929/2020. Úrskurður frá 25. september 2020
Úrskurður
Hinn 25. september 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 929/2020 í máli ÚNU 20050016.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 28. maí 2020, kærði Kristján Gunnar Valdimarsson lögmaður, f.h. K16 ehf., synjun Ríkiskaupa á beiðni um aðgang að gögnum. Með erindi til Ríkiskaupa, dags. 13. maí 2020, óskaði kærandi eftir aðgangi að tilboði Regins og öllum öðrum gögnum sem lágu til grundvallar því að tilboð Regins á leiguhúsnæði fyrir Vegagerðina, sbr. auglýsingu nr. 200796, var samþykkt en kærandi var á meðal tilboðsgjafa. Með erindi, dags. 19. maí 2020, synjuðu Ríkiskaup beiðni kæranda á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, enda fælu gögnin í sér viðkvæmar viðskiptaupplýsingar og gæti afhending þeirra skaðað samkeppnishæfi Regins. Fram kemur að Ríkiskaup hafi leitað eftir afstöðu Regins til afhendingar gagnanna sem hafi lagst gegn henni og því hafi beiðni kæranda verið synjað.Í kæru segir að synjunin sé röng þar sem kærandi eigi rétt á að fá tilboð Regins. Kærandi byggir rétt sinn á 5. gr. upplýsingalaga en einnig 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Fram kemur að kærandi hafi einnig gert tilboð í leigu fyrir Vegagerðina samkvæmt sömu auglýsingu. Kærandi telji ásæður synjunarinnar fyrirslátt þar sem ekki geti verið að finna viðkvæmar viðskiptaupplýsingar um Reginn í tilboðinu. Þá mætti með hliðsjón af meðalhófsreglu strika út viðskiptaupplýsingar sé þeim til að dreifa í gögnunum.
Í kæru segir einnig að Ríkiskaup hafi með tölvupósti, dags. 27. maí 2020, svarað beiðni kæranda um endurskoðun ákvörðunar stofnunarinnar. Í póstinum komi fram að mistök hafi orðið í þinglýsingu og því hafi ekki verið búið að þinglýsa leigusamningnum en búið væri að bæta úr því. Að mati Ríkiskaupa ætti hinn þingslýsti samningur að innihalda allar þær upplýsingar sem kærandi telji sig eiga rétt til aðgangs að. Hvað varði tilboð félagsins og önnur tilfallandi gögn og upplýsingar í tengslum við það sé vísað til fyrri röksemda Ríkiskaupa fyrir synjun á afhendingu gagnanna. Hins vegar hafi aðilar máls ekki sett sig upp á móti því að tilboðsblað sé afhent og fylgi það því með.
Kærandi segir Ríkiskaup hafa bent á að allar upplýsingar sem kærandi þurfi komi fram í þinglýstum leigusamningi. Í tvígang hafi Ríkiskaup tekið fram að leigusamningi hafi verið þinglýst en það sé ekki rétt. Þá hafi umrædd auglýsing Ríkiskaupa um leiguhúsnæði verið mjög yfirgripsmikil og henni fylgt þarfagreining fyrir Vegagerðina. Ekkert hús hefði getað uppfyllt þær kröfur sem gerðar hafi verið nema ráðist væri í verulegar breytingar á húsnæði. Hvernig Reginn hygðist uppfylla þessar kröfur hafi ekki komið fram í tilboði sem kæranda hafi verið sent né í þinglýstum leigusamningi. Það sé því alls ófullnægjandi að vísa til þinglýsts leigusamnings og tilboðsblaðs sem sent hafi verið kæranda enda komi þar aðeins fram hver leiga á fermetra sé. Kærandi geti því aðeins að því leyti borið saman tilboð sitt og tilboð Regins sem hafi verið tekið af hálfu Ríkiskaupa.
