Úrskurður

Hinn 24. febrúar 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1064/2022 í máli ÚNU 21060007.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 14. júní 2021, kærði A ákvörðun Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins þar sem henni var synjað um aðgang að hluta þeirra gagna sem hún óskaði eftir.

Með erindi, dags. 14. maí 2021, óskaði kærandi eftir afriti af öllum samningum sem gerðir höfðu verið um lögfræðiþjónustu, í víðri merkingu, persónuverndarþjónustu, þjónustu persónuverndarfulltrúa og sambærilega þjónustu, við ADVEL lögmenn, ARTA lögmenn og alla þá lögmenn, lögfræðinga, lögmannsstofur eða lögfræðistofur sem heilsugæslan hafði gert árin 2015–2021. Kærandi ítrekaði beiðnina hinn 21. maí og krafðist þess að málið yrði afgreitt eða að greint yrði frá ástæðum tafa samdægurs, sbr. 1. mgr. 17. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Í svari heilsugæslunnar, dags. 21. maí, segir að ekki hafi verið unnt að afgreiða beiðnina innan sjö daga vegna þess hve víðtæk hún væri og vegna anna starfsmanna. Hinn 31. maí afhenti heilsugæslan kæranda afrit af verksamningi sem stofnunin taldi eiga undir gagnabeiðnina, þ.e. afrit samnings Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins við ADVEL lögmenn slf. um starf persónuverndarfulltrúa, dags. 19. september 2018. Um kaup á lögfræðiþjónustu á umræddu tímabili vísaði heilsugæslan að öðru leyti á vefinn opnirreikningar.is þar sem birtar væru upplýsingar um innkaup opinberra stofnana, þ.m.t. Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins.

Í kæru segir að í samningi vegna starfa persónuverndarfulltrúa komi fram að gjaldskrá ADVEL sé viðauki við samninginn en hann hafi ekki borist kæranda. Enn fremur komi fram að gjaldskrá sé endurskoðuð reglulega en engin endurskoðuð gjaldskrá hafi borist kæranda. Kærandi segir þessi gögn hluta af samningnum og eigi að afhenda þau kæranda. Samkvæmt samningnum eigi föst þóknun að vera endurskoðuð á sex mánaða fresti. Samningur vegna endurskoðunar fastrar þóknunar hafi ekki borist kæranda. Samkvæmt samningnum muni ADVEL jafnframt halda verkdagbók og verði föst þóknun endurskoðuð með tilliti til hennar. Samningur vegna endurskoðunar fastrar þóknunar vegna verkdagbókar hafi ekki borist kæranda. Þessi gögn séu hluti af samningnum og eigi að afhenda kæranda.

Þá segir kærandi að á opnirreikningar.is séu einungis birtir reikningar vegna þjónustu, þar sé enga samninga um þjónustu að finna. Þetta viti heilsugæslan og sé því verið að afvegaleiða kæranda. Á vefnum sé fjöldi reikninga vegna lögfræðiþjónustu frá ADVEL og ARTA á tímabilinu sem beðið hafi verið um. Kærandi hafi ekki fengið afrit af samningum sem gerðir hafi verið fyrir hönd heilsugæslunnar við þessa aðila. Ljóst sé að það eigi að afhenda kæranda afrit af þeim samningum. Kærandi segir ekki koma fram í svari heilsugæslunnar hverjir hafi sinnt lögfræðiþjónustu fyrir heilsugæsluna á tímabilinu en ljóst sé að a.m.k. hafi ADVEL og ARTA lögmenn gert það og eigi því að vera til samningar vegna þjónustunnar. Kærandi eigi einnig að fá afrit af samningum sem gerðir hafi verið við aðra aðila. Hafi einhverjir þessara samninga verið gerðir í tölvupósti eða munnlega eigi einnig að afhenda kæranda afrit af þeim.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins með bréfi, dags. 18. júní 2021, og henni veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.

