Nr. 22/2024 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 17. janúar 2024 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 22/2024
í stjórnsýslumáli nr. KNU23090100
Kæra [...] á ákvörðun
lögreglustjórans á Suðurnesjum
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 20. september 2023 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Rúmeníu (hér eftir kærandi), ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 12. september 2023, um frávísun frá Íslandi.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi kom til Íslands með flugi frá Dusseldorf í Þýskalandi, 10. september 2023. Með ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 12. september 2023, var kæranda vísað frá landinu.
Í hinni kærðu ákvörðun, dags. 12. september 2023, og rökstuðningi lögreglunnar til kærunefndar, dags. 12. október 2023, kemur fram að kæranda hafi verið vísað frá Íslandi á grundvelli d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga. Í ákvörðuninni kemur fram að kærandi hafi greint frá því að hún væri að koma hingað til lands sem fylgdarkona og ætlaði að dvelja hér á landi í a.m.k. sjö daga. Kærandi hafi greint frá því að hafa komið margoft til Íslands og væri með marga viðskiptavini hér á landi sem hún seldi vændi. Kærandi hafi verið með bókaða gistingu hér á landi, með 200 evrur í reiðufé en ekki flugmiða til baka. Í niðurstöðu ákvörðunarinnar kemur fram að eini tilgangur komu kæranda til landsins hafi verið að hvetja og bjóða óþekktum fjölda aðila á Íslandi að kaupa vændi og að kærandi hafi áður stundað það á Íslandi. Eini tilgangur kæranda hafi því verið að stuðla að hegningarlagabrotum þessara aðila. Engin gögn liggi fyrir um það að kærandi hafi greitt tekjuskatt af þeim tekjum sem hún hafi aflað hér á landi í þau skipti sem hún hafi komið hingað til lands í sömu erindum. Það hafi verið mat lögreglustjórans á Suðurnesjum að framferði kæranda og háttsemi hennar feli í sér raunverulega, yfirvofandi og nægilega ógnun við allsherjarreglu enda sé eini tilgangur komu hennar að stuðla að hegningarlagabrotum ótiltekins fjölda aðila á Íslandi, sbr. 206. gr. almennra hegningarlaga. Að gættum reglum um meðalhóf við takmarkanir ferðafrelsis og samkvæmt framangreindu hafi kæranda verið vísað frá Íslandi. Kæranda hafi bæði verið boðin aðstoð túlks og lögfræðings en afþakkað það.
Kærandi kærði ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum til kærunefndar útlendingamála 20. september 2023. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 5. október 2023 og eftirfarandi rökstuðningur lögreglustjórans á Suðurnesjum barst nefndinni 12. október 2023.
III. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að hún hafi heimsótt Ísland í nokkur skipti frá árinu 2021. Þegar kærandi hafi komið hingað til lands 10. september 2023 hafi henni verið neitað um inngöngu í landið án skýringa. Þá hafi vegabréf kæranda verið tekið af henni og hún ekki fengið upplýsingar um hvenær hún fengi það afhent aftur. Um nóttina hafi lögregla tekið skýrslu af kæranda án aðstoðar túlks eða lögfræðings. Í skýrslutökunni hafi hún tjáð lögreglu að hún veitti hér á landi svokallaða fylgdarkonuþjónustu. Að lokinni skýrslutöku hafi kæranda verið birt skjal útgefið af lögreglustjóranum á Suðurnesjum sem hún hafi ekki skilið. Lögreglufulltrúi hafi greint kæranda munnlega frá innihaldi skjalsins án aðstoðar túlks. Fulltrúinn hafi tjáð henni að henni hefði verið ákvörðuð þvingunarráðstöfun um að halda sig á transit-svæði flugvallarins vegna ákvörðunar um að vísa henni frá Íslandi. Kærandi hafi svo verið krafin um undirskrift sem fæli í sér viðurkenningu á að hún hafi móttekið og kynnt sér ítarlega það sem fram kæmi í skjalinu þvert gegn staðreyndum málsins. Þá hafi kæranda verið fært skjal um skuldaviðurkenningu við ríkissjóð þar sem lögreglustjórinn hafi keypt handa henni farmiða vegna ferðar aftur til síns heimaríkis, sem kæranda bæri skylda til að endurgreiða.
