems, Brussel 2013).
Krafa kæranda er byggð á því að hún sæti hótunum og ofbeldi af hálfu tengdaföður síns í heimaríki sínu, [...]. Þá geti hún ekki leitað aðstoðar yfirvalda vegna þessa. Skýrslur og gögn um aðstæður í [...] sem kærunefnd hefur yfirfarið benda til þess að stjórnvöld hafi unnið að því síðustu ár að uppræta spillingu, þ. á m. innan refsivörslukerfisins. Þrátt fyrir að enn sé þörf á úrbótum í þessu efni er það mat kærunefndar að almennt verði að telja að [...] stjórnvöld geti veitt kæranda viðeigandi vernd gegn hótunum og ofbeldi sem hún kveðst sæta af hálfu tengdaföður síns. Kærandi hefur ekki lagt fram gögn til stuðnings þeirri fullyrðingu sinni að henni sé útilokað að leita verndar yfirvalda vegna ætlaðra tengsla tengdaföður hennar við yfirvöld í [...]. Þá hefur kærandi ekki borið fyrir sig að hafa sætt ofsóknum eða áreiti af hendi [...] yfirvalda. Enn fremur benda gögn ekki til þess að hún hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir yfirvalda eða aðila á þeirra vegum. Að mati kærunefndar styðja heimildir ekki við þá staðhæfingu kæranda að [...] stjórnvöld skorti vilja eða getu til að veita kæranda viðhlítandi vernd gegn hótunum og ofbeldi sem hún nefnir, m.a. með því að ákæra eða refsa fyrir þær athafnir. Það er því mat kærunefndar að kærandi hafi raunhæfan möguleika á að leita ásjár stjórnvalda í heimaríki sínu. Að öllu framangreindu virtu telur kærunefnd því ljóst að hún uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga fyrir veitingu stöðu flóttamanns.
Ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga er útlendingur einnig flóttamaður ef, verði hann sendur aftur til heimaríkis síns, raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.
Við mat á hvort aðstæður kæranda séu slíkar að þær eigi undir 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga ber að líta til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur fjallað um það mat sem þarf að fara fram þegar metið er hvort kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem falli undir 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem bannar pyndingar og ómannlega eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Hefur dómstóllinn sagt að 3. gr. sáttmálans geti átt við þegar hættan stafar frá einstaklingum eða hópi fólks sem ekki séu fulltrúar stjórnvalda. Kærandi verður þó að geta sýnt fram á að gildar ástæður séu til að ætla að um raunverulega hættu sé að ræða og að stjórnvöld í ríkinu séu ekki í stakk búin til að veita viðeigandi vernd. Ekki er nóg að aðeins sé um að ræða möguleika á illri meðferð og verður frásögn kæranda að fá stuðning í öðrum gögnum (sjá t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli NA gegn Bretlandi (mál nr. 25904/07) frá 7. júlí 2008 og H.L.R. gegn Frakklandi (mál nr. 24573/94) frá 29. apríl 1997).
Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um heimaríki kæranda telur kærunefndin að aðstæður hennar þar séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 37. gr. laganna. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli heldur ekki skilyrði 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.
Alþjóðleg vernd á grundvelli 40. gr. laga um útlendinga
Þar sem kærunefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga á kærandi ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga.
Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 6. mgr. 37. gr. laga um útlendinga skal stjórnvald sem kemst að því að ákvæði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laganna eigi ekki við um útlending að eigin frumkvæði taka til skoðunar hvort veita eigi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. sömu laga. Þrátt fyrir að orðalag 1. mgr. 74. gr. kveði ekki með skýrum hætti á um veitingu dvalarleyfis má skilja af athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga nr. 80/2016, fyrirsögn greinarinnar og af 6. mgr. 37. gr. laganna að það hafi þó verið ætlunin með ákvæðinu. Kærunefnd telur því rétt að túlka ákvæðið sem heimild til veitingar dvalarleyfis þegar skilyrði þess eru uppfyllt.
Samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga má líta til mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Kærunefnd telur, með vísan til orðalags ákvæðisins um „ríka þörf fyrir vernd“ auk lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.
Í athugasemdum við 74. gr. í greinargerð með frumvarpi til laga um útlendinga segir m.a. að með erfiðum almennum aðstæðum að öðru leyti sé einnig vísað til alvarlegra aðstæðna í heimaríki og væri þar oft um að ræða viðvarandi mannréttindabrot í ríkinu eða þá aðstöðu að yfirvöld veiti ekki þegnum sínum vernd gegn ofbeldisbrotum eða glæpum. Kærandi kveður sig og sambýlismann sinn ekki geta leitað aðstoðar [...] yfirvalda vegna hótana og ofbeldis sem þau sæti af hendi tengdaföður hennar. Svo sem fram hefur komið metur kærunefnd það svo, á grundvelli fyrirliggjandi gagna, að kæranda standi til boða úrræði í heimaríki hennar sem feli í sér viðeigandi vernd.
Í athugasemdum við frumvarp til laga um útlendinga kemur fram að með ríkri þörf á vernd af heilbrigðisástæðum sé m.a. miðað við að um skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm sé að ræða og meðferð við honum væri aðgengileg hér á landi en ekki í heimaríki viðkomandi. Í þessu sambandi kemur jafnframt fram að meðferð teljist ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana heldur er hér átt við þau tilvik þar sem meðferð sé til í heimaríkinu en viðkomandi eigi ekki rétt á henni. Þá kunna að falla undir 1. mgr. 74. gr. mjög alvarlegir sjúkdómar sem ekki teljast lífshættulegir, svo sem ef sýnt þykir að þeir muni valda alvarlegu óbætanlegu heilsutjóni eða óbærilegum þjáningum. Ef um langvarandi sjúkdóm sé að ræða væru ríkari verndarsjónarmið fyrir hendi ef sjúkdómur væri á lokastigi. Jafnframt væri rétt að líta til þess hvort meðferð hafi hafist hér á landi og ekki væri læknisfræðilega forsvaranlegt að rjúfa meðferð, sem og til atriða sem varði félagslegar aðstæður útlendings og horfur hans.
Kærandi kom hingað til lands ásamt sambýlismanni sínum. Samkvæmt framlögðu sálfræðimati, dags. 11. júlí 2017, glímir kærandi við kvíða og streitu m.a. vegna [...] og fjölskylduvandamála. Gögn málsins, þ. á m. viðtal við kæranda hjá Útlendingastofnun dags. 18. júlí 2017, gefa til kynna að kærandi sé að öðru leyti heilsuhraust. Það er mat kærunefndar, á grundvelli fyrirliggjandi gagna, að kærandi geti leitað sér aðstoðar í heimaríki sínu vegna andlegra kvilla sem hún kveðst glíma við. Þegar upplýsingar um heimaríki kæranda og gögn málsins eru virt í heild er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi ekki sýnt fram á aðstæður sem ná því alvarleikastigi að hún teljist hafa ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda í heimaríki séu ekki með þeim hætti að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
Bann við endursendingu skv. 42. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er ekki heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan einstakling til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar er einnig óheimilt að senda útlending til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.
Með vísan til umfjöllunar að framan um heimaríki kæranda telur kærunefnd að þær aðstæður sem ákvæðið tekur til ekki eiga við í máli kæranda. Kærunefnd telur því að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga standi ekki í vegi fyrir endursendingu kæranda þangað.
Brottvísun og endurkomubann
Ákvörðun Útlendingastofnunar um brottvísun kæranda er byggð á því að skilyrði b-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga séu fyrir hendi. Samkvæmt ákvæðinu er heimilt að fella niður frest útlendings til að yfirgefa landið sjálfviljugur ef umsókn hans um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd telst bersýnilega tilhæfulaus eða hann hefur vísvitandi gefið misvísandi eða rangar upplýsingar við umsókn. Við túlkun ákvæðis b-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga hefur kærunefnd lagt áherslu á að heimild til að veita styttri eða engan frest til að yfirgefa landið sjálfviljugur er bundin við að umsókn sé talin bersýnilega tilhæfulaus en í því sambandi sé ekki nóg að umsókn sé tilhæfulaus.
Í 45. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. reglugerð nr. 775/2017, er fjallað um bersýnilega tilhæfulausar umsóknir. Þar segir í 2. mgr. að ef útlendingur kemur frá ríki sem er á lista Útlendingastofnunar yfir örugg upprunaríki teljist umsókn bersýnilega tilhæfulaus þegar hún er byggð á a) því að fullnægjandi vernd yfirvalda í heimaríki sé ekki til staðar, b) einstaklingsbundnum líkamsárásum, hótunum, ógnunum eða deilum sem ekki geta talist kerfisbundnar, c) því að fullnægjandi aðstoð og aðgengi að heilbrigðisaðstoð í heimaríki sé ekki til staðar, enda hafi þegar verið tekið mið af heilbrigðisaðstæðum við mat á því hvort upprunaríki teljist öruggt eða d) öðrum málsástæðum sem telja má ótrúverðugar með hliðsjón af fyrirliggjandi upplýsingum um heimaríki. Þá segir í 49. gr. reglugerðarinnar að ef umsókn hefur verið synjað á þeim grundvelli að hún sé bersýnilega tilhæfulaus skuli útlendingi almennt brottvísað og ákvarðað endurkomubann án þess að veittur sé frestur til sjálfviljugrar heimfarar, sbr. 2. mgr. 104. gr. og b-lið 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun sé heimilt í undantekningartilvikum að veita útlendingum sem falla undir þetta ákvæði frest til sjálfviljugrar heimfara og aðstoð, t.d. þegar um er að ræða fylgdarlaus ungmenni.
Þótt kærunefnd útlendingamála telji rétt að líta til reglugerðarinnar við túlkun á inntaki orðalagsins „bersýnilega tilhæfulaus“ er það niðurstaða nefndarinnar ákvæðið geti ekki takmarkað það skyldubundna mat sem löggjafinn hefur falið kærunefnd og Útlendingastofnun við beitingu heimildar til að fella niður frest til umsækjenda um alþjóðlega vernd og brottvísa þeim samhliða ákvörðun um synjun umsóknar. Í því sambandi áréttar kærunefnd að reglugerðarheimildin í 8. mgr. 104. gr. laga um útlendinga tekur til eftirlits með framkvæmd frávísana og brottvísana skv. 7. mgr. og eftirlit með þeim en tekur samkvæmt efni sínu ekki til ákvarðananna sem slíkra. Þá tekur reglugerðarheimild í 5. mgr. 23. gr. laga um útlendinga til mála sem varða alþjóðlega vernd. Að mati kærunefndar hefur löggjafinn því ekki með skýrum hætti falið ráðherra heimild til að setja reglugerð sem er grundvöllur takmörkunar á mati sem stjórnvöldum er falið að því er varðar ákvarðanir um brottvísun og endurkomubann. Tekur mat kærunefndar á ákvörðun í máli kæranda mið af þessum forsendum. Kærandi hefur borið fyrir sig að hún og sambýlismaður hennar sæti hótunum og ofbeldi af hálfu tengdaföður hennar í [...]. Þá sé þeim útilokað að leita aðstoðar [...] yfirvalda vegna þessa. Sem fyrr segir er það mat kærunefndar, á grundvelli þeirra gagna sem kærunefnd hefur kynnt sér um [...] og gagna sem kærandi hefur lagt fram um einstaklingsbundnar aðstæður sínar, að ekki hafi verið sýnt fram á að [...] stjórnvöld skorti vilja eða getu til að veita kæranda vernd. Kærunefnd telur því að það hafi frá upphafi málsmeðferðarinnar verið bersýnilegt að málsástæður hennar vörðuðu ekki þá þætti sem 1. og 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga taka til. Enn fremur hafi verið bersýnilegt að aðrar aðstæður í heimaríki kæranda séu ekki þess eðlis eða nái því alvarleikastigi að þær gætu leitt til þeirrar niðurstöðu að heimilt væri að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Í þessu sambandi lítur kærunefnd til þess að orðalag 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga mælir fyrir um að aðili þurfi að sýna fram á ríka þörf á vernd og tekur mat stjórnvalda á tilhæfuleysi slíkra umsókna mið af þeirri ábyrgð sem lögð er á aðila að þessu leyti.
