7. nóvember 2019 Forsætisráðuneytið

837/2019. Úrskurður frá 28. október 2019

Úrskurður

Hinn 28. október 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 837 í máli ÚNU 19030003.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 6. mars 2019, kærðu Samtök iðnaðarins ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja beiðni kæranda um aðgang að samningi Tryggingastofnunar við Veðurstofu Íslands um aðstöðu fyrir miðlægan tölvubúnað Tryggingastofnunar í tölvusal Veðurstofunnar.

Kærandi óskaði eftir aðgangi að samningnum með bréfi, dags. 28. janúar 2019, með vísan til 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Kærandi óskaði jafnframt skýringa á því að ekki hefði verið framkvæmt útboð í samræmi við ákvæði laga um opinber innkaup. Með bréfi, dags. 4. febrúar 2019, var beiðninni synjað á grundvelli þess að í upplýsingakerfum stofnunarinnar væri að finna viðamikil gögn sem varði bæði verulega fjárhagslega hagsmuni viðskiptavina auk þess sem kerfin innihaldi mikið magn viðkvæmra persónuupplýsinga. Eðli máls samkvæmt þurfi að gæta ýtrasta öryggis við meðferð slíkra gagna. Þá segir að í samningi Tryggingastofnunnar við Veðurstofuna komi fram viðkvæmar upplýsingar er varða upplýsingaöryggi stofnunnar, sem séu eðli máls samkvæmt trúnaðarmál. Það sé því mat stofnunarinnar að ekki sé heimilt að afhenda afrit af samningnum. Vísað er til 17. gr. stjórnsýslulaga og 3. tölul. 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í svarbréfinu upplýsir Tryggingastofnun einnig um gildistíma samningsins og samningsfjárhæðina.

Í kæru segir m.a. að þau lagaákvæði sem Tryggingastofnun vísi í til stuðnings ákvörðun sinni feli í sér undantekningu frá meginreglu 5. gr. upplýsingalaga og beri að skýra þau þröngri lögskýringu. Af orðalagi 10. gr. laganna leiði að bæði þurfi að sýna fram á að gögnin hafi að geyma upplýsingar um efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins og hins vegar að aðgangur almennings að upplýsingunum muni fyrirsjáanlega skaða hagsmuni ríkisins. Hvorki liggi fyrir að hvaða leyti inntak samningsins muni raska upplýsingaöryggi né hvort þar sé í raun að finna upplýsingar um efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins. Ætla megi að ákvæðinu verði einungis beitt ef um verulega fjárhagslega hagsmuni sé að ræða fyrir ríkið. Engin tilraun hafi verið gerð til að sýna fram á að slíkir hagsmunir liggi fyrir og réttlæti synjun á afhendingu gagnanna. Samningurinn varði ráðstöfun opinbers fjármagns og séu því hagsmunir almennings af aðgangi að samningnum ríkir. Þá hafi Tryggingastofnun ekki tekið afstöðu þess hvort unnt sé að beita 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga þar sem fram kemur að skylt sé að veita aðgang að þeim hluta gagna sem falla ekki undir takmarkanir 6.-10. gr. laganna. Tryggingastofnun hafi því verið óheimilt að hafna aðgangi að þeim hluta samningsins sem falli utan við takmarkanir 10. gr. laganna.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Tryggingastofnun með bréfi, dags. 7. mars 2019, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.

Í umsögn Tryggingastofnunar um kæruna, dags. 29. apríl 2019, kemur m.a. fram að samningurinn varði leigu á aðstöðu fyrir tölvubúnað stofnunarinnar. Upplýsingakerfi stofnunarinnar innihaldi gríðarmikið safn margvíslegra og viðkvæmra persónuupplýsinga frá viðskiptavinum, og að stofnuninni sé nauðsynlegt að afla upplýsinganna til að geta sinnt lögboðnu hlutverki sínu, þ.e. greiðslu ýmissa bóta og lífeyris til bæði elli- og örorkulífeyrisþega. Tryggingastofnun beri að gæta, til hins ítrasta, öryggis við meðferð framangreindra gagna. Hluti af því sé geymsla og meðferð gagnanna í upplýsingakerfum stofnunarinnar. Í samningnum komi fram upplýsingar um stjórnkerfi upplýsingaöryggis stofnunarinnar og viðkvæmar upplýsingar um meðferð og umgengni við upplýsingakerfin. Eðli máls samkvæmt séu slíkar upplýsingar trúnaðarmál og því ekki opinberar öðrum aðilum. Í umsögninni er bent á að mikilvægi verndar persónuupplýsinga og öryggi þeirra sé rauði þráðurinn í lögum á Íslandi, s.s. persónuverndarlögum, stjórnsýslulögum og upplýsingalögum.

