A-397/2011. Úrskurður frá 29. desember 2011.
ÚRSKURÐUR
Hinn 29. desember 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-397/2011.
Kæruefni
Með erindi, dags. 1. apríl 2011, kærði [A] fréttamaður synjun fjármálaráðuneytisins á beiðni hans um upplýsingar um kostnað vegna samninganefndar Íslands í Icesave-málinu.
Aðdragandi kærunnar er sá að kærandi sendi fjármálaráðuneytinu tölvubréf 21. febrúar 2011. Þar fór hann fram á aðgang að upplýsingum vegna samninga um hinar svonefndu Icesave-skuldbindingar. Beiðni kæranda í því erindi var sundurliðuð með eftirfarandi hætti:
„Ég óska vinsamlegast eftir eftirfarandi upplýsingum:
1. Heildarkostnaður vegna samninganefndar v. Icesave, undir forystu Lee Bucheit.
2. Kostnaður vegna samninganefndar Lee Bucheit, sundurliðað eftir einstökum nefndar-mönnum.
3. Sérfræðikostnaður, annar en vegna samninganefndar Bucheits. (Varðandi svonefnt Icesave III).
4. Upplýsingar um hvaða sérfræðingar, aðrir en nefndarmenn komu að vinnu nefndarinnar.
5. Kostnaður vegna Icesave-samninganefndar sem Svavar Gestsson leiddi.
6. Heildarkostnaður vegna fyrri Icesave-samninga.
Erindið ítrekaði kærandi 24. sama mánaðar með tölvubréfi. Með tveimur erindum, báðum dags. 31. mars, vísaði kærandi til þess að fram væri komin á Alþingi fyrirspurn þingmanns til fjármálaráðherra um kostnað vegna samninganefndar í Icesave-málinu. Í því ljósi ítrekaði hann fyrri óskir um afhendingu upplýsinga vegna málsins.
Í kæru málsins er kæruefni afmarkað þannig að kærð sé synjun fjármálaráðuneytisins á ósk „um upplýsingar um kostnað vegna samninganefndar Íslands í Icesave-málinu, þ.e. þeirrar sem samdi um nýjustu samningana (svokallaða Icesave III-samninga)“. Með vísan til þess telur úrskurðarnefnda um upplýsingamál að kæruefni málsins beri að afmarka svo að kærð sé synjun fjármálaráðuneytisins á beiðni kæranda um aðgang að gögnum sem lúta að upplýsingum um kostnað vegna samninganefndar sem vann að hinum svonefnda Icesave- samningi sem Alþingi veitti fjármálaráðherra síðar heimild til að undirrita með lögum nr. 13/2011. Eins og þekkt er féllu nefnd lög síðar úr gildi í samræmi við niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslu sem fram fór 16. mars 2011. Með vísan til upphaflegrar beiðni kæranda til fjármálaráðuneytisins, orðlags kærunnar og samskipta úrskurðarnefndarinnar við kærða og kæranda undir meðferða málsins verður að líta svo á að beiðni kæranda um aðgang að gögnum lúti einnig að öðrum sérfræðikostnaði ríkisins vegna þessa tiltekna samnings. Samkvæmt þessari afmörkun verður litið svo á að kæruefnið eins og það liggur fyrir úrskurðarnefndinni nái ekki til töluliða 4, 5 og 6 sem taldir eru upp hér að framan, þ.e. hvaða sérfræðingar komu að vinnu nefndarinnar aðrir en nefndarmennirnir sjálfir svo og afhendingu upplýsinga um kostnað vegna fyrri Icesave-samninga.
Málsmeðferð
Kæra málsins barst úrskurðarnefndinni með tölvubréfi þann 1. apríl 2010, eins og áður er lýst. Kæran var send fjármálaráðuneytinu með bréfi, dags. 4. apríl 2011. Þar sem ekki lá fyrir afgreiðsla ráðuneytisins á beiðni kæranda var athygli vakin á því að samkvæmt 11. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 skuli beiðni um aðgang að gögnum afgreidd svo fljótt sem verða megi. Var því beint til ráðuneytisins að taka efnislega afstöðu til beiðni kæranda og ákvörðun í málinu birt kæranda og úrskurðarnefndinni eigi síðar en kl. 16.00 þann 8. apríl. Kysi ráðuneytið að synja kæranda um aðgang að gögnum óskaði nefndin að henni yrðu látin í té afrit gagna málsins innan sama frests, auk þess sem ráðuneytið gæti þá jafnframt ef það kysi, látið nefndinni í té rökstuðning fyrir synjuninni.