Með vísan til framangreinds er fallist á það mat Útlendingastofnunar að umsókn kæranda um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd sé bersýnilega tilhæfulaus, sbr. b-lið 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.
Þegar umsókn um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd er bersýnilega tilhæfulaus er heimilt að fella niður frest til að yfirgefa landið, sbr. b-lið 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga. Líkur eru á því að ákvörðun um niðurfellingu frests hafi varnaðaráhrif sem þjóni því markmiði að stuðla að fækkun bersýnilega tilhæfulausra umsókna frá öruggum upprunaríkjum. Fyrir liggur mat Útlendingastofnunar á því að framangreindu markmiði verði ekki náð með öðru og vægara móti. Kærunefnd telur sig ekki hafa forsendur til að draga í efa þetta mat að svo stöddu. Er það því mat kærunefndar að 12. gr. stjórnsýslulaga standi því ekki í vegi að kæranda verði ekki veittur frestur til að yfirgefa landið. Þá fær kærunefnd ekki séð að 1. mgr. 31. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna komi í veg fyrir að framangreindu úrræði verði beitt í máli kæranda.
Samkvæmt 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga skal ekki ákveða brottvísun ef hún, með hliðsjón af málsatvikum, alvarleika brots og tengslum útlendings við landið, felur í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart útlendingi eða nánustu aðstandendum hans. Sérstaklega skal taka tillit til þess ef um barn eða nánasta aðstandanda barns er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun. Kærandi kom hingað til lands ásamt sambýlismanni sínum og sótti um alþjóðlega vernd þann 12. júlí 2017. Kærandi telur ákvörðun um brottvísun og endurkomubann ekki sanngjarna í sinn garð, m.a. með vísan til þess að hún verði þá föst í landi þar sem líf hennar sé í mikilli hættu. Þá hafi hún jafnframt lagt fram umsókn sína um alþjóðlega vernd í góðri trú um tilefni hennar. Það er mat kærunefndar, í ljósi grundvallar brottvísunar kæranda og með vísan til umfjöllunar kærunefndar um aðstæður í heimaríki kæranda, að ótti kæranda við tengdaföður sinn og góð trú kæranda um réttmæti umsóknar hennar um vernd vegi ekki nægilega þungt til að talið verði að brottvísun feli í sér ósanngjarna ráðstöfun í máli hennar.
Af þeim svörum sem kærandi gaf um tengsl sín við Ísland og önnur Schengen ríki verður ekki séð að brottvísun hennar og endurkomubann verði talin ósanngjörn ráðstöfun í garð kæranda eða nánustu aðstandenda hennar, sbr. 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga. Er ákvörðun Útlendingastofnunar er varðar brottvísun og endurkomubann því staðfest.
Réttur til raunhæfs úrræðis
Kærandi telur að ákvörðun Útlendingastofnunar um að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunarinnar og að kærandi hafi ekki möguleika á að óska eftir frestun réttaráhrifa hjá æðra stjórnvaldi sé í andstöðu við tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2008/115/EB og 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Fjarvera kæranda frá landinu meðan á kærumeðferð standi geti haft skaðleg áhrif á málsmeðferðina og skerði rétt hans til að eiga raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum fyrir þar til bæru, sjálfstæðu og óvilhöllu stjórnvaldi. Samskipti við talsmenn séu oft nærri ómöguleg vegna erfiðra aðstæðna einstaklinga eftir brottvísun. Öll frekari gagnaöflun, ráðgjöf eða viðtöl séu afar erfið í framkvæmd. Því telur kærandi að með þessari framkvæmd hafi réttur hans til raunhæfs úrræðis til að leita réttar síns verið brotinn.