Tryggingastofnun vísar til 17. gr. stjórnsýslulaga og þess að viðskiptavinir stofnunarinnar hafi mun ríkari hagsmuni af því að leynd sé haldið um meðferð upplýsingakerfa stofnunarinnar en kærandi af því að fá upplýsingar um samninginn. Þá er vísað til þess að ef misbrestur verði á upplýsingakerfum stofnunarinnar er varði fjárhæðir eða greiðslur hefði það verulega mikil áhrif á efnahagslega hagsmuni ríkisins þar sem árlegar greiðslur stofnunarinnar séu um 20% fjárlaga ríkisins, sbr. 3. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Einnig geti afleiðing misbrests orðið sú að persónugreinanlegar upplýsingar birtist óviðkomandi en óheimilt sé að veita upplýsingar um einkamálefni viðskiptavina sem leynt eigi að fara skv. 9. gr. sömu laga. Bent er á að fjárhæð samningsins nái ekki þeirri lágmarksfjárhæð sem fram komi í 23. gr. laga um opinber innkaup.

Í umsögninni kemur að lokum fram að kæranda hafi verið sendar þær upplýsingar sem varði mögulega útboðsskyldu, sem hafi tekið af allan vafa um hvort sú skylda hafi verið fyrir hendi. Stofnunin hafi með því talið sig hafa komið að fullu til móts við kæranda. Með vísan til þessa hafnar stofnunin því alfarið að afhenda afrit samningsins, sérstaklega með það í huga að um samning milli ríkisaðila sé að ræða sem falli ekki undir lög um opinber innkaup auk þess sem samningurinn nái ekki lágmarksfjárhæð útboðsskyldu.

Umsögn Tryggingastofnunar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 28. mars 2019, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Í athugasemdum kæranda, dags. 11. apríl 2019, er aðdraganda kvörtunarinnar lýst. Þá segir að sökum þeirrar leyndar sem hvíli á samningnum geti kærandi ekki metið hvort kaupin hafi verið útboðsskyld á grundvelli laga um opinber innkaup.

Í athugasemdum kæranda segir enn fremur að það sé óumdeilt að einkaaðilar þurfi að þola takmörkun varðandi upplýsingar um viðskipti við hið opinbera þar sem greitt sé fyrir vörur eða þjónustu með almannafé en ríkar ástæður þurfi að standa til þess að upplýsingaréttur sé takmarkaður í slíkum málum. Því til stuðnings er vísað til úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-74/1999, A-133/2001, A-229/2006 og A-552/2014. Þá er vísað til þess að samkvæmt 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga skuli veita þeim er óskar upplýsinganna aðgang að þeim hluta upplýsinganna sem ekki falla undir takmörkunarákvæði laganna. Réttur til aðgangs að gögnum nái til allra gagna sem mál varða, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 5. gr. laganna. Í ákvæðinu felist að allir njóti réttar til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum þar á meðal lögaðilar og skipti þá ekki máli í hvaða tilgangi óskað sé aðgangs að gögnunum. Kærandi hafnar þeim rökstuðningi Tryggingastofnunar að ef samningur er ekki útboðsskyldur leiði það sjálfkrafa til þess að ekki beri skylda til að veita aðgang að hluta hans, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.