Til þess að kærandi geti raunverulega borið saman tilboð sitt, miðað við húsnæði sem kærandi hygðist leigja, og tilboð Regins, miðað við það húsnæði sem Reginn hafi yfir að ráða, þurfi kærandi að fá öll gögn sem lágu til grundvallar þegar Ríkiskaup tóku tilboði Regins í leiguna. Af gögnunum megi þá jafnframt ráða hvort Reginn hafi uppfyllt strangar þarfakröfur Ríkiskaupa, sem kærandi telur sig hafa uppfyllt. Réttur kæranda til að fá aðgang að umræddum gögnum sé og meiri en rétturinn til að hafa leynd um umsvif ríkisins vegna auglýsingar og útboðs á leigu fyrir Vegagerðina. Kærandi þurfi að fá umrædd gögn til að meta réttarstöðu sína í málinu. Þá vísar hann til úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 647/2016, 646/2016, 570/2015 og A-414/2012 sem fordæma fyrir því að afhenda beri þau gögn sem lágu til grundvallar er tilboði Regins var tekið en ekki tilboði kæranda. Einnig er vísað til dóms Hæstaréttar í máli nr. 472/2015.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Ríkiskaupum með bréfi, dags. 2. júní 2020, og stofnuninni veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn Ríkiskaupa, dags. 18. júní 2020, segir að þegar beiðni kæranda hafi borist hafi verið gert ráð fyrir að tilboðsgögn væru til staðar hjá Ríkiskaupum og að leitað hefði verið álits Regins á beiðninni. Vegna afstöðu Regins hafi beiðni um aðgang að tilboðinu verið synjað. Aðkoma Ríkiskaupa að leiguverkefnum hafi verið að sjá um auglýsingu á leiguhúsnæði, svara fyrirspurnum og taka við tilboðum. Tilboðin hafi síðan verið afhent Framkvæmdasýslu ríkisins sem sjái um að yfirfara þau og bera saman fyrir leigutaka. Þetta hafi komið í ljós eftir að kæran barst. Skýringin sé sú að erfitt sé að taka afrit af slíkum tilboðum þar sem þeim fylgi oft stórar teikningar. Vinnureglan hafi því verið sú að afhenda Framkvæmdasýslunni tilboðin enda séu þessar stofnanir staðsettar í sama húsi og tímafrekt og kostnaðarsamt að Ríkiskaup láti gera afrit af öllum tilboðum þegar hér sé um tvær stofnanir að ræða sem vinni verkefnið saman í sama húsnæði. Höfnun á afhendingu tilboðsgagna hafi því verið á misskilningi byggð. Tilboðsgögnin séu ekki til staðar hjá Ríkiskaupum en þau séu hjá Fjársýslu ríkisins. Beðist er velvirðingar á því að kærandi hafi fengið misvísandi upplýsingar varðandi þetta.
Umsögn Ríkiskaupa var kynnt kæranda með bréfi, dags. 19. júní 2020, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.
Í athugasemdum kæranda, dags. 19. júní 2020, segir að Ríkiskaup hafi séð um að auglýsa eftir tilboðum í leiguhúsnæði fyrir hönd ríkisins og þeirra stofnana sem í hlut eigi. Í auglýsingunni segi að „Ríkiskaup f.h. ríkissjóðs“ óski eftir að taka á leigu húsnæði á höfuðborgarsvæðinu. Í samræmi við þetta hafi Ríkiskaup fengið öll tilboðsgögn afhent. Það leysi Ríkiskaup ekki undan þeirri ábyrgð, á að afhenda kæranda tilboðsgögn, að Ríkiskaup hafi afhent tilboðsgögnin annarri stofnun ríkisins. Ríkiskaupum sé í lófa lagið að fá gögnin aftur hafi þau verið afhent öðrum aðilum. Minna megi á skyldu ríkisstofnana vegna skjalavistunar. Vinnuregla sú sem Ríkiskaup vísi til megi ekki bitna á kæranda þessa máls en efast megi um lögmæti slíkrar vinnureglu út frá reglum stjórnsýsluréttar. Vinnuregla sem þessi stuðli ekki að skilvirkni, gegnsæi og miðlun upplýsinga. Borgurum sé gert afar erfitt um vik að sækja rétt sinn. Innri verkaskipting milli stjórnvalda eigi ekki með þessum hætti að bitna á borgurunum.
Kærandi tekur fram að hann hafi sent bréf til Ríkiskaupa, dags. 9. apríl 2019, þar sem þess hafi verið krafist að farið væri að lögum við útboðið og þá sérstaklega lögum um opinber innkaup nr. 120/2016. Þann 4. júlí 2019 hafi verið kærð til kærunefndar útboðsmála sú ákvörðun að ganga til samninga við Reginn. Ríkiskaup hafi komið á framfæri sjónarmiðum vegna þeirrar kæru, dags. 6. ágúst 2019. Kveðinn hafi verið upp úrskurður kærunefndar útboðsmála í máli nr. 19/2019 í máli kæranda gegn Ríkiskaupum, Vegagerðinni og Framkvæmdasýslu ríkisins.
Af þessu sé ljóst að Ríkiskaup séu lögformlegur aðili að máli þessu og geti ekki borið fyrir sig að hafa afhent gögnin annarri ríkisstofnun. Þá hafi Ríkiskaup ekki gætt leiðbeiningarskyldu sinnar samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga um að gögnin hefðu verið afhent annarri ríkisstofnun. Ríkiskaup eigi að bera hallann af skorti á leiðbeiningarskyldu sinni og eigi sjálf að útvega þau gögn frá Framkvæmdasýslu ríkisins sem Ríkiskaup hafi látið henni í té og afhenda kæranda þau. Ljóst sé að Ríkiskaup eigi fullan rétt á að fá öll gögn frá Framkvæmdasýslu ríkisins sem Ríkiskaup hafi afhent Framkvæmdasýslunni.