Í umsögn heilsugæslunnar, dags. 1. júlí 2021, sem rituð var af lögmannsstofunni ARTA lögmenn fyrir hönd stofnunarinnar, segir að beiðni kæranda hafi verið afgreidd á grundvelli 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga en í samræmi við lagaákvæðið hafi verið afhent fyrirliggjandi gögn hjá stofnuninni sem áttu undir aðgangsbeiðni kæranda með hliðsjón af almennri málnotkun. Til þess að svara kæranda er í fyrsta lagi tekið fram að þágildandi gjaldskrá ADVEL lögmanna hafi ekki verið vistuð með samningnum í skjalakerfi stofnunarinnar. Ástæðan kunni að vera að gjaldskráin hafi ekki fylgt samningnum við undirritun hans þar sem gjaldskrá lögmannsstofunnar hafi á hverjum tíma almennt verið aðgengileg stofnuninni. Í kjölfar fram kominnar kæru og athugasemda kæranda þessu að lútandi afhendi stofnunin afrit gjaldskrár ADVEL lögmanna sem í gildi var á þeim tíma sem verksamningur um störf persónuverndarfulltrúa hafi verið undirritaður. Gjaldskráin fylgdi með umsögninni. Í öðru lagi tekur heilsugæslan fram að ákvæði verksamnings um störf persónuverndarfulltrúa um fasta þóknun hafi aldrei verið endurskoðuð og því séu engin gögn því tengd fyrirliggjandi hjá stofnuninni.

Í þriðja lagi segir að innkaup stofnunar á lögfræðiþjónustu og lögmannsþjónustu fari fram í samræmi við verkbeiðnir um ráðgjöf og aðra þjónustu. Samningssambandi til grundvallar liggi gjaldskrár með hliðsjón af viðskiptakjörum stofnunar og viðskiptaskilmálar auk þeirra ákvæða landslaga sem um þjónustuna gildi, m.a. ákvæði lögmannalaga, nr. 77/1998. Um störf persónuverndarfulltrúa hafi verið gerður sérstakur samningur sem þegar hafi verið afhentur kæranda í samræmi við skyldur stofnunarinnar samkvæmt upplýsingalögum. Í fjórða lagi kemur fram að við afgreiðslu á beiðni kæranda hafi láðst að afhenda almennari gögn er varði samningssamband stofnunarinnar við viðkomandi lögmannsstofur þar sem við afmörkun fyrirliggjandi gagna hafi verið litið til upplýsingabeiðni kæranda með hliðsjón af almennri málnotkun.

Nánar tiltekið sé um að ræða eftirfarandi gögn: viðskiptaskilmála ADVEL lögmanna sem gildi tóku í ágúst 2016, viðskiptaskilmála ARTA lögmanna sem gildi tóku í febrúar 2021 og gjaldskrá ARTA lögmanna sem gildi tók 1. mars 2021. Voru þessi gögn afhent kæranda og úrskurðarnefndinni samhliða umsögn stofnunarinnar. Í fimmta lagi segir að stofnunin hafi hvorki keypt lögfræði- eða lögmannsþjónustu né þjónustu vegna starfa persónuverndarfulltrúa af öðrum aðilum en ADVEL og ARTA lögmönnum á því tímabili sem um ræðir. Þá telur stofnunin að kæranda hafi verið afhent öll fyrirliggjandi gögn sem eigi undir upplýsingabeiðni hennar.

Umsögn Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 1. júlí 2021, og henni veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.

Í athugasemdum kæranda, dags. 9. ágúst 2021, segir að umsögn ARTA lögmanna eigi ekki erindi í kærumálið þar sem hún stafi ekki frá til þess bærum aðila. Kærandi segir að ARTA lögmenn og starfsmenn félagsins skorti sérstakt hæfi til að geta komið að málsmeðferðinni og viðhlítandi umboð til að fara með hagsmuni sem heilsugæslunni beri samkvæmt lögum að annast. Kærandi vísar í II. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þar sem fjallað er um sérstakt hæfi starfsmanna sem koma að meðferð stjórnsýslumála. Í 1. mgr. 3. gr. laganna segir í 1. tölul. að starfsmaður sé vanhæfur til meðferðar máls ef hann er aðili að því og í 6. tölul. málsgreinarinnar kemur fram að starfsmaður sé vanhæfur ef fyrir hendi eru þær aðstæður sem fallnar eru til að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu.

Kærandi segir að stjórnsýslumál það sem umsögn ARTA lögmanna lýtur að varði rétt kæranda á grundvelli upplýsingalaga til þess að fá afrit af einkaréttarlegum samningum milli ARTA lögmanna og heilsugæslunnar. Slíkir samningar kunni að fela í sér viðkvæmar upplýsingar m.a. um þætti sem ARTA lögmenn hugsanlega kæri sig ekki um að komi fyrir augu almennings. ARTA lögmenn hafi því beinna, verulegra, sérstaklegra og lögvarinna hagsmuna að gæta af niðurstöðu málsins og sé félagið þar af leiðandi aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga.

Hvort sem úrskurðarnefndin fallist á að ARTA lögmenn séu aðili málsins eða ekki, séu í öllu falli bersýnilega uppi þær aðstæður að draga megi óhlutdrægni starfsmanna félagsins í efa með réttu, sbr. 1. og 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Starfsmenn ARTA lögmanna uppfylli því ekki skilyrði stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi og séu þar með vanhæfir til að koma að meðferð málsins, þ. á m. að standa fyrir umsögn í málinu og veita nokkra ráðgjöf við meðferð þess. Það sem mestu máli skipti sé þó að stjórnvöldum sé óheimilt, a.m.k. án sérstakrar lagaheimildar, að framselja einkaaðilum vald til að taka stjórnvaldsákvarðanir. Hugtakið stjórnvaldsákvörðun nái í þessu samhengi, þ.e. með tilliti til hæfisreglna og valdbærni, til allrar meðferðar stjórnsýslumáls. Þó stjórnvaldi kunni að vera heimilt að leita sér sérfræðiráðgjafar í tengslum við töku stjórnvaldsákvörðunar þarf ákvörðunin sjálf og óaðskiljanlegir þættir hennar að stafa frá stjórnvaldinu sjálfu. Röksemdir til stuðnings ákvörðun í umsögn séu dæmi um slíka óaðskiljanlega þætti stjórnvaldsákvörðunar og þurfi þannig að vera lagðar fram af til þess bærum aðila sem tekið hafi afstöðu til efnis þeirra raka sem teflt er fram. Slíkur aðili þurfi að uppfylla skilyrði um valdheimildir og almennt og sérstakt hæfi. Starfsmaður einkafyrirtækis sem sé aðili stjórnsýslumáls uppfylli ekki þau skilyrði.

Kærandi tekur fram að engin lagaheimild sé til staðar sem heimili heilsugæslunni að framselja ARTA lögmönnum vald til töku stjórnvaldsákvörðunar um rétt kæranda í máli þessu og enginn samningur hafi verið lagður fram þar sem ARTA lögmönnum hafi verið framselt slíkt vald. Það virðist reyndar afstaða heilsugæslunnar að ekkert samningssamband sé á milli stofnunarinnar og ARTA lögmanna utan þjónustusamnings um þjónustu persónuverndarfulltrúa. Með ofangreint í huga verði að teljast bersýnilegt að umsögn ARTA lögmanna, dags. 1. júlí 2021, sem lögð hafi verið fram í nafni ARTA lögmanna og undirrituð eingöngu af starfsmanni félagsins, eigi ekkert erindi í þessu máli.

Varðandi afhendingu samninganna segir kærandi að eingöngu hafi verið afhent afrit af einum samningi og vísað á vefinn opnirreikningar.is. Kærandi segir að í svari stofnunarinnar felist sú afstaða að eini samningurinn sem sé fyrirliggjandi hjá stofnuninni um innkaup á lögfræðiþjónustu sé „verksamningur“ við ADVEL lögmenn um störf persónuverndarfulltrúa. Á vefsíðunni opnirreikningar.is séu ekki samningar að baki þeim viðskiptum sem reikningarnir sem þar séu birtir lúti að. Þetta geti starfsmönnum heilsugæslunnar ekki hafa dulist. Með tilvísun heilsugæslunnar til vefsíðunnar sé vísvitandi verið að afvegaleiða kæranda í stað þess að afhenda samninga og samningsþætti að baki þeim verkum og þeirri þjónustu sem reikningarnir á vefsíðunni lúti að.