Niðurstaða

Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að samningi á milli Tryggingastofnunar ríkisins og Veðurstofu Íslands um leigu á aðstöðu fyrir tölvubúnað á grundvelli meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Samkvæmt ákvæðinu er þeim sem falla undir lögin skylt að veita almenningi, sé þess óskað, aðgang að fyrirliggjandi gögnum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr laganna

Ákvörðun Tryggingastofnunar um að synja beiðni kæranda er einkum byggð á því að almannahagsmunir standi í vegi fyrir því að kæranda verði veittur aðgangur að samningnum þar sem upplýsingarnar varði efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Einnig er byggt á því að afleiðing „misbrests“ tengdum upplýsingunum gæti opinberað persónuupplýsingar og viðkvæmar upplýsingar um viðskiptavini stofnunarinnar sem skuli fara leynt skv. 9. gr. upplýsingalaga.

Í 10. gr. upplýsingalaga er fjallað um takmarkanir á upplýsingarétti vegna almannahagsmuna en skv. 3. tölul. er heimilt að takmarka upplýsingarétt ef aðgangur að viðkomandi gögnum skaðar efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins. Í athugasemdum við ákvæðið segir: „Undir þessa undanþágu falla upplýsingar um fjármál ríkisins og efnahagsmál. Þetta eru þó ekki hvaða upplýsingar sem er heldur einvörðungu þær sem talist geta varðað mikilvæga hagsmuni ríkisins, eins og t.d. fjármálastöðugleika eða upplýsingar sem eru þess eðlis að afhending þeirra og birting gæti skaðað fjárhag eða efnahag ríkisins.“

Í 9. gr. laganna segir að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut eigi. Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð er fylgdi frumvarpi því er varð að upplýsingalögum segir m.a.:

„Ákvæði 9. gr. frumvarpsins felur í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.“

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur fengið afrit af umbeðnum samningi. Í honum koma m.a. fram skyldur þjónustusala (Veðurstofu Íslands) og þjónustukaupa (Tryggingastofnunar ríkisins) samkvæmt samningnum, fyrirkomulag þjónustu og viðhalds, endurgjald og greiðslufyrirkomulag, ábyrgðar- og trúnaðarákvæði. Viðauki fylgir samningnum en þar er að finna nánari upplýsingar um þjónustu, aðgang og aðbúnað í tölvusal Veðurstofu Íslands.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál getur ekki fallist á það með Tryggingarstofnun að upplýsingarnar í samningnum skuli vera undanþegnar upplýsingarétti almennings á grundvelli 3. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Ákvæðinu verður ekki beitt nema hætta sé á því að aðgangur að upplýsingum geti skaðað fjárhag eða efnahag ríkisins. Í samningnum er ekki að finna slíkar upplýsingar. Í rökstuðningi Tryggingastofnunar segir að ef „misbrestur“ verði á upplýsingakerfum stofnunarinnar geti það varðað fjárhæðir eða greiðslur sem hefðu mikil áhrif á efnahagslega hagsmuni ríkisins. Ekki er skýrt nánar hvaða misbrests megi vænta ef samningurinn verður gerður opinber en leiða má líkur að því að Tryggingarstofnun telji aðgang að samningum geta stefnt öryggi tölvugagna í hættu. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að upplýsingarnar sem fram koma í samningnum eru tiltölulega almenns eðlis og ekki til þess fallnar að auðvelda aðgengi að trúnaðarupplýsingum.

Varðandi tilvísun Tryggingarstofnunar til 9. gr. upplýsingalaga eru engar upplýsingar í samningnum sem varða einkamálefni viðskiptavina Tryggingastofnunar þó svo að þau gögn sem geymd eru í tölvukerfum stofnunarinnar geti vissulega geymt slíkar upplýsingar. Með því að veita kæranda aðgang að samningnum væri því engan veginn verið að veita aðgang að upplýsingum sem falla undir 9. gr. upplýsingalaga. Þar af leiðandi verður synjun á aðgangi að samningum ekki byggð á ákvæðinu. Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að ákvæði upplýsingalaga standi aðgangi kæranda að samningnum ekki í vegi og er því lagt fyrir Tryggingarstofnun að veita kæranda aðgang að samningnum og viðauka með honum á grundvelli meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.

Úrskurðarorð:

Tryggingastofnun ber að afhenda kæranda, Samtökum iðnaðarins, samning stofnunarinnar við Veðurstofu Íslands um leigu á aðstöðu fyrir tölvubúnað, dags. 19. desember 2018 og viðauka við samninginn.

Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson

Efnisorð

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál