A-410/2012. Úrskurður frá 22. mars 2012

ÚRSKURÐUR

Hinn 22. mars 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-410/2012.

Kæruefni og málsatvik

Með bréfi [A] lögfræðings, f.h. [B] ehf., dags. 19. október 2011, til Sorpu bs. var þess farið á leit með tilvísun til upplýsingalaga nr. 50/1996 að veittur yrði aðgangur „að öllum gögnum og upplýsingum um viðskipta- og afsláttar-fyrirkomulag milli [C] og Sorpu bs. vegna móttöku á sorpi.“

Þessari beiðni hafnaði Sorpa bs. í bréfi, dags. 31. október 2011, og byggði synjun sína á ákvæðum 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Með bréfi til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 3. nóvember 2011, kærði [A] lögfræðingur, fyrir hönd [B] ehf., framangreinda ákvörðun Sorpu bs.

Í kæru [B] ehf. er starfsemi félagsins lýst en hún nær m.a. til þess að annast alla almenna sorphirðu, svo og til ýmiss konar annarrar starfsemi og ráðgjafar. Ekki kemur fram að félagið annist urðun á sorpi. Þá er tekið fram í kærunni að Sorpa sé byggðasamlag á höfuðborgarsvæðinu og gildi því um starfsemi samlagsins meginreglur sveitarstjórnarlaga nema annað sé ákveðið í samþykktum. Sveitarstjórnum sé skylt að annast sorphirðu í sveitarfélögunum. Í 3. mgr. 11. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs segi að gjald sem sveitarfélag eða byggðasamlag innheimti skuli aldrei vera hærra en nemi þeim kostnaði sem falli til í sveitarfélaginu við meðhöndlun úrgangs og tengdri starfsemi sem samræmist markmiðum laganna. Því sé ekki heimilt að gera mönnum að greiða meira fyrir þjónustu af þessu tagi en sem nemi kostnaði við hana. Fyrir liggi að Sorpa bs. veiti aðildarsveitarfélögum sínum afslátt. Lögmæti þess fyrirkomulags sé umdeilt og sú deila verði leidd til lykta fyrir dómstólum. Með afslættinum sé verið að færa kostnað frá aðildarsveitarfélögunum yfir á aðra sem greiði fyrir urðun úrgangs og greiði þeir því hærra urðunargjald en lög heimili og mismunurinn renni til aðildarsveitarfélaganna í formi afsláttar eða arðgreiðslna. Þetta sé ástæðan fyrir því að Sorpa bs. vilji ekki veita aðgang að upplýsingum um hvern afslátt hún gefi og hverjum, en ástæðan sé ekki sú að með þessu móti sé verið að verja mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni.

Urðunarstað [C] hafi verið lokað 1. desember 2009 og hafi sú sorpstöð því gert samning við Sorpu 22. maí 2009 um móttöku á úrgangi til urðunar og endurvinnslu. Frést hafi að Sorpa bs. veiti [C] afslátt og tilgangurinn með beiðninni til byggðasamlagsins og síðan kærunni til úrskurðarnefndarinnar sé sá að fá upplýsingar um það hve mikill sá afsláttur sé. [B] ehf. hafi einstaka og lögvarða hagsmuni af því að fá upplýsingar um afsláttinn þar sem hann hafi bein áhrif á gjaldskrá Sorpu bs. fyrir urðun á úrgangi, en [B] greiði Sorpu bs. fyrir slíka urðun og sé það stór kostnaðarliður í starfsemi félagsins.

Kærandi kveðst reisa kæru sína aðallega 3. gr. upplýsingalaga þar sem segi að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. Sorpa bs. hafi hafnað að veita aðgang að gögnunum með vísan til 5. gr. laganna. Kærandi haldi því fram að hægt sé að veita aðgang að gögnunum þrátt fyrir ákvæði 5. gr. upplýsingalaga og telji að ekki séu undir mikilvægir fjárhags- eða viðskiptahagsmunir. Sorpa bs. sé fyrirtæki í opinberri eigu sem sýsli með fjármuni almennings og taki ákvarðanir um gjaldtöku fyrir urðun sorps fyrir stærstu sveitarfélög landsins á einokunarmarkaði sem hafi veruleg fjárhagsleg áhrif á almenning og fyrirtæki á svæðinu. Sorpa bs. sé ekki í samkeppni við neina urðunarstaði á svæðinu og aðgangur að umbeðnum gögnum muni ekki á nokkurn hátt raska samkeppnisumhverfinu, né heldur hafi gögnin að geyma upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrirtækja eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni verði þær gerðar opinberar. Birting umbeðinna gagna geti ekki raskað samkeppni á þessu sviði heldur myndi hún einvörðungu sýna hvort aðrir þeir sem njóti afsláttar hjá Sorpu bs. sitji við sama borð og [C]

Málsmeðferð

Kæran var send Sorpu bs. með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 8. nóvember 2011, og frestur veittur til 17. s.m. til að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir synjuninni. Úrskurðarnefndin óskaði jafnframt eftir því að henni yrðu látin í té í trúnaði afrit af umbeðnum gögnum innan sama frests.

Svör Sorpu bs. bárust með bréfi, dags. 23. nóvember. Þar er því m.a. lýst að [C] sé byggðasamlag þrettán sveitarfélaga á Suðurlandi. Markmið samningsins á milli Sorpu bs. og [C] hafi verið að „tryggja hagkvæma, örugga meðhöndlun, meðferð og förgun þess úrgangs sem berst [C] eftir lokun urðunarsvæðis að Kirkjuferjuhjáleigu þann 1. desember 2009.“ Með samningnum hafi [C] komist hjá því að koma sér upp nýjum urðunarstað eftir lokun staðarins að Kirkjuferjuhjáleigu en Sorpa bs. fái aukið magn til urðunar og endurvinnslu á urðunarstað sínum á Álfsnesi sem félagið þurfi hvort sem er að starfrækja. [C] greiði fyrir þessa þjónustu samkvæmt gjaldskrá Sorpu bs. Þá er í bréfinu lýst ýmsum lagaákvæðum um skyldur sveitarfélaga vegna sorphirðu og meðhöndlun úrgangs. Sagt er að hvorki Sorpa bs. né [C] séu í samkeppni við [B] ehf. heldur séu sveitarfélögin sem að byggðasamlögunum standi að sinna skyldum sínum samkvæmt lögum með samningi sem sé þeim hagstæður. Samningurinn hafi engin áhrif á þau kjör sem kærandi njóti hjá Sorpu bs. og gjaldskrá byggðasamlagsins vegna urðunar í Álfsnesi hafi verið óbreytt frá því löngu áður en samningurinn hafi verið gerður. Kærandi hafi þannig enga hagsmuni af því að fá upplýst hvernig sveitarfélögin hagi samningum sín á milli um urðun. Færa megi rök fyrir því að ef eitthvað sé gæti samningurinn leitt til lækkunar á gjaldskránni vegna aukins magns til urðunar og hagstæðs lokunartíma. Eftirfarandi segir í niðurlagi bréfsins: „Þegar metið er hvort gögnin, sem kærandi leitar aðgangs að, varði í skilningi 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni [C], sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, verður að líta til þess hvaða hagsmuni kærandi hefur af því að fá þessar upplýsingar á grundvelli almennu upplýsingareglunnar í 3. gr. laganna. Hér hefur verið leitast við að sýna fram á að þeir hagsmunir séu engir. Til fróðleiks fylgir í trúnaði afsláttarsamningur SORPU og [B] ehf. sem SORPA hefur ekki talið eðlilegt né sanngjarnt, þrátt fyrir meginreglu 3. gr. upplýsingalaga, að veita aðgang að.“

Þau gögn sem bréfi Sorpu bs. fylgdu eru eftirtalin:

1. Samkomulag [C] og Sorpu bs. „um móttöku og meðhöndlun úrgangs sem upprunninn er á starfssvæði [C]“, dags. 22. maí 2009.
2. Samningur um viðskiptakjör á milli sömu aðila, dags. 25. nóvember 2009.
3. Viðauki við samkomulagið frá 22. maí 2009 og samninginn um viðskiptakjör frá 25. nóvember 2009 undirritaður af sömu aðilum.

Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 23. nóvember 2011, var kæranda send umsögn Sorpu bs. og honum gefinn frestur til 2. desember til þess að koma athugasemdum á framfæri. Ekki bárust nein svör.

Niðurstaða

1.