Þrátt fyrir að kærandi telji að úrskurðarnefndinni beri að líta í öllu fram hjá umsögn ARTA lögmanna í málinu sem framlagi Heilsugæslunnar á höfuðborgarsvæðinu komi í umsögninni fram upplýsingar sem kærandi telji ástæðu til að draga ályktanir af. Kærandi telji þannig mega ráða af umsögninni að til sé fjöldi samninga milli annars vegar heilsugæslunnar og ADVEL og hins vegar á milli heilsugæslunnar og ARTA um kaup á lögfræðiþjónustu. Í ljósi þess að á heilsugæslunni hvíli lagaskylda til að gera slíka samninga með skriflegum hætti og varðveita telji kærandi bersýnilegt að hjá heilsugæslunni séu fyrirliggjandi samningar við framangreinda aðila um veitingu lögfræðiþjónustu.

Kærandi vísar í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup þar sem fram kemur að samningar sem stofnanir ríkis og sveitarfélaga geri við fyrirtæki og hafi að markmiði framkvæmd verks eða þjónustu skuli ávallt gerðir skriflega. Í 15. gr. laganna er svo tilgreint að við innkaup skuli stofnanir gæta jafnræðis, meðalhófs og gagnsæis við innkaup og óheimilt sé að takmarka samkeppni með óeðlilegum hætti. Í 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 sé kveðið á um að stjórnvöld skuli gæta þess að haldið sé til haga mikilvægum upplýsingum sem starfsemi þeirra varði. Af framangreindum réttarreglum leiði að þegar heilsugæslan kaupi af einkaaðila lögfræðiþjónustu beri stofnuninni að gera það á grundvelli skriflegs samnings. Til að gæta jafnræðis og takmarka ekki samkeppni með óeðlilegum hætti beri stofnuninni að auglýsa eftir þjónustunni og leita tilboða svo öðrum þjónustuveitendum sé kleift að gera tilboð í þjónustuna sem um ræðir. Upplýsingar um útgjöld stofnunarinnar til kaupa á lögfræðiþjónustu varði svo meðferð þeirra opinberu fjármuna sem henni séu faldir og séu því skráningarskyldar upplýsingar sem stofnuninni beri að varðveita.

Í upplýsingabeiðni kæranda, dags. 14. maí 2021, hafi verið óskað eftirfarandi gagna: „öllum samningum sem gerðir hafa verið um lögfræðiþjónustu, í víðri merkingu, persónuverndarþjónustu, þjónustu persónuverndarfulltrúa og sambærilega þjónustu við ADVEL lögmenn, ARTA lögmenn og alla þá lögmenn, lögfræðinga, lögmannsstofur eða lögfræðistofur, sem Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins hefur gert árin 2015-2021“.

Í umsögn ARTA lögmanna komi eftirfarandi fram: „Innkaup stofnunar á lögfræðiþjónustu og lögmannsþjónustu fara fram í samræmi við verkbeiðnir um ráðgjöf og aðra þjónustu. Samningssambandi til grundvallar liggja gjaldskrár með hliðsjón af viðskiptakjörum stofnunar og viðskiptaskilmálar auk þeirra ákvæða landslaga sem um þjónustuna gilda, m.a. ákvæði lögmannalaga nr. 77/1998“. Af þessu megi ráða að afstaða ARTA lögmanna sé að félagið veiti stofnuninni reglulega þjónustu á grundvelli „verkbeiðna“ þar að lútandi í hverju og einstöku tilviki. Í beiðni kæranda hafi verið óskað eftir afriti af „öllum samningum sem gerðir hafa verið um lögfræðiþjónustu, í víðri merkingu“. Þegar loforð sem þurfi að samþykkja, þ.e. tilboð, hafi verið samþykkt, sé kominn á samningur. Hugtakið samningur í víðri merkingu geti því hvort heldur náð til þess þegar samningur er í formi eins skjals eða fleiri skjala eða samskipta. Beiðni kæranda eins og hún hafi verið fram sett nái því eftir atvikum til heildstæðra samninga, sbr. verksamning milli heilsugæslunnar og ADVEL um persónuverndarþjónustu, og samninga byggðra á fleiri en einu skjali eða samskiptum. Hafi innkaup stofnunarinnar á lögfræðiþjónustu á umræddu tímabili almennt farið fram á grundvelli verkbeiðna til ADVEL og ARTA nái upplýsingabeiðni kæranda í þeim tilvikum til þeirra verkbeiðna og allra tilheyrandi þátta viðkomandi samninga, þ.e. tilboða og samþykkta um þá þjónustu sem óskað hafi verið eftir og tilboða og samþykkta um endurgjald sem veita hafi átt fyrir viðkomandi þjónustu í hverju og einu tilviki.