Mannréttindadómstóll Evrópu hefur í úrlausnum sínum staðfest að skilyrði fyrir því að 13. gr. sáttmálans komi til álita sé að einstaklingur þurfi að bera fram rökstudda kröfu (e. arguable claim) um viðurkenningu á því að réttindi hans samkvæmt ákvæðum mannréttindasáttmálans hafi verið brotin til að hann eigi rétt á úrræði fyrir innlendu stjórnvaldi. Ákvæðið vísar í víðara samhengi til opinbers stjórnvalds og verður sú krafa því ekki leidd af ákvæðinu að menn eigi rétt á úrlausn dómstóls. Ákvæðið hefur verið túlkað á þann hátt að með því sé einstaklingum sem hafa uppi rökstudda kröfu um brot gegn réttindum sínum tryggt úrræði til að fylgja þeirri kröfu efnislega eftir innanlands án tillits til þess hvernig réttindin eru nákvæmlega tryggð. Þá verði stofnanir innan ríkisins bæði að geta leyst efnislega úr því hvort brot eigi sér stað og ákveðið úrbætur ef sú er niðurstaðan.
Þegar einstaklingur setur fram rökstudda kröfu með staðhæfingu um að brottvísun hans setji hann í raunverulega hættu á að verða fyrir meðferð sem er andstæð 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu hefur mannréttindadómstóll Evrópu lagt áherslu á að slík krafa sé grannskoðuð, m.a. í ljósi þess óafturkræfa skaða sem getur orðið ef slík hætta verður að veruleika. Slík grannskoðun stjórnvalda verður að vera sjálfstæð, nákvæm og fara fram innan skynsamlegs tíma. Í málum er varða 3. gr. sáttmálans hefur dómstóllinn jafnframt litið svo á að úrræði sé ekki raunhæft nema því fylgi sjálfkrafa frestun réttaráhrifa brottvísunar, sjá t.d. dóma mannréttindadómstóls Evrópu í málum Gebremedhin [Gaberamadhien] gegn Frakklandi (mál nr. 25389/05) frá 26. júlí 2007 og Hirsi Jamaa og fleiri gegn Ítalíu (mál nr. 27765/09) frá 23. febrúar 2012.
Eins og að framan greinir hefur kærunefnd útlendingamála komist að þeirri niðurstöðu að umsókn kæranda sé bersýnilega tilhæfulaus. Verður því ekki fallist á að í málinu sé fram komin rökstudd krafa um að kærandi sé í raunverulegri hættu á meðferð sem er andstæð 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Verður því ekki talið að ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda, að því leyti sem hún leiddi til þess að mál kæranda var fellt undir 1. málsl. 2. mgr. 35. gr. laga um útlendinga og réttaráhrifum ákvörðunar stofnunarinnar var ekki frestað sjálfkrafa, hafi verið í andstöðu við 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994.
Vegna vísunar kæranda til ákvæða tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2008/115/EB um brottvísun útlendinga í ólögmætri dvöl bendir kærunefnd á að þó að tilskipunin skapi þjóðréttarlega skuldbindingu fyrir íslenska ríkið hefur hún ekki bein réttaráhrif í íslenskum rétti. Gildi hennar veltur þó ekki aðeins á því að hvaða marki hún hefur verið innleidd í íslenskan rétt heldur einnig á því að hvaða marki megi túlka íslenskan rétt til samræmis við ákvæði tilskipunarinnar. Ákvæði 2. mgr. 35. gr. laga um útlendinga, sbr. lög nr. 17/2017, um að ekki sé heimilt að fresta réttaráhrifum ákvarðana Útlendingastofnunar þegar stofnunin hefur metið umsókn bersýnilega tilhæfulausa og kærandi kemur frá ríki sem er á lista stofnunarinnar yfir örugg upprunaríki, eru skýr og gefa stjórnvöldum ekki svigrúm til túlkunar til samræmis við ákvæði tilskipunarinnar. Af þeim sökum eru ekki efni til að fjalla frekar um innihald 13. gr. tilskipunarinnar.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum eftir birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Anna Tryggvadóttir Pétur Dam Leifsson