KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Hinn 18. júlí 2024 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 708/2024

í stjórnsýslumáli nr. KNU24020098

Kæra [...]

á ákvörðun

lögreglustjórans á Suðurnesjum

I.          Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 13. febrúar 2024 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Albaníu (hér eftir kærandi), ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 3. febrúar 2024, um frávísun frá Íslandi.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.

Lagagrundvöllur

Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði laga um landamæri nr. 136/2022, reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017, reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins 2016/399 um för yfir landamæri (Schengen-landamærareglurnar), stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

II.         Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi kom til Íslands með flugi frá Lundúnum, Englandi, 3. febrúar 2024. Með ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 3. febrúar 2024, var kæranda vísað frá landinu.

Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að kæranda hafi verið frávísað frá Íslandi á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Ákvörðuninni fylgdu ekki viðbótarathugasemdir eða rökstuðningur, aðrar en tilvísun til lagaákvæðis. Í skýrslu lögreglu, dags. 6. febrúar 2024, er vísað til afskipta lögreglu af kæranda á Keflavíkurflugvelli. Fram kemur að kærandi hafi komið til landsins í janúar en þá verið vísað frá landinu. Aðspurður kvaðst kærandi ætla að vera á Íslandi í tvo daga. Hann hafi sýnt fram á flugbókun til Lundúna 5. febrúar 2024 og bókun á gistiheimilinu [...] sem lögregla hafi fengið staðfest. Þá kom fram að kærandi hefði [...] pund á bankareikningi sínum. Aðspurður kvaðst kærandi ætla að skoða eldgosið, sem hann hafi ekki getað þegar hann kom í janúar vegna lokana, en hann hafi einnig ætlað að heimsækja Bláa Lónið. Kærandi kvaðst starfa fyrir breskt fyrirtæki í byggingariðnaði og væri að skoða atvinnutækifæri á Íslandi. Þá kvaðst kærandi þekkja tvo einstaklinga á Íslandi en lögregla fékk ekki séð að þeir búi hér á landi né ættu flug til eða frá Íslandi. Í skýrslu sinni tilgreinir lögregla að síðast hafi kærandi ætlað að gista eina nótt hjá einstaklingi sem væri bróðir annars manns sem ætti sögu hjá lögreglu tengda fíkniefnainnflutningi og peningaþvætti. Að mati lögreglu var tilgangur dvalar kæranda ótrúverðugur og tók lögregla ákvörðun um frávísun hans á grundvelli c-liðar 106. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt skýrslunni var kæranda útvegaður farmiði til Lundúna að nýju að morgni 4. febrúar 2024.

Kærandi kærði ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum til kærunefndar útlendingamála 13. febrúar 2024. Í samræmi við 3. mgr. 13. gr. laga um útlendinga og 1. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga var kæranda skipaður talsmaður með bréfi Útlendingastofnunar, dags. 22. febrúar 2024. Talsmaður kæranda lagði fram greinargerð 27. febrúar 2024.

III.       Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi komið til landsins til tveggja daga dvalar, m.a. til að skoða náttúru Íslands og fara í Bláa lónið. Kærandi hafi sýnt fram á öll tilskilin gögn sem lögregla hafi óskað eftir og leitt líkur að lögmætum tilgangi dvalar sinnar. Kærandi greinir frá málsmeðferð lögreglu og tímalínu en hann kveðst ekki hafa haft aðgengi að mat eða drykk og hafi lögregla brugðist seint og illa við beiðnum hans um að vera færður matur. Hin kærða ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli mats lögreglu á ótrúverðugum tilgangi dvalar kæranda. Þvert á móti kveðst kærandi hafa gefið upp tilgang sinn, sem sé lögmætur í skilningi ákvæðis c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laga um útlendinga komi fram að heimilt sé að vísa útlendingi úr landi ef hann geti ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefin er upp fyrir dvölinni. Þá sé vísað til 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri sem tilgreini m.a. þau gögn sem landamæraverði sé heimilt að krefja útlending um til sönnunar á því að skilyrðum fyrir komu sé fullnægt og geti stutt frásögn útlendings um tilgang dvalar.

Í c-lið 3. mgr. 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri, er heimilt að krefjast tiltekinna gagna vegna ferðalaga af persónulegum ástæðum. Þar séu tiltekin gögn sem sýni fram á tryggt húsnæði, gögn sem staðfesti ferðaáætlun eða varpi ljósi á hana, ásamt gögnum varðandi heimferð. Kærandi telur að lögregla og landamæraverðir hafi farið umfram lögbundnar heimildir sínar til að krefjast gagna úr höndum kæranda og síðar meinað honum um landgöngu sökum óljóss tilgangs. Að mati kæranda sé ljóst að hann hafi uppfyllt skilyrði c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga við komu til landsins og sé hin kærða ákvörðun ólögmæt.

Kærandi byggir málatilbúnað sinn einnig á verulegum málsmeðferðarannmörkum ásamt efnislegum forsendum og rökstuðningi til grundvallar ákvörðunar lögreglu. Kærandi kveðst hafa greint frá tilgangi dvalar sinnar og lagt fram fullnægjandi gögn til að uppfylla skilyrði fyrir inngöngu í landið. Þar að auki vísar kærandi til afrits af hinni kærðu ákvörðun, þar sem ekki er vísað til skýringa eða rökstuðnings fyrir frávísun kæranda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, líkt og sniðmát ákvörðunarinnar geri ráð fyrir. Kærandi vísar til þess að lögregla hafi litið fram hjá gögnum sem hann lagði fram og ekki tekið tillit til andmæla hans. Að sögn kæranda sé með öllu óljóst á hvaða grundvelli hin kærða ákvörðun byggist, enda ekki vísað til þess að gögnum hafi verið áfátt. Ekki hafi verið óskað eftir nánari skýringum kæranda á dvöl sinni eða frekari framlagningu gagna, og hafi lögregla brugðist leiðbeiningarskyldu sinni, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Að mati kæranda sé rökstuðningi í hinni kærðu ákvörðun áfátt sem standist ekki áskilnað 22. gr. stjórnsýslulaga.

Fram kemur í röksemdum kæranda að honum hafi verið tjáð munnlega að honum yrði hleypt inn í landið en þyrfti að bíða á fríhafnarsvæði Keflavíkurflugvallar á meðan beðið væri eftir staðfestingu þess efnis. Þá telur kærandi að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, þar sem öðrum einstaklingum sem skýrt hafi frá sambærilegum tilgangi fyrir komu til lands og framvísað sambærilegum gögnum og kærandi hafði gert, hafi verið hleypt inn í landið án vandkvæða. Kærandi vísar til tiltekins máls því til stuðnings, en í málinu hafi einstaklingi af sama þjóðerni verið frávísað við komu til landsins en ákvörðunin var síðar endurupptekin í ljósi framlagðra gagna.

Loks áréttar kærandi að aðgerðir lögreglu hafi farið umfram meðalhóf, þar sem ekki tíðkist í sams konar málum að krefjast jafn ítarlegrar gagnaframlagningar af hálfu einstaklinga sem komi til landsins og uppfylli öll skilyrði fyrir komu að öðru leyti. Kærandi telur ómálefnalegt og ólögmætt að lögregla krefjist svo umfangsmikilla skýringa á tilgangi dvalar albanskra ríkisborgara. Enn fremur sé ekki tiltekið í hinni kærðu ákvörðun hvaða gögn það hafi verið sem kærandi hafi ekki sýnt fram á og hafi leitt lögreglu að niðurstöðu sinni. Sé þess því krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

IV.       Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum um frávísun kæranda byggir á c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017.