Með hliðsjón af ofangreindu telji kærandi bersýnilegt að Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins beri lagaskyldu til að afhenda kæranda þá samninga og samningsþætti sem liggi til grundvallar innkaupum stofnunarinnar á lögfræðiþjónustu á árunum 2015-2021, hvort heldur sem um sé að ræða formlega samninga eða óformleg skrifleg samskipti sem telja megi ígildi samningsþátta, t.d. tölvupósta, eða skráð munnleg samskipti. Kærandi telji ótrúverðugt að stofnunin hafi keypt þjónustu af ADVEL og ARTA lögmönnum fyrir tugi miljóna, þ.m.t. ritun umsagnar ARTA lögmanna, dags. 1. júlí 2021, án þess að til staðar hafi verið viðhlítandi samningur eða eftir atvikum skráð samskipti sem falið hafi í sér ígildi samnings.
Með erindi, dags. 25. nóvember 2021, óskaði úrskurðarnefndin eftir frekari skýringum frá Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins varðandi verkbeiðnir stofnunarinnar í tengslum við lögfræðiþjónustu. Þ.e. hvort verkbeiðnir eða önnur sambærileg samskipti sem heyri undir beiðni kæranda væru fyrirliggjandi hjá stofnuninni og hvort tekin hefði verið afstaða til þess hvort slík gögn yrðu afhent kæranda. Nefndin ítrekaði beiðnina með erindi, dags. 12. janúar 2022, þar sem farið var fram á nánari skýringar varðandi fullyrðingar um að innkaup heilsugæslunnar á lögfræði- og lögmannsþjónustu færu fram í samræmi við verkbeiðnir um ráðgjöf og aðra þjónustu, og að samningssambandi til grundvallar liggi gjaldskrár með hliðsjón af viðskiptakjörum heilsugæslunnar, viðskiptaskilmálar og ákvæði landslaga sem um þjónustu gilda. Úrskurðarnefndin spurði hvernig þetta „verkbeiðnakerfi“ gengi fyrir sig og hvort fyrrnefndar verkbeiðnir lægju fyrir hjá stofnuninni. Nefndin tók fram að kærandi hefði dregið í efa að það væru ekki til neinir eiginlegir samningar um kaup á lögfræðiþjónustu hjá Heilsugæslunni á höfuðborgarsvæðinu.

Í svari Heilsugæslunnar á höfuðborgarsvæðinu, dags. 13. janúar 2022, er beðist velvirðingar á þeim töfum sem orðið hafi á svörum við fyrirspurn nefndarinnar. Þá segir heilsugæslan að með vísun til „verkbeiðna“ í umsögn heilsugæslunnar til nefndarinnar vegna málsins hafi einungis verið að vísað til þess með almennum hætti að aðkeypt vinna, þ.e. ráðgjöf og önnur þjónusta, væri atviksbundin og færi fram í samræmi við þarfir starfseminnar á hverjum tíma. Því sé ekki um að ræða föst samningskaup á tiltekinni þjónustu yfir tiltekið tímabil samkvæmt verkbeiðnum (þar sem verk er skilgreint, afmarkaður tímafjöldi, verð og aðrir sérskilmálar koma). Aðeins sé um að ræða aðkeypta vinnu í samræmi við atviksbundnar beiðnir þar um af hálfu starfsmanna/stjórnenda heilsugæslunnar til lögmanna/lögfræðinga með hliðsjón af þeim verkefnum sem upp komi í starfsemi stofnunarinnar á hverjum tíma.

Heilsugæslan heldur því fram að beiðnir um ráðgjöf og þjónustu séu oft á tíðum munnlegar beiðnir um að taka tiltekið mál til skoðunar þar sem gögn máls og upplýsingar séu sendar viðkomandi lögmanni eða lögfræðingi af þeim starfsmanni heilsugæslunnar sem biðji um þjónustuna og hafi málið til meðferðar. Í tilfellum þar sem óskað sé eftir ráðgjöf eða þjónustu í tölvupóstum fylgi slíkum beiðnum alltaf upplýsingar og gögn um þau mál sem óskað sé skoðunar á. Slík gögn séu eðli málsins samkvæmt einungis fyrirliggjandi gögn í viðkomandi málum og lúti enda að atvikum og upplýsingum tengdum því máli sem óskað sé skoðunar á. Þá séu slíkar upplýsingar og gögn oft á tíðum persónugreinanleg en í öðrum tilfellum kunni gögnin að innihalda upplýsingar sem undanþegnar séu upplýsingarétti almennings af öðrum ástæðum. Það að fram komi að óskað sé skoðunar tiltekins máls geri viðkomandi gagn ekki að verkbeiðni eða sambærilegu gagni enda sé þar einungis um að ræða beiðni um skoðun máls og enga frekari tilgreiningu á verki, afmörkun tímafjölda, viðskiptaskilmála eða annað. Hjá stofnuninni séu því ekki fyrirliggjandi gögn sem innihaldi verkbeiðnir eða önnur sambærileg samskipti sem heyri undir gagnabeiðni kæranda.

Til frekari skýringar um þau atriði sem liggi samningsambandinu til grundvallar vísar heilsugæslan til þess að kaup á ráðgjöf og þjónustu séu gerð á grundvelli almennra viðskiptaskilmála lögmannsstofa á hverjum tíma og gildandi verðskrár, auk umsamdra viðskiptakjara eftir atvikum, t.d. tiltekins afsláttar af verðskrá stofu. Þessu til viðbótar séu svo ákvæði landslaga og annarra reglna sem hafi áhrif á réttindi og skyldur aðila, þ.e. annars vegar kaupanda ráðgjafar eða annarrar þjónustu lögmanns og hins vegar viðkomandi lögmannsstofu eða lögmanns, þar megi m.a. vísa til ákvæða lögmannalaga nr. 77/1998.

Niðurstaða

Í málinu er deilt um afgreiðslu Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins á beiðni kæranda um aðgang að öllum samningum sem stofnunin hafi gert um lögfræðiþjónustu. Stofnunin afhenti kæranda afrit af einum verksamningi sem stofnunin taldi eiga undir gagnabeiðnina, þ.e. samningi Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins við ADVEL lögmenn slf. um starf persónuverndarfulltrúa, dags. 19. september 2018. Við meðferð málsins hjá úrskurðarnefndinni afhenti stofnunin kæranda einnig afrit af viðskiptaskilmálum ADVEL lögmanna sem gildi tóku í ágúst 2016, viðskiptaskilmálum ARTA lögmanna sem gildi tóku í febrúar 2021 og gjaldskrá ARTA lögmanna sem gildi tók 1. mars 2021. Þá sagði Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins engin frekari gögn sem heyrðu undir gagnabeiðni kæranda vera fyrirliggjandi hjá stofnuninni.

Í tilefni af athugasemdum kæranda er lúta að hæfi lögmannsstofunnar sem ritaði umsögn Heilsugæslunnar á höfuðborgarsvæðinu telur úrskurðarnefndin rétt að taka fram að það var heilsugæslan sjálf sem tók ákvörðun í málinu, afgreiddi upplýsingabeiðni kæranda og tilkynnti kæranda um hana. Kærandi kærði þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar en þegar nefndin óskaði eftir umsögn heilsugæslunnar um kæruna, til þess að varpa frekara ljósi á ákvörðunina, fól stofnunin lögmannsstofu að skrifa hana. Ekki verður litið svo á að ritun umsagnar um kæru eða önnur samskipti við úrskurðarnefndina við meðferð málsins feli í sér töku stjórnvaldsákvörðunar eða að viðkomandi lögmannsstofa sé aðili að máli þessu, líkt og kærandi heldur fram. Alvanalegt er að stjórnvöld feli sérfræðingum að sinna tilteknum afmörkuðum verkefnum, svo sem þeim samskiptum sem hér um ræðir.