Afrit af bréfi fjármálaráðuneytisins til kæranda, dags. 11. apríl 2011, barst úrskurðarnefndinni sama dag. Þar er vísað til þess að umboðsmaður Alþingis hafi með bréfi til ráðuneytisins, dags. 4. apríl 2011, óskað eftir tilteknum upplýsingum í tilefni af umfjöllun í fjölmiðlum um meðferð á tveimur beiðnum um aðgang að upplýsingum um kostnað vegna samninganefndar um þann Icesave-samning sem Alþingi samþykkti með lögum nr. 13/2011 og sérfræðikostnað sem honum tengist. Erindi umboðsmanns hafi verið svarað 8. apríl. Síðan segir m.a. svo í bréfi ráðuneytisins:
„Svar við fyrirspurn umboðsmanns Alþingis um upplýsingar um kostnað samninganefndar Íslands og starfa sérfræðinga hennar, þau sömu svör og hefði átt að veita við fyrirspurn yðar, eru efnislega þau að upplýsingar um kostnað vegna samninganefndar Íslands og starfa sérfræðinga í hennar þágu liggja ekki fyrir, nema í bókhaldi ráðuneytisins. Af síðari málsl. 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, eins og honum var breytt með 1. gr. laga nr. 83/2000, verður ráðið, að upplýsingalög taka ekki til upplýsinga sem eingöngu eru færðar og varðveittar á kerfisbundinn hátt í skrám sem stjórnvöld halda. Af því leiðir að bókhald ráðuneytisins fellur utan gildissviðs upplýsingalaga og áður nefndar beiðnir um aðgang að upplýsingum, sem eingöngu eru varðveittar þar, verða því ekki afgreiddar á grundvelli þeirra. Er það viðtekin framkvæmd og margstaðfest af úrskurðarnefnd um upplýsingamál, sbr. t.d. úrskurði í málum nr. A-159/2003, A-185/2004, A-199/2005, A-214/2005...“
Í bréfi ráðuneytisins kom jafnframt fram að með skírskotun til framanritaðs teldi það sér ekki skylt að taka saman eða útbúa gögn til að verða við beiðni kæranda. Öðru máli gegndi hins vegar um stjórnarskrárvarinn rétt þingmanna til upplýsinga frá stjórnvöldum. Eftir að ráðuneytinu hafi borist fyrirspurn um sama efni frá tilteknum þingmanni hafi verið safnað úr bókhaldi þeim upplýsingum sem leitað hafi verið eftir. Um þetta segir síðan orðrétt í tilvitnuðu bréfi:
„Áætlað er að þær [upplýsingarnar] liggi fyrir síðar í dag þegar áformað er að fjármálaráðherra veiti munnlegt svar við fyrirspurninni. Ákvæði 3. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, um aukinn aðgang að gögnum, tekur einvörðungu til þess þegar aðgangur að þeim er takmarkaður á grundvelli annarra ákvæða í II. kafla upplýsingalaga, nánar tiltekið 4.-6. gr. Með því að áður nefndar beiðnir varða aðgang að upplýsingum sem falla utan gildissviðs upplýsingalaga, þykir ekki bera að fjalla um aðgang að þeim á grundvelli heimildar í 3. mgr. 3. gr. laganna.“
Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 12. apríl 2011, voru kæranda kynntar fram komnar athugasemdir fjármálaráðuneytisins og honum veittur frestur til að koma að frekari athugasemdum til 19. sama mánaðar. Athugasemdir bárust úrskurðarnefndinni með tölvubréfi, dags. 15. apríl.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál ritaði fjármálaráðuneytinu á ný bréf, dags. 21. júní 2011. Þar fór nefndin þess á leit við ráðuneytið að það upplýsti hvort það hefði eða hefði haft undir höndum gögn sem tengist málinu og sýni kostnað, s.s. fylgiskjöl við bókhald í formi samninga um verk, reikninga fyrir verk o.fl., óháð því hvort þau gögn liggi fyrir í málaskrá ráðuneytisins. Í bréfi fjármálaráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar, dags. sama dag, kemur fram að ráðuneytið líti svo á, með vísan til þeirra fjögurra tölvubréfa sem liggi til grundvallar kæru málsins, sé í meginatriðum óskað eftir samtölu kostnaðar. Þeirra gagna verði aðeins aflað með kerfisbundnum hætti í bókhaldi ráðuneytisins. Með vísan til fordæma og viðtekinnar framkvæmdar sé ráðuneytinu ekki skylt að taka saman eða útbúa ný gögn er varði slíkar beiðnir. Hvað varði þá spurningu úrskurðarnefndarinnar hvort ráðuneytið hafi undir höndum gögn sem tengist málinu og sýni kostnað, svo sem fylgiskjöl, þá séu öll nauðsynleg bókhaldsgögn fyrirliggjandi í ráðuneytinu. Ein og sér svari þau hins vegar ekki spurningum blaðamannsins um tiltekinn kostnað eða heildarkostnað samninganefndarinnar. Samningar um verk tilgreini aðeins áætlaðan kostnað, einstakir reikningar aðeins hluta kostnaðar o.s.frv. Í tilefni af svari ráðuneytisins ritaði úrskurðarnefndin ráðuneytinu bréf, dags. 3. ágúst 2011. Þar var þess óskað að ráðuneytið afhenti nefndinni hið fyrsta þau fylgigögn við bókhald ráðuneytisins sem vísað var til í bréfi þess. Gögnin bárust úrskurðarnefndinni með bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 10. ágúst 2011.