Í 106. gr. laga um útlendinga er kveðið á um frávísun við komu til landsins. Samkvæmt ákvæðinu er m.a. heimilt að vísa útlendingi frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum frá komu þegar hann hefur ekki tilskilið leyfi til dvalar eða vinnu eða getur ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn er upp fyrir dvölinni, sbr. c-lið ákvæðisins. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að gildandi lögum um útlendinga segir m.a. að ákvæði c-liðar mæli fyrir um að heimilt sé að vísa útlendingi frá landi ef hann geti ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn sé upp fyrir dvölinni. Sé ákvæðið efnislega samhljóða c-lið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 562/2006 um för fólks yfir landamæri (Schengen-landamærareglurnar). Þá er í greinargerðinni vísað til 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri nr. 866/2017. Samkvæmt 1. mgr. 106. gr. a. laga um útlendinga tekur lögreglustjóri ákvörðun um frávísun við komu til landsins samkvæmt a-j-lið 1. mgr. 106. gr. laganna. Útlendingastofnun tekur ákvörðun um frávísun eftir komu til landsins og aðrar ákvarðanir samkvæmt XII. kafla laganna.

Með reglugerð nr. 866/2017 um för yfir landamæri voru innleidd ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 2016/399 um setningu sambandsreglna um för fólks yfir landamæri (e. Schengen Borders Code) og tók reglugerðin við af áðurnefndri reglugerð nr. 562/2006. Í 5. gr. reglugerðar nr. 866/2017 er mælt fyrir um skilyrði fyrir komu útlendinga til landsins sem hvorki eru EES- né EFTA-borgarar. Kemur þar fram að útlendingur sem hvorki er EES- né EFTA-borgari, sem hyggst dvelja á Schengen-svæðinu, þ.m.t. Íslandi, í allt að 90 daga á 180 daga tímabili verði, auk þeirra skilyrða sem koma fram í 106. gr. laga um útlendinga, að uppfylla þau skilyrði sem fram koma í a-e-liðum ákvæðisins. Eru skilyrðin eftirfarandi: Að framvísa gildum, lögmætum og ófölsuðum ferðaskilríkjum eða öðru kennivottorði sem heimilar honum för yfir landamæri, sbr. viðauka 3. Ferðaskilríki skal vera gefið út á sl. 10 árum til þess að það teljist gilt og gildistími ferðaskilríkis vera í a.m.k. þrjá mánuði umfram brottfarardag, sbr. a-lið. Hafa gilda vegabréfsáritun sé hann ekki undanþeginn áritunarskyldu, nema hann hafi gilt dvalarleyfi eða gilda vegabréfsáritun til langs tíma, sbr. viðeigandi viðauka í reglugerð um vegabréfsáritanir, sbr. b-lið. Má ekki vera skráður í Schengen-upplýsingakerfið í þeim tilgangi að meina honum komu til landsins, sbr. c-lið. Má ekki vera talinn ógna þjóðaröryggi, allsherjarreglu, almannaheilsu eða alþjóðasamskiptum ríkisins eða annars Schengen-ríkis, sbr. d-lið. Loks þarf viðkomandi að geta fært rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar, og hafa nægt fé sér til framfærslu, á meðan dvöl stendur og vegna ferðar til upprunalands eða gegnumferðar til þriðja lands, eða vera í aðstöðu til að útvega sér slíkt fé á lögmætan hátt, sbr. e-lið.

Til sönnunar á að framangreindum skilyrðum 5. gr. reglugerðarinnar fyrir komu sé fullnægt sé landamæraverði m.a. heimilt að krefja útlending samkvæmt 1. mgr. um eftirfarandi gögn vegna ferðalaga af persónulegum ástæðum: Gögn sem sýna fram á tryggt húsnæði, t.d. boðsbréf frá gestgjafa eða önnur gögn sem sýna fram á hvar viðkomandi hyggst búa, gögn sem staðfesta ferðaáætlun, staðfesting bókunar á skipulagðri ferð eða önnur gögn sem varpa ljósi á fyrirhugaða ferðaáætlun og gögn varðandi heimferð, s.s. farmiða.