Kærandi hafi dvalið á transit-svæði flugvallarins í 15 klukkutíma yfir nótt og dag án möguleika á hvíld. Kæranda hafi ekki verið boðin lögfræðiaðstoð og hún hafi sjálf sett sig í samband við lögmann 11. september 2023 þar sem útskýrt hafi verið fyrir kæranda á móðurmáli hennar inntak ákvörðunar lögreglustjórans á Íslandi, þ.e.a.s. að heimila henni ekki inngöngu í landið og að henni skyldi frávísað og ástæður þess. Kæranda hafi þá jafnframt verið kynnt á móðurmáli sínu skýrsla lögreglunnar þar sem fram komi að kærandi hafi afþakkað aðstoð lögfræðings en kærandi hafni alfarið þeirri fullyrðingu. Kærandi kveðst þvert á móti hafa neitað í fyrstu að fara úr landi og reynt að útskýra að hún hygðist leita sér aðstoðar lögfræðings. Samkvæmt kæranda hafi henni verið hótað handtöku þar sem hún væri m.a. ekki með vegabréf, sem hafði verið tekið af henni, ef hún færi ekki í flug úr landi. Kærandi kveður lögreglu hafa þvingað sig úr landi en hún hafi þó neitað að skrifa undir skuldaviðurkenninguna.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi þar sem hún brjóti í bága við ákvæði laga um útlendinga, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, með síðari breytingum, stjórnsýslulög nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, ákvæði EES-samningsins um frjálsa för fólks, sbr. lög um Evrópska efnahagssvæðið nr. 2/1993, sbr. tilskipun nr. 2004/38 EB og Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Kærandi byggir jafnframt á því að ákvörðunin hafi ekki verið birt henni með lögmætum hætti og að ákvörðunin hafi grundvallast á ómálefnalegum sjónarmiðum og að rökstuðningi hafi verið ábótavant. Loks byggir kærandi á því að ákvörðunin hafi ekki verið í samræmi við kröfu til stjórnvalda um vandaða og góða stjórnsýsluhætti. Kærandi telur sig hafa lögvarða hagsmuni af því að fá niðurstöðu í mál sitt sem hafi m.a. valdið henni óþarfa tjóni. Enn fremur telji kærandi að málsmeðferð lögreglustjórans á Suðurnesjum og Útlendingastofnunar hafi frá upphafi litast af offorsi og virðingarleysi yfirvalda fyrir lögum og mannréttindum.
Kærandi byggir á því að í 84. gr. laga um útlendinga komi fram að EES-borgari hafi rétt til dvalar hér á landi fullnægi hann skilyrðum a-d-liðar 1. mgr. ákvæðisins, þ.e.a.s. að vera í atvinnuleit og hafa nægilegt fé til að verða ekki byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar á meðan á dvöl stendur. Kærandi telji sig uppfylla fyrrnefnt skilyrði ákvæðisins. Frjáls för einstaklinga til að flytja, starfa og búa innan aðildarríkja ESB sé ein af grundvallarreglum innri markaðar ESB. Kærandi telji að með hinni kærðu ákvörðun hafi Ísland brotið gegn skuldbindingum sínum samkvæmt EES-samningnum. Samkvæmt EES-samningnum njóti þegnar EES aðildarríkja sem stundi vændi verndar til frjálsrar farar og hafi þá sömu réttindi sem og félagsleg réttindi og þegnar gistiríkis sem stundi vændi. Aðildarríkin séu ekki undanþegin þeirri skyldu að tryggja að EES ríkisborgarar njóti sömu réttinda og þeirra eigin þegnar í sambærilegum tilvikum. Þessu til stuðnings vísar kærandi til dóms Evrópudómstólsins í máli nr. C-115-116/81 frá 18. maí 1982. Dómstóllinn taldi að Belgíu hefði einungis mátt frávísa málsaðilunum hefði verið gripið til virkra og raunverulegra ráðstafana með það að markmiði að berjast gegn vændisstarfsemi eigin ríkisborgara. Í ljósi þess að það að stunda vændi væri ekki ólöglegt í Belgíu hefði ríkinu verið óheimilt að vísa málsaðilum frá landinu með vísan til allsherjarreglu. Framangreindur dómur hafi verið staðfestur með sömu rökum, m.a. í dómi Evrópudómstólsins í máli nr. C-268/99 frá 20. nóvember 2001. Kærandi bendir á að hvergi liggi fyrir að íslensk stjórnvöld hafi gripið til aðgerða gagnvart íslenskum fylgdarkonum hér á landi með sama hætti og gert hafi verið í máli kæranda.
Kærandi bendir á að sala vændis sé hvorki skilgreind sem refsiverð né hættuleg háttsemi í íslenskum lögum. Kærandi telji að almenn tilvísun lögreglustjórans til 206. gr. almennra hegningarlaga án rökstuðnings um það hvernig hún hafi brotið gegn ákvæðinu eða án þess að hún hafi verið ákærð fyrir brot gegn ákvæðinu, sem réttlæting fyrir frávísun, sé með öllu óheimil. Hvergi í íslenskum lögum sé mælst til þess að aðilar sem grunaðir séu um að bjóða aðilum kaup á vændi eða stunda vændi sér til framfærslu sé óheimil innganga í landið. Rökstuðningi lögreglustjórans í ákvörðun sinni sé að þessu leyti verulega ábótavant og með engu móti í samræmi við þá kröfu sem gera megi til efni rökstuðnings, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga.
Þá bendir kærandi á þá staðreynd að af d-lið 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga verði ekki annað ráðið en að þegar útlendingi sé vísað úr landi vegna allsherjarreglu, almannaöryggis eða almannaheilbrigðis þurfi að liggja fyrir áhættumat um það hvernig ætluð háttsemi kæranda ógni framangreindu, sbr. mál Evrópudómstólsins C-41/74, sem lúti að takmörkunum á rétti einstaklinga til frjálsrar farar og hvað þurfi að koma til svo að slíkar takmarkanir séu heimilar. Í áðurnefndum málum Evrópudómstólsins hafi meginreglan verið sú að möguleikar aðildarríkjanna til að víkja frá frelsisákvæðum, m.a. um frjálsa för, hafi verið mjög takmarkaðar og sjaldnast dugi að vísa til undanþáguheimilda líkt og sé að finna í 94. gr. laganna. Í máli kæranda þurfi því miklu meira að koma til svo að ákvörðun lögreglustjórans geti talist heimil.
Kærandi vísar til þess að ákvörðun lögreglustjórans hafi brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Ljóst sé að lögreglustjóranum hafi ekki verið nauðsynlegt að framkvæma ákvörðun um frávísun kæranda samkvæmt 94. gr. laga um útlendinga þegar í stað. Hefði meðalhófs verið gætt hefði tjón kæranda orðið minna en raun bar vitni. Þá byggir kærandi á því að lögreglustjórinn hafi ekki gætt að tilkynningar- og leiðbeiningarskyldu sinni með fullnægjandi hætti. Ákvörðun í máli hennar hafi verið tekin hratt og hafi hún aðeins fengið óljósar munnlegar skýringar lögreglunnar um að henni væri óheimil innganga í landið. Hefði henni verið gefið tækifæri til að koma að andmælum hefði mátt koma í veg fyrir það tjón sem hún hafi orðið fyrir vegna ákvörðunarinnar. Kærandi hafi verið upplýst af lögreglunni 11. september 2023 um ákvörðun lögreglustjórans um þvingunarráðstöfun, sbr. 15. gr. laga um landamæri nr. 136/2022, sbr. g-lið 1. mgr. 114. gr. laga um útlendinga, um að henni bæri að halda sig á tilteknu svæði á flugvellinum. Ákvörðun um frávísun sé hins vegar dagsett 12. september 2023 eða degi eftir að kærandi hafi verið þvinguð í flug úr landi. Kærandi telji að lögreglan hefði átt að vekja athygli hennar á því hvað stæði henni til boða og hver réttindi hennar væru varðandi næstu skref. Andmælaréttar kæranda hafi því ekki verið gætt.
Að lokum byggir kærandi á því að hin kærða ákvörðun stríði m.a. gegn grundvallar- og stjórnarskrárvörðum rétti hennar. Samkvæmt 75. gr. stjórnarskrár Íslands sé öllum frjálst að stunda hvaða atvinnu sem þeir kjósi. Kærandi veiti fylgdarþjónustu sér til framfærslu, háttsemi sem sé ekki refsiverð að íslenskum lögum. Kærandi telji að mikið þurfi að koma til til að takmarka atvinnufrelsi og ferðafrelsi hennar með vísan til þeirra ástæðna sem greint sé frá í ákvörðun lögreglustjórans, m.a. að hún sé ekki að greiða tekjuskatt hérlendis, stuðla að hegningarlagabroti ótiltekins fjölda einstaklinga á Íslandi o.s.frv. Þá eigi kærandi rétt samkvæmt 10. gr. laga um mannréttindasáttmála Evrópu til frelsis til að ráða yfir eigin líkama. Með hliðsjón af 65. gr. stjórnarskrárinnar þyki ljóst að komið hafi verið öðruvísi fram við hana en íslenska ríkisborgara og þá hafi ekki verið gætt að 13. gr. mannréttindasáttmálans enda hafi kæranda ekki verið tryggt virkt og raunhæft úrræði til að gæta réttar síns enda hafi málsmeðferðin verið í engu samræmi við lög og hafi henni verið vísað úr landi án möguleika til að gæta réttar síns og forðast þannig óþarfa tjón.
IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í samræmi við 7. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, hefur tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2004/38 um rétt borgara Sambandsins og aðstandenda þeirra til frjálsrar farar og dvalar á yfirráðasvæði aðildarríkjanna (Sambandsborgaratilskipunin) verið tekin upp í íslenskan rétt, sbr. m.a. XI. kafla laga um útlendinga sem felur í sér sérreglur um útlendinga sem falla undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið.
Í umræddum kafla laganna er í 83. gr. m.a. mælt fyrir um að EES-borgara sem framvísi gildu vegabréfi eða kennivottorði sé heimilt að koma til landsins án sérstaks leyfis og dveljast hér á landi í allt að þrjá mánuði frá komu svo lengi sem vera hans verði ekki ósanngjörn byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar. Í 94. gr. laga um útlendinga er kveðið á um í hvaða tilvikum heimilt er að vísa frá landi EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans. Samkvæmt d-lið 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga er heimilt að vísa EES- eða EFTA-borgara og aðstandanda hans frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum eftir komu ef það er nauðsynlegt vegna allsherjarreglu, almannaöryggis eða almannaheilbrigðis. Samkvæmt 2. mgr. 94. gr. tekur lögreglustjóri ákvörðun um frávísun samkvæmt a-, b- og d-lið 1. mgr. en Útlendingastofnun samkvæmt c-lið 1. mgr. Nægilegt er að meðferð máls hefjist innan sjö sólarhringa frestsins. Í 3. mgr. 94. gr. kemur fram að ef meðferð máls samkvæmt 1. mgr. hefur ekki hafist innan sjö sólarhringa er heimilt að vísa EES- eða EFTA-borgara frá landi með ákvörðun Útlendingastofnunar samkvæmt ákvæðum b-, c- og d-liðar 1. mgr. innan þriggja mánaða frá komu til landsins.
Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum um frávísun kæranda byggði á d-lið 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt ákvæðinu er frávísun EES-borgara heimil ef það er talið nauðsynlegt vegna allsherjarreglu, almannaöryggis eða almannaheilbrigðis.
Hugtökin allsherjarregla og almannaöryggi eru ekki skilgreind nánar í íslenskum lögum. Í frumvarpi með lögum um útlendinga kemur fram að orðalag d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga sé í samræmi við orðalag sambandsborgaratilskipunarinnar. Í 27. gr. tilskipunarinnar kemur fram að aðildarríki geti takmarkað réttinn til frjálsrar farar og dvalar á grundvelli allsherjarreglu, almannaöryggis eða almannaheilbrigðis. Ráðstafanir sem gerðar eru á grundvelli allsherjarreglu og almannaöryggis skulu vera í samræmi við meðalhóf og eingöngu byggðar á framferði viðkomandi einstaklings og mati á því hvort hans persónulega hegðun feli í sér raunverulega og nægilega alvarlega ógn gegn grundvallarhagsmunum samfélagsins. Röksemdirnar skulu ekki byggðar á almennum forvörnum. Í leiðbeiningum framkvæmdastjórnar ESB um túlkun sambandsborgaratilskipunarinnar frá árinu 2009 kemur fram að almannaöryggi nái til innra og ytra öryggis ríkis og allsherjarregla komi í veg fyrir að unnið sé gegn þjóðskipulaginu. Þá kemur fram að skýra þurfi framangreind skilyrði þröngt.