Niðurstöður
1.
Eins og fram er komið er kæruefni máls þessa afmarkað við synjun fjármálaráðuneytisins á beiðni kæranda um upplýsingar um kostnað ríkisins vegna samninganefndar um þann Icesave-samning sem Alþingi veitti fjármálaráðherra heimild til að undirrita með lögum nr. 13/2011 og sérfræðikostnað sem honum tengist.
2.
Fjármálaráðuneytið hefur haldið því fram undir meðferð málsins að upplýsingalög taki ekki til upplýsinga sem eingöngu séu færðar og varðveittar á kerfisbundinn hátt í skrám sem stjórnvöld halda. Af því leiði að bókhald ráðuneytisins falli utan gildissviðs upplýsingalaga og beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum, sem eingöngu séu varðveittar þar, verði því ekki afgreidd á grundvelli þeirra.
Af þessu tilefni tekur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fram að upplýsingalög nr. 50/1996 ná til fyrirliggjandi gagna í málum sem stjórnvöld hafa eða hafa haft til meðferðar, sbr. 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga og 1. mgr. 10. gr. sömu laga, eins og henni var breytt með 2. gr. laga nr. 161/2006. Samkvæmt 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga er stjórnvöldum skylt að skrá mál, sem koma til meðferðar hjá þeim, á kerfisbundinn hátt og varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg. Sá Icesave-samningur sem kæra málsins lýtur að telst mál í þessum skilningi. Upplýsingalög taka því til gagna sem fyrir liggja hjá fjármálaráðuneytinu og tengjast með nægilega skýrum hætti umræddum samningi.
Það er sérstakt álitaefni, sem leysa ber úr hverju sinni m.t.t. atvika máls og aðstæðna, hvaða gögn það eru sem tengjast máli með það skýrum hætti að þau teljist til gagna máls í skilningi 3. og 10. gr. upplýsingalaga og beri að varðveita sem gögn í því máli í málaskrá, sbr. 1. mgr. 22. gr. sömu laga. Hvað varðar bókhaldsgögn skal á það bent að skylda stjórnvalda skv. 22. gr. upplýsingalaga leiðir iðulega til þess að gögn sem varðveita skal sem fylgiskjöl með bókhaldi eða reikningsskilum stjórnvalda verði einnig að varðveita í málaskrá sem hluta af gögnum máls. Það á sérstaklega við ef viðkomandi gögn gefa upplýsingar um meðferð tiltekins máls, ráðstöfun mikilvægra hagsmuna, forsendur að baki ákvörðunum eða um þá ákvörðun eða samning sem um ræðir. Um síðastgreint má til hliðsjónar vísa til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 25. mars 2010 í máli nr. A-333/2010.
Hafi stjórnvald fyrir mistök eða af öðrum ástæðum ekki sinnt því að vista tiltekin málsgögn í málaskrá, heldur aðeins fært þau í bókhald, kemur það ekki í veg fyrir að almenningur eigi rétt á aðgangi að þeim gögnum skv. 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Í því ákvæði kemur fram að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna. Niðurstaða um upplýsingarétt almennings veltur á því hvort umrætt gagn sé fyrirliggjandi hjá stjórnvaldi, hvort það efnislega teljist vera hluti málsgagna, sbr. 3. og 1. mgr. 22. gr. sömu laga, hvort sem vistun þess hefur verið hagað með réttum hætti að lögum eða ekki, og að lokum hvort einhverjar aðrar ástæður standi því í vegi að gögnin verði afhent.