Samkvæmt 1. mgr. 49. gr. laga um útlendinga er útlendingi, sem ekki þarf vegabréfsáritun til landgöngu, heimilt að dveljast hér á landi í 90 daga frá komu til landsins. Dvöl í öðru ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu telst jafngilda dvöl hér á landi. Kærandi er ríkisborgari Albaníu og þarf því ekki vegabréfsáritun til landgöngu hér á landi, enda sé hann handhafi vegabréfs með lífkennum.

Við mat á því hvort skilyrðum c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga sé fullnægt ber líkt og áður greinir að líta til 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri, með síðari breytingum, en ákvæðið mælir fyrir um ákveðin hlutlæg skilyrði sem lögreglu er heimilt að krefja þriðja ríkis borgara um á landamærunum. Í ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum frá 3. febrúar 2024, sem kærunefnd hefur nú til meðferðar, grundvallast niðurstaða málsins á c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga en ekki er tilgreint hvaða gögn hafi skort eða hvaða ágallar á þeim hafi leitt lögreglu að niðurstöðu sinni í málinu. Í skýrslu lögreglu, dags. 6. febrúar 2024, eru málsatvik og afskipti lögreglu af kæranda reifuð. Í skýrslunni er m.a. fjallað um vinskap kæranda við aðila hér á landi sem eigi sögu tengda fíkniefnum og peningaþvætti, ásamt mögulegum atvinnutækifærum í byggingariðnaði. Þá kemur einnig fram að kærandi hafi sýnt fram á hótelbókun og farmiða til dvalarríkis sem staðfest hafi verið af lögreglu. Þá bera gögn málsins einnig með sér að kærandi hafi sýnt fram á næga fjármuni fyrir dvöl sinni.

Kærandi greindi frá því að hann hafi einungis ætlað að dvelja í tvo daga, hafi m.a. viljað skoða eldgosið og Bláa Lónið. Fyrir kærunefnd vísar kærandi til þess að hafa lagt fram öll gögn sem áskilin eru í 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri og þar af leiðandi uppfylla skilyrði fyrir inngöngu í landið. Að sögn kæranda hafi andmæli hans og fylgigögn ekki haft neitt vægi hjá lögreglu, né hafi honum verið leiðbeint að leggja fram frekari gögn eða skýringar sem sýnt gætu fram á tilgang dvalar.

Í íslenskum stjórnsýslurétti gildir sú meginregla að ákvarðanir stjórnvalda verði að vera efnislega svo ákveðnar og skýrar að aðilar máls geti skilið hana og metið réttarstöðu sína. Með vísan til þess að í hinni kærðu ákvörðun voru ekki veittar leiðbeiningar um heimild til að fá hana rökstudda verður að ganga út frá að framangreindu efni hinnar kærðu ákvörðunar hafi ætlað að vera rökstuðningur hennar í skilningi 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er þar meðal annars mælt fyrir um að í rökstuðningi skuli vísað til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningi greina frá þeim meginsjónarmiðum sem voru ráðandi við matið. Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.

Í hinni kærðu ákvörðun er eingöngu hakað í reit þess efnis að kærandi hafi ekki lagt fram gögn sem sýni fram á tilgang dvalar með fullnægjandi hætti. Ekki er nánar tilgreint hvaða gögn hafi skort eða hvaða ágallar á þeim hafi leitt lögreglu að niðurstöðu í málinu. Var ákvörðunin að þessu leyti ekki nægjanlega skýr til að kærandi gæti metið réttarstöðu sína og var hin kærða ákvörðun að þessu leyti ekki í samræmi við skýrleikareglu stjórnsýsluréttar. Samhliða því skorti á að fylgt væri ákvæðum stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings.

Vegna þessara annmarka skorti enn fremur á að lögregla hafi gætt að rannsóknarskyldu sinni og andmælarétti aðila máls, sbr. einkum 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða kærunefndar að nauðsynlegt sé að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Úrskurðarorð

Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum er felld úr gildi.

The decision of the Police Commissioner of Suðurnes District is vacated.

Valgerður María Sigurðardóttir

Gunnar Páll Baldvinsson                                                                                             Sandra Hlíf Ocares