Við túlkun á framangreindum lagaákvæðum ber að líta til dóma Evrópudómstólsins á þessu sviði, sbr. 6. gr. EES-samningsins og 2. mgr. 3. gr. samnings milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls. Hefur Evrópudómstóllinn í dómaframkvæmd sinni vísað til þeirrar viðurkenndu meginreglu þjóðaréttar að ríki hafi, með fyrirvara um alþjóðlegar skuldbindingar sínar, rétt til að stjórna aðgengi erlendra ríkisborgara að landsvæði sínu og dvöl þeirra þar. Má sjá slíka nálgun m.a. í dómum dómstólsins í málum nr. C-41/74 (Van Duyn), frá 4. desember 1974 og nr. C-33/07 frá 10. júlí 2008, þar sem m.a. kemur fram að hvert og eitt aðildarríki hafi heimild til að meta hvenær takmarka skuli réttinn til frjálsrar farar á grundvelli allsherjarreglu en slíkar undantekningar bæri að túlka þröngt. Er því ljóst að við túlkun og beitingu framangreindra ákvæða um allsherjarreglu og almannaöryggi er stjórnvöldum falið svigrúm til að skilgreina nánar hvenær aðstæður eru slíkar að nauðsynlegt sé að takmarka frjálsa för til verndar allsherjarreglu og almannaöryggi. Slíkt mat verði þó ávallt að hvíla á málefnalegum grundvelli og taka mið af inntaki skuldbindinga íslenska ríkisins. Að því er varðar takmarkanir á frjálsri för vegna gruns um að einstaklingar hyggist taka þátt í vændisstarfsemi hefur Evrópudómstóllinn bent á mikilvægi þess að einstaklingum sé ekki mismunað eftir þjóðerni, sbr. mál nr. C-115/81 og C-116/81 frá 18. maí 1982, og að sú háttsemi sem aðildarríki heimili sínum eigin ríkisborgurum geti ekki talist raunveruleg ógn við allsherjarreglu, sbr. mál nr. C-268/99 (Jany ofl.) frá 20. nóvember 2001.
Eins og að framan greinir upplýsti kærandi í viðtali hjá lögreglu við komuna til landsins að vera hingað komin til að starfa sem fylgdarkona, í vændi, hún hafi oft komið áður og ætti marga viðskiptavini á Íslandi. Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að framferði kæranda og háttsemi hennar feli í sér raunverulega, yfirvofandi og nægilega ógnun við allsherjarreglu enda sé eini tilgangur komu hennar að stuðla að hegningarlagabrotum ótiltekins fjölda aðila á Íslandi, sbr. 206. gr. almennra hegningarlaga.
Með lögum nr. 61/2007, dags. 27. mars 2007, um breytingu á almennum hegningarlögum nr. 19/1940 var grundvallarbreyting gerð á 206. gr. almennra hegningarlaga en með breytingunum var fallið frá refsiábyrgð þess aðila sem stundar vændi sér til framfærslu. Fram að þeim tíma var bæði refsivert að stunda vændi sér til framfærslu og að hagnýta sér vændi. Fram kemur í greinagerð sem fylgdi frumvarpi því er varð að lögum nr. 61/2007 að sú breyting hefði verið gerð vegna viðkvæmrar stöðu þeirra sem stunda vændi en almennt væru þeir sem seldu sig í vændi illa settir andlega, líkamlega og félagslega. Rétt þótti að veita seljanda vændis félagslega, læknisfræðilega og fjárhagslega aðstoð í stað þess að refsa fyrir háttsemina. Breytingarnar hafi hins vegar ekki verið gerðar til að hvetja til háttseminnar eða lögleiða vændi heldur væri markmiðið þvert á móti að hjálpa þeim einstaklingum sem hafi mátt þola erfiðar aðstæður í stað þess að refsa þeim.
Með breytingarlögum nr. 54/2009, dags. 17. apríl 2009, voru að nýju samþykktar breytingar á 206. gr. almennra hegningarlaga þegar kaup á kynlífsþjónustu voru gerð refsiverð. Í frumvarpi með breytingarlögunum kemur fram að markmið breytinganna hafi verið að færa ábyrgðina af herðum seljandans yfir á herðar kaupandans enda væri aðstöðumunur þeirra ævinlega mikill. Þá hafi jafnframt verið markmið löggjafans að senda þau skilaboð í samfélagið að það væri litið alvarlegum augum að kaupa sér aðgang að líkama fólks og að ekki væri ásættanlegt á Íslandi að nýta sér neyð annarra í kynferðislegum tilgangi.
Af framangreindu leiðir að samkvæmt almennum hegningarlögum nr. 19/1940 er ekki lögð refsing við þeirri athöfn að stunda vændi á Íslandi en samkvæmt 206. gr. laganna eru bæði kaup á vændi og milliganga þess refsiverð. Sú háttsemi sem kærandi greindi frá að stunda hér á landi er því ekki refsiverð. Engu að síður er slík starfsemi þó þess eðlis að geta talist ógna allsherjarreglu, almannaöryggi eða almannaheilbrigði í skilningi d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga, m.a. með vísan til hugsanlegra aðstæðna þeirra sem stunda slíka starfsemi, tengsla starfseminnar við skipulagða brotastarfsemi, s.s. mansal, og ógn hennar við grundvallarhagsmuni samfélagsins.
Er í þessu sambandi til þess að líta að með framangreindum breytingum á almennum hegningarlögum tók löggjafinn mið af kynja-, jafnréttis- og mannréttindasjónarmiðum og liggur fyrir sú afstaða löggjafans til vændis að mikilvægt sé að uppræta slíka starfsemi á Íslandi. Ljóst er að þrátt fyrir að sala á vændi sé ekki refsiverð samkvæmt íslenskum lögum hafi markmið löggjafans ekki verið að lögleiða slíka háttsemi hér á landi. Eru aðstæður því ekki sambærilegar hér á landi og í löndum þar sem vændi er löglegt.
Eins og greinir í frumvarpi með framangreindum breytingarlögum er oft mikill aðstöðumunur milli kaupanda og seljanda vændis og er vændi oft tengt skipulagðri brotastarfsemi, s.s. mansali, þar sem einstaklingar eru þvingaðir til kynlífsathafna gegn greiðslu. Ekki liggur fyrir sérstök aðgerðaráætlun lögreglu um vændisstarfsemi hér á landi heldur hefur vændi fallið undir aðrar aðgerðaráætlanir er snúa að kynferðisbrotum, mansali, skipulagðri glæpastarfsemi og kynbundnu ofbeldi.
Greiningardeild Ríkislögreglustjóra hefur um árabil gefið út áhættumatsskýrslur vegna skipulagðrar brotastarfsemi þar sem m.a. er fjallað um vændi. Í þeim skýrslum kemur fram að skipulagt vændi hafi aukist stórlega frá árinu 2015 og í stærstu borgum Evrópu séu glæpahópar tengdir ákveðnum þjóðarbrotum áberandi í skipulagðri brotastarfsemi. Hafi þar t.a.m. rúmenskir hópar sérstaklega verið nefndir sem umfangsmiklir. Vændi á Íslandi sé að stærstum hluta borið uppi af einstaklingum af erlendum uppruna sem komi hingað til lands sem ferðamenn, oft í skamman tíma, ítrekað og endurtekið. Í framangreindum skýrslum Ríkislögreglustjóra er einnig ítarlega fjallað um skattsvik og umfang þeirra og tengsl við peningaþvætti og annars konar skipulagða glæpastarfsemi með beinum eða óbeinum hætti. Hefur aukin áhersla verið lögð á að styrkja landamæri Íslands í baráttunni við skipulagða brotastarfsemi og hafa íslensk stjórnvöld aukið fræðslu, þekkingu, greiningu og eftirlit í flugstöðinni. Hefur afrakstur aukinnar þekkingar leitt til þess að aukning hefur orðið í frávísunum aðila sem ætla megi að tengist skipulagðri brotastarfsemi, m.a. með sölu á vændi.
Kærunefnd leggur áherslu á að skipulögð brotastarfsemi beinist gegn samfélaginu og öryggi almennings. Skipulögð brotastarfsemi grefur undan öryggi borgaranna þar sem hún sniðgengur og vanvirðir þau grundvallarsjónarmið lýðræðissamfélags að halda uppi lögum og reglu. Líkt og að framan greinir hefur lögregla síðastliðin ár í auknum mæli beitt frávísunum á landamærunum sem er liður í aðgerðaráætlun gegn skipulagðri brotastarfsemi. Samkvæmt upplýsingum frá lögreglustjóranum á Suðurnesjum er enginn greinarmunur gerður á íslenskum ríkisborgurum og erlendum aðilum nema að því leiti að íslensk lög kveði á um að óheimilt sé að vísa íslenskum ríkisborgurum úr landi. Með vísan til alls framangreinds, m.a. tengsla vændis við skipulagðra brotastarfsemi og hugsanlegra aðstæðna þeirra sem stunda slíka starfsemi, telur kærunefnd óhjákvæmilegt að líta svo á að sala á vændi sé skaðleg fyrir samfélag okkar, sbr. dómur Evrópudómstólsins í máli nr. C-41/74 Van Duyn, og að slík háttsemi feli í sér raunverulega, yfirvofandi og nægilega alvarlega ógn gegn grundvallarhagsmunum samfélagsins.
Kærandi greindi sjálf frá því að tilgangur komu hennar til landsins væri að stunda vændi hér á landi, hún hafi oft komið til landsins og hér eigi hún marga viðskiptavini. Með vísan til alls framangreinds er það lagt til grundvallar að koma kæranda hingað til lands hafi verið raunveruleg ógn við allsherjarreglu í skilningi d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga.
Í greinargerð byggir kærandi m.a. á því að brotið hafi verið á stjórnarskrárbundnum rétti hennar til atvinnu hér á landi. Samkvæmt 2. ml. 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar skal með lögum skipað rétti útlendinga til að koma til landsins og dveljast hér, svo og fyrir hverjar sakir sé hægt að vísa þeim úr landi. Er ljóst að ákvæði 94. gr. laga um útlendinga fullnægir framangreindum lagaáskilnaði. Þá hefur Mannréttindadómstóll Evrópu í dómaframkvæmd sinni vísað til þeirrar viðurkenndu meginreglu þjóðaréttar að ríki hafi, með fyrirvara um alþjóðlegar skuldbindingar sínar, rétt til að stjórna aðgengi erlendra ríkisborgara að landsvæði sínu og dvöl þeirra þar.
Með vísan til framangreinds verður ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum staðfest.
Athugasemdir við málsmeðferð lögreglustjórans á Suðurnesjum
Í greinargerð kæranda eru gerðar ýmsar athugasemdir við málsmeðferð lögreglustjórans á Suðurnesjum, m.a. við framkvæmd birtingar ákvörðunarinnar. Samkvæmt lögregluskýrslu, dags. 14. september 2023, kom kærandi hingað til lands að kvöldi 10. september 2023. Kærandi hafi verið stöðvuð í flugstöðinni og færð til viðtals hjá lögreglu. Kæranda hafi verið tilkynnt að henni yrði frávísað á grundvelli d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga. Eftir viðtal hafi kæranda verið fylgt á svokallað transit-svæði. Kærandi hafi óskað eftir því að íslenska ríkið keypti handa henni flugmiða úr landi. Kæranda hafi verið tjáð að farmiði yrði keyptur morguninn eftir. Degi síðar hafi kærandi fengið flugmiða til Varsjár og hún yfirgefið landið þann sama dag. Í eftirfarandi rökstuðningi lögreglustjórans á Suðurnesjum til kærunefndar, dags. 12. október 2023, kemur þó fram að ekki hafi verið unnt að birta kæranda ákvörðun lögreglustjórans með formlegum hætti þar sem kærandi hefði keypt sér flugmiða og flogið af landi brott í kjölfar þess að henni hafi verið tilkynnt munnlega um ákvörðun lögreglustjórans um að frávísa henni. Í ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 12. september 2023, kemur fram að ákvörðunina megi framkvæma eftir birtingu hennar gagnvart kæranda, sbr. 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga.
Af framangreindu verður ráðið að kæranda hafi verið tilkynnt munnlega um þá ákvörðun lögreglustjóra að frávísa henni. Sú ákvörðun hafi komist til framkvæmda þegar keyptur var flugmiði fyrir kæranda og hún yfirgefið landið. Í 1. mgr. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun skuli hún tilkynnt aðila nema það sé augljóslega óþarft. Þrátt fyrir að ekki sé unnt að leggja til grundvallar að stjórnvöldum beri að birta allar stjórnvaldsákvarðanir skriflega hefur verið gengið út frá því með tilliti til réttaröryggis borgaranna að eðlilegt sé að íþyngjandi ákvarðanir séu tilkynntar skriflega þar sem því verður við komið. Hefði það verið í samræmi við góða stjórnsýsluhætti að birta kæranda hina kærðu ákvörðun skriflega áður en hún kom til framkvæmda. Eru framangreindir annmarkar þó ekki til þess fallnir að fella beri ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum úr gildi.
Úrskurðarorð
Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum er staðfest.
The decision of the Police Commissioner of Suðurnes District is affirmed.
Valgerður María Sigurðardóttir
Gunnar Páll Baldvinsson Sandra Hlíf Ocares