3.
Fjármálaráðuneytið hefur tekið fram að það líti svo á, með vísan til fjögurra tölvubréfa kæranda sem liggi til grundvallar kæru málsins, að ósk kæranda um upplýsingar lúti í meginatriðum að samtölu kostnaðar. Þeirra gagna verði aðeins aflað með kerfisbundnum hætti í bókhaldi ráðuneytisins. Með vísan til fordæma og viðtekinnar framkvæmdar sé ráðuneytinu ekki skylt að taka saman eða útbúa ný gögn er varði slíkar beiðnir.
Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, sbr. 1. gr. laga nr. 161/2006, segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. Stjórnvöldum er þó ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 7. gr.“
Fallast ber á að ráðuneytinu sé ekki skylt á grundvelli upplýsingalaga, að taka saman upplýsingar t.d. um heildarkostnað sem ekki er þegar að finna í fyrirliggjandi gögnum. Á hinn bóginn er beiðni kæranda afmörkuð þannig að óskað er upplýsinga um kostnað vegna tiltekins samnings íslenska ríkisins, Icesave-samningsins. Kærandi hefur í erindum til fjármálaráðuneytisins vísað til upplýsingalaga nr. 50/1996. Þá hefur hann tekið fram í erindum sínum til ráðuneytisins að liggi ekki fyrir yfirlit um heildarkostnað hljóti ráðuneytið að geta greint frá því hversu háir reikningar hafi borist ráðuneytinu, sbr. tölvubréf hans til ráðuneytisins dags. 24. febrúar 2011.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að þrátt fyrir að beiðni kæranda sé ekki afmörkuð við tilgreind gögn, samninga eða afrit tilgreindra reikninga, þá sé um að ræða beiðni um aðgang að þeim gögnum viðkomandi máls sem sýni upplýsingar um kostnað. Þrátt fyrir að þau gögn sem ráðuneytið hefur undir höndum sýni ekki heildartölur í þessu sambandi ber ráðuneytinu að verða við beiðni kæranda að því leyti sem fært er og skylt samkvæmt upplýsingalögum.
4.
Í ljósi framangreinds verður í máli þessu tekin afstaða til réttar kæranda til aðgangs að þeim gögnum sem fjármálaráðuneytið hefur afhent úrskurðarnefnd um upplýsingamál undir meðferð máls þessa. Kæruefni málsins hefur þegar verið afmarkað við upplýsingar um kostnað vegna vinnu sérstakrar samninganefndar við umræddan Icesave-samning og upplýsingar um annan sérfræðikostnað ríkisins vegna þessa tiltekna samnings.
Í gögnum málsins er ekki að finna samantektir um þær fjárhæðir sem Icesave-samningurinn sem beiðni kæranda lýtur að hefur kostað íslenska ríkið. Réttur almennings til aðgangs að gögnum nær til þeirra gagna sem eru fyrirliggjandi hjá viðkomandi stjórnvaldi þegar beiðni er lögð fram. Með vísan til þess hefur fjármálaráðuneytið ekki synjað kæranda um aðgang að gögnum sem lúta að þeim heildarfjárhæðum sem beiðni kæranda beinist að, enda munu slík gögn ekki vera fyrirliggjandi hjá ráðuneytinu samkvæmt skýringum þess.
Þau gögn sem ráðuneytið hefur afhent úrskurðarnefnd um upplýsingamál eru afrit reikninga frá fulltrúum í samninganefnd ríkisins, afrit reikninga frá öðrum sérfræðingum sem leitað hefur verið til vegna málsins og svo í þriðja lagi afrit reikninga eða greiðslukvittana vegna ýmissar þjónustu; leigubifreiða, veitinga á fundum, hótelgistinga, flugferða o.s.frv. Engir verksamningar liggja fyrir í gögnum málsins.
Í ljósi kæru málsins falla reikningar sem lúta að öðru en greiðslum fyrir sérfræðiþjónustu utan kæruefnis. Verður því ekki tekin afstaða til þess hvort kærandi geti átt rétt til þeirra. Þar sem ekki liggja neinir verksamningar fyrir í gögnum málsins verður á hinn bóginn að telja að reikningar frá fulltrúum í samninganefnd íslenska ríkisins og öðrum sérfræðingum falli undir beiðni kæranda um aðgang að gögnum.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið umrædd gögn ítarlega. Ekkert í þeim gögnum sem fjármálaráðuneytið hefur afhent úrskurðarnefndinni og falla undir beiðni kæranda um aðgang að gögnum, eins og hann hefur afmarkað hana, felur í sér viðkvæmar upplýsingar sem eðlilegt eða sanngjarnt væri að leynt fari af tilliti til viðskiptamanna hins opinbera, sbr. 5. gr. upplýsingalaganna. Þá geyma umrædd gögn ekki upplýsingar sem séð verður að varði mikilvæga almannahagsmuni í skilningi 6. gr. Má í því sambandi einnig taka fram að hvorugri þessari röksemd hefur verið haldið fram af fjármálaráðuneytinu undir meðferð málsins.
Kærða, fjármálaráðuneytinu, ber með vísan til framangreinds að afhenda kæranda afrit af eftirtöldum gögnum þess máls sem kæra hans beinist að.
1. Afrit reikninga frá fyrirtækinu Cleary Gottlies Steen & Hamilton LLP til fjármála-ráðuneytisins dags. 25. mars, 7. maí, 8. júlí, 14. september og 10. nóvember 2010.
Tekið skal fram að afrit reiknings dags. 8. júlí 2010 fylgdi ekki með í gögnum sem fjármálaráðuneytið afhenti úrskurðarnefndinni undir meðferð málsins. Gjaldeyrisumsókn vegna greiðslu reikningsins frá fjármálaráðuneytinu auk bréfs sem undirritað er af Lee Bucheit vegna reikningsins er hins vegar að finna í gögnum sem nefndinni voru afhent. Úrskurðarnefndin gengur því út frá að umræddan reikning sé að finna í bókhaldi ráðuneytisins. Afrit hans ber að afhenda skv. framansögðu.
2. Afrit reikninga frá fyrirtækinu Hawkpoint Partners Limited, dags. 25. mars, 16. september og 21. október 2010 og 31. janúar 2011.
3. Afrit bréfs frá fyrirtækinu Heenan Blaikie LLP, undirritað af [B], dags. 7. apríl 2010, ásamt meðfylgjandi reikningi.
4. Afrit reikninga frá fyrirtækinu Scriptorium ehf., dags. 1. febrúar, 1. mars og 10. desember 2010.
5. Afrit reikninga frá fyrirtækinu Landslög lögfræðistofa, dags. 22. mars, 2. júlí, 19. október, 25. nóvember, 30. nóvember og 31. desember 2010.
6. Afrit reikninga frá fyrirtækinu Ashurst LLP, dags. 24. febrúar, 23. apríl og 22. desember 2010.
7. Afrit reikninga frá Juris hf., dags. 28. febrúar, 31. mars, 30. apríl, 30. júní, 31. ágúst, 30. september, 31. október, 30. nóvember og 31. desember 2010.
Önnur gögn sem fjármálaráðuneytið hefur afhent úrskurðarnefndinni eru gögn sem einvörðungu tilheyra bókhaldi eða geyma ekki upplýsingar sem beiðni kæranda beinist að.
Úrskurðarorð
Fjármálaráðuneytinu ber að afhenda kæranda, [A] fréttamanni, afrit af eftirtöldum reikningum sem ráðuneytið greiddi vegna vinnu í tengslum við gerð þeirra samninga sem Alþingi veitti síðan fjármálaráðherra heimild til að undirrita með lögum nr. 13/2011:
1. Reikninga frá fyrirtækinu Cleary Gottlies Steen & Hamilton LLP til fjármálaráðuneytisins dags. 25. mars, 7. maí, 8. júlí, 14. september og 10. nóvember 2010.
2. Reikninga frá fyrirtækinu Hawkpoint Partners Limited, dags. 25. mars, 16. september og 21. október 2010 og 31. janúar 2011.
3. Bréf frá fyrirtækinu Heenan Blaikie LLP, undirritað af [B], dags. 7. apríl 2010, ásamt meðfylgjandi reikningi, dags. 31. mars 2010.
4. Reikninga frá fyrirtækinu Scriptorium ehf., dags. 1. febrúar, 1. mars og 10. desember 2010.
5. Reikninga frá fyrirtækinu Landslög lögfræðistofa, dags. 22. mars, 2. júlí, 19. október, 25. nóvember, 30. nóvember og 31. desember 2010.
6. Reikninga frá fyrirtækinu Ashurst LLP, dags. 24. febrúar, 23. apríl og 22. desember 2010.
7. Reikninga frá Juris hf., dags. 28. febrúar, 31. mars, 30. apríl, 30. júní, 31. ágúst, 30. september, 31. október, 30. nóvember og 31. desember 2010.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Friðgeir Björnsson Sigurveig Jónsdóttir