Í umsögn Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins til úrskurðarnefndarinnar, dags. 1. júlí 2021, segir að innkaup á lögfræðiþjónustu fari fram í samræmi við verkbeiðnir. Úrskurðarnefndin óskaði eftir frekari skýringum á þessu fyrirkomulagi en af svörum heilsugæslunnar má skilja að beiðnir stofnunarinnar um lögfræðilega ráðgjöf og þjónustu séu oft munnlegar eða komi fram í tölvupóstsamskiptum á milli starfsmanna heilsugæslunnar við viðkomandi lögfræðings eða lögmannsstofu. Í svari heilsugæslunnar var tekið fram að slíkum tölvupóstum fylgdu „alltaf upplýsingar og gögn um þau mál sem óskað er skoðunar á. Slík gögn eru eðli málsins samkvæmt einungis fyrirliggjandi gögn í viðkomandi málum og lúta enda að atvikum og upplýsingum tengdum því máli sem óskað er skoðunar á. Þá eru slíkar upplýsingar og gögn oft á tíðum persónugreinanleg en í öðrum tilfellum kunna gögnin að innihalda upplýsingar sem undanþegnar eru upplýsingarétti almennings af öðrum ástæðum.“ Í sama erindi var þó tekið fram að hjá stofnuninni væru „ekki fyrirliggjandi gögn sem innihalda verkbeiðnir eða önnur sambærileg samskipti sem heyra undir gagnabeiðni kæranda.“

Að mati úrskurðarnefndarinnar var beiðni kæranda til Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins frá 14. maí 2021 skýr og laut ekki eingöngu að formlegum undirrituðum samningum heldur, eins og tekið er fram í kæru, einnig að samningum sem gerðir voru í gegnum tölvupóstsamskipti. Beiðni kæranda náði til tímabilsins 2015–2021 og samkvæmt reikningum sem birtir hafa verið á opnirreikningar.is hefur Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins greitt nokkra tugi milljóna fyrir þjónustu lögmannsstofanna ARTA lögmanna ehf. og ADVEL lögmanna slf. á þessu tímabili. Úrskurðarnefndin áréttar í þessu sambandi að almenningur getur haft töluverða hagsmuni af því að fá upplýsingar um það hvernig opinberum fjármunum er varið. Raunar er það eitt af markmiðum upplýsinga, eins og fram kemur í athugasemdum við 4. tölul. 10. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012.

Af gögnum málsins má ætla að fyrir liggi ýmis samskipti á milli Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins og lögmannsstofa sem feli í sér samkomulag um að veita tiltekna þjónustu, þ.e. samninga. Ekki er hægt að útiloka að slík gögn falli undir upplýsingarétt almennings, sbr. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Eftir atvikum getur þurft að kanna hvort samskiptin innihaldi sömuleiðis upplýsingar sem undanþegnar eru upplýsingarétti, eins og gefið er í skyn í svörum heilsugæslunnar til úrskurðarnefndarinnar. Af því tilefni bendir nefndin einnig á að samkvæmt 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga ber að veita aðgang að öðrum hlutum gagns þegar takmarkanir skv. 6.–10. gr. eiga aðeins við um hluta gangs.

Meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að vísa málinu heim til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild.

Að mati úrskurðarnefndarinnar skortir mjög á að Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins hafi tekið rökstudda afstöðu til gagnabeiðni kæranda í máli þessu, líkt og upplýsingalög gera ráð fyrir. Þar af leiðandi verður að telja að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar þar sem farið verður yfir þau gögn sem kunna að liggja fyrir og innihalda þær upplýsingar sem kærandi óskaði eftir.

Úrskurðarorð

Beiðni A, dags. 14. maí 2021, um aðgang að öllum samningum sem Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins hefur gert um lögfræðiþjónustu er vísað til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.


Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Kjartan Bjarni Björgvinsson

Sigríður Árnadóttir