[B] ehf. bað um aðgang að „öllum gögnum og upplýsingum um viðskipta- og afsláttarfyrirkomulag milli Sorpu bs. og [C] vegna móttöku á sorpi. Eins og beiðnin er sett fram verður að líta svo á að samningar Sorpu bs. og [C] um sorphirðu sé sérstakt mál og að skjölin þrjú sem gerð er grein fyrir hér að framan varði það mál, sbr. ákvæði 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 taka þau til ríkis og sveitarfélaga. Sorpa bs. er byggðasamlag og fellur því undir gildissvið upplýsingalaga. Sama máli gegnir um [C] en kröfum um aðgang að gögnum er hins vegar ekki beint að því byggðasamlagi.

Í kærunni kemur fram að þar sem einn stærsti kostnaðarliður í rekstri [B] ehf. sé greiðsla urðunargjalds til Sorpu bs., telji félagið sig hafa einstaklegra og lögvarinna hagsmuna að gæta af því að fá aðgang að öllum upplýsingum um þann afslátt sem Sorpa bs. veiti, enda hafi slíkur afsláttur bein áhrif á urðunargjaldskrá samlagsins. Kærandi byggir hins vegar ekki á því að hann eigi rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga enda verður ekki séð að skjölin geymi upplýsingar um hann sjálfan. Kemur því sú lagagrein ekki til skoðunar við afgreiðslu málsins. Um rétt kæranda til aðgangs að umbeðnum gögnum fer því samkvæmt ákvæði 3. gr. upplýsingalaga, sem mælir fyrir um rétt almennings til aðgangs að gögnum í stjórnsýslunni, sbr. 1. gr. laganna.

2.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, sbr. 1. gr. laga nr. 161/2006, er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 4. til 6. gr. laganna. Þegar framangreind lagagrein á við skiptir ekki máli hvort beiðandi hefur einhverja sérstaka hagsmuni af því að fá aðgang að upplýsingum eða ekki. Málatilbúnaður kærða sýnist byggður á því að vegna undantekningar-ákvæðis 5. gr. upplýsingalaga sé honum ekki skylt að veita kæranda umbeðinn aðgang.

Af þessu tilefni skal tekið fram að ákvæði 5. gr. upplýsingalaga tekur til mikilvægra fjárhags- eða viðskiptalegra hagsmuna lögaðila sem komið er á fót á einkaréttarlegum grundvelli, en ekki til stjórnvalda, opinberra fyrirtækja og stofnana og annarra opinberra lögaðila. Þar sem hér reynir einvörðungu á það hvort tilteknar upplýsingar um fjárhagsleg málefni tveggja stjórnvalda, þ.e. byggðasamlaga, skuli undanþegnar upplýsingaskyldu verður í þessu máli ekki byggt á umræddu ákvæði 5. gr.

Fjárhagslegir hagsmunir opinberra aðila og fyrirtækja geta hins vegar notið verndar 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga þar sem segir að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast enda hafi þau að geyma upplýsingar um „viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra“. Þá verður ekki útilokað að í afmörkuðum tilvikum yrðu hagsmunir sem tengjast fjárhagslegum ráðstöfunum opinberra aðila eða fyrirtækja í eigu hins opinbera taldir verndaðir af ákvæði 4. tölul. sömu lagagreinar, en þar er mælt fyrir um að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast enda hafi þau að geyma upplýsingar um „fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum ríkis eða sveitarfélaga ef þau yrðu þýðingarlaus eða næðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almannavitorði.“ Ekki verður hins vegar séð með neinu móti að á það ákvæði geti reynt í máli þessu. Reynir því hér aðeins á það hvort kærða hafi verið heimilt, með vísan til 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga að hafna beiðni kæranda um aðgang að gögnum.

3.

Í skýringum við 3. tl. 6. gr. í greinargerð með frumvarpi því sem síðar varð að upplýsingalögum segir m.a. eftirfarandi: „Markmiðið með þessu frumvarpi er meðal annars að gefa almenningi og fjölmiðlum tækifæri á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum er varið. Óheftur réttur til upplýsinga getur á hinn bóginn skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína. Af þessum sökum er lagt til að takmarkaður verði aðgangur að upplýsingum um viðskipti hins opinbera þegar svona háttar til. Meginsjónarmiðið að baki þessa ákvæðis er að opinber aðili eigi að standa jafnfætis öðrum samkeppnisaðilum í viðskiptum, hvorki betur né verr. [...] Ákvæðið er sem fyrr segir einskorðað við þá stöðu þegar opinberir aðilar eru í samkeppni við aðra aðila. Ákvæðinu verður því ekki beitt þegar hið opinbera starfar í skjóli einkaréttar né heldur ef opinber aðili er einn um rekstur þótt einkaréttar njóti ekki við.“

Við afgreiðslu þessa máls verður að hafa í huga að Sorpa bs. er eini aðilinn á stóru svæði sem urðar sorp og tekur gjald fyrir. Enda þótt samlagið njóti ekki einkaréttar til þessarar starfsemi verður ekki séð að það sé í samkeppni við aðra aðila á þessu sviði.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið þau gögn sem beiðni kæranda um aðgang lýtur að. Í samkomulagi [C] og Sorpu bs. „um móttöku og meðhöndlun úrgangs sem upprunninn er á starfssvæði [C]“, dags. 22. maí 2009, er ekki að finna nein ákvæði um sérstaka gjaldtöku fyrir urðun heldur einungis vísað til gjaldskrár Sorpu bs. eins og hún er hverju sinni og tekið fram að nokkrir gjaldskrárflokkar séu háðir ytri aðstæðum og geti tekið breytingum samkvæmt því sem þær kunni að verða hverju sinni. Það er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekkert sé að finna í samkomulagi þessu sem fallið gæti undir 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Ber Sorpu bs. því að veita kæranda aðgang að skjalinu.

Sorpa bs. og [C] sömdu hinn 25. nóvember 2009 um viðauka við samkomulagið frá 22. maí 2009 þegar í ljós kom að fjögur sveitarfélög sem eiga aðild að [C] kusu að standa utan samkomulagsins frá 22. maí. Þessi afstaða sveitarfélaganna fjögurra leiddi til þess að Sorpa bs. fékk minna magn til urðunar frá [C] en Sorpa bs. hafði vænst að fá samkvæmt gerðu samkomulagi. Af þessum ástæðum sömdu aðilar um að [C] greiddi Sorpu bs. ákveðna fjárhæð fyrir hvern íbúa í sveitarfélögunum fjórum. Úrskurðarnefndin telur ekki að hér sé um að ræða upplýsingar sem falli undir 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Ber því að veita kæranda aðgang að umræddum samningsviðauka, dags. 22. maí 2009.

Í samningi Sorpu bs. og [C] um viðskiptakjör frá 25. nóvember 2009 er í 2. gr. kveðið á um viðskiptaafslátt og í 3. gr. um verð fyrir móttöku á endurvinnanlegum efnum sem ekki er þó endanlegt og verður hvorttveggja að telja viðskiptahagsmuni í sjálfu sér. Verður þó að líta til þess að í samningnum felast ákvarðanir um ráðstöfun opinberra fjármuna og hagsmuna, þ.e. að veittur afsláttur og ákveðið verð sem áhrif hefur á fjárhag aðila samningsins, en þeir teljast báðir til opinberra stjórnvalda sem fyrr segir. Þessar upplýsingar eru því þess eðlis að ekki verður talið eðlilegt að skerða rétt almennings til aðgangs að þeim, sbr. meginreglu 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Þá er ljóst að hér er ekki um að ræða upplýsingar um starfsemi sem telst vera í samkeppni í skilningi 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Ber því að veita kæranda aðgang að umræddum sanningi, dags. 25. nóvember 2009.

Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál kemur ekki til álita að fleiri atriði skjalanna þriggja kunni að vera undanþegin upplýsingarétti og samkvæmt því sem að framan segir ber kærða, Sorpu bs., að veita kæranda [B] ehf., aðgang að þeim.

Úrskurðarorð

Sorpu bs. ber að afhenda kæranda, [A] lögfræðingi, fyrir hönd [B] ehf. eftirtalin gögn:

1. Samkomulag [C] og Sorpu bs. „um móttöku og meðhöndlun úrgangs sem upprunninn er á starfssvæði [C]“, dags. 22. maí 2009.
2. Viðauka við samkomulagið frá 22. maí 2009 og samninginn um viðskiptakjör frá 25. nóvember 2009.
3. Samning um viðskiptakjör á milli sömu aðila, dags. 25. nóvember 2009.

Trausti Fannar Valsson

formaður

 Friðgeir Björnsson                                                                            Sigurveig Jónsdóttir