Kærandi hafi ekki getað, á grundvelli auglýsingar ríkiskaupa nr. 20796, né af kæru sinni til kærunefndar útboðsmála og umsagnar Ríkiskaupa um þá kæru, talið að gögnin væru annars staðar en hjá Ríkiskaupum. Það sé óviðunandi ef það sé viðurkennt að ríkisstofnun geti afhent gögn máls annarri ríkisstofnun og þannig komist hjá skyldu sinni til að afhenda gögn máls. Þetta valdi glundroða í meðferð stjórnsýslumála og geri borgurum almennt afar erfitt um vik að sækja rétt sinn gagnvart ríkinu. Minnt sé á að málsaðild í dómsmálum gagnvart ríkinu sé almennt að ríkið sé aðili en ekki verið að elta ólar við hvaða tiltekna ríkisstofnun sé um að ræða hverju sinni.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að tilboðsgögnum frá Regin hf. sem bárust Ríkiskaupum í tilefni af auglýsingu nr. 20796 þar sem auglýst var eftir leiguhúsnæði fyrir Vegagerðina. Ríkiskaup synjuðu beiðni kæranda upphaflega með vísan til 9. gr. upplýsingalaga en við meðferð málsins hjá úrskurðarnefnd um upplýsingamál kom hins vegar fram að gögnin væru ekki fyrirliggjandi hjá Ríkiskaupum heldur hefðu þau verið afhent Framkvæmdasýslu ríkisins.Í 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga er tekið fram að skylt sé, ef þess er óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Sama gildir þegar óskað er aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum. Í athugasemdum við 1. mgr. 5. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga er tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma. Stjórnvöldum sé ekki skylt að útbúa ný gögn á grundvelli upplýsingalaga.
Hvað sem þessu líður telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að gögn er heyra undir starfsemi stjórnvalds og því er skylt að hafa í vörslum sínum kunni að teljast fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga, enda þótt þau hafi ekki verið skráð réttilega eða geymd innan veggja stjórnvaldsins sjálfs. Vísast um þetta m.a. til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 1. apríl 2020 í máli nr. 887/2020 og úrskurðar frá 20. maí 2020 í máli nr. 900/2020. Horfir nefndin í því sambandi til þess að í slíkum tilvikum kunni stjórnvaldinu engu að síður að vera hægt um vik að nálgast gögnin og taka afstöðu til réttar borgaranna til aðgangs að þeim í samræmi við ákvæði upplýsingalaga.
Ekki verður séð að sú „vinnuregla“ að varðveita ekki og taka ekki afrit af gögnum sem stofnuninni berast geti samræmst skyldum afhendingarskylds aðila, sbr. 14. gr. laga um opinber skjalasöfn, nr. 77/2014. Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. laga nr. 77/2014 er aðilum skylt að skrá mál á kerfisbundinn hátt og varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg. Það fellur hins vegar utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar að hafa eftirlit með framkvæmd afhendingarskyldra aðila á lögum um opinber skjalasöfn og reglum sem settar eru á grundvelli þeirra en það er hlutverk Þjóðskjalasafns Íslands, sbr. 4. tölul. 13. gr. laganna. Úrskurðarnefndin ítrekar þó í þessu sambandi að varðveisla gagna, í samræmi við fyrirmæli laga um opinber skjalasöfn sem og 26. og 27. gr. upplýsingalaga, er ein af forsendum þess að upplýsingaréttur almennings sé raunhæfur og virkur.
Í ljósi upphaflegrar synjunar Ríkiskaupa á beiðni kæranda, dags. 19. maí 2020, sem byggðist á því að umbeðin gögn fælu í sér viðkvæmar viðskiptaupplýsingar og að afhending þeirra gæti skaðað samkeppnishæfi þriðja aðila, sbr. 9. gr. upplýsingalaga, áréttar úrskurðarnefndin að stjórnvöldum ber að leggja sjálfstætt mat á gögn sem óskað er aðgangs að. Það samræmist ekki kröfum sem gerðar eru til málsmeðferðar og afgreiðslu mála samkvæmt upplýsingalögum að stjórnvald synji beiðni um aðgang að gögnum eingöngu á þeim grundvelli að þriðji aðili leggist gegn afhendingu gagnanna, án þess að stjórnvald leggi sjálfstætt efnislegt mat á efni gagnanna, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Með vísan til framangreinds er það mat nefndarinnar að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Ríkiskaup að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar. Það felur í sér að stofnunin kanni hvort unnt sé að nálgast umbeðin gögn, sem henni er eftir atvikum skylt að halda utan um, og taki rökstudda afstöðu til réttar kæranda til aðgangs að þeim. Sé Ríkiskaupum ekki kleift að nálgast gögnin leiðir það til frávísunar á beiðni kæranda en ekki til synjunar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Ríkiskaupa, dags. 19. maí 2020, um synjun beiðni K16 ehf. um aðgang að gögnum er felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka beiðnina til nýrrar meðferðar.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir