Mál nr. 64/2012.
Miðvikudaginn 19. júní 2013 var á fundi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála tekið fyrir mál nr. 64/2012:
Kæra A
á ákvörðun
velferðarráðs Reykjavíkurborgar
og kveðinn upp svohljóðandi
Ú R S K U R Ð U R:
A, hér eftir nefndur kærandi, hefur með kæru, dags. 26. júní 2012, skotið til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála synjun velferðarráðs Reykjavíkurborgar, dags. 17. apríl 2012, um námsstyrk fyrir tímabilið 1. janúar 2012–31. maí 2012.
I. Málavextir og málsmeðferð
Kærandi sótti um fjárhagsaðstoð hjá Reykjavíkurborg með umsókn, dags. 2. janúar 2012. Umsókn kæranda var synjað með bréfi þjónustumiðstöðvar, dags. 4. janúar 2012, með þeim rökum að aðstæður kæranda féllu ekki að þeim skilyrðum sem fram koma í 18. gr. reglna um fjárhagsaðstoð Reykjavíkurborgar varðandi námsstyrki. Kærandi áfrýjaði synjuninni til velferðarráðs með bréfi, dags. 16. janúar 2012. Velferðarráð tók málið fyrir á fundi sínum þann 17. apríl 2012 og samþykkti svohljóðandi bókun:
„Velferðarráð staðfesti synjun starfsmanna þjónustumiðstöðvar um námsstyrk tímabilið 1. janúar 2012 til 31. maí 2012 þar sem aðstæður umsækjanda falli eigi að skilyrðum þeim sem sett eru í 18. gr. reglna um fjárhagsaðstoð varðandi námsstyrki.“
Niðurstaða velferðarráðs var tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 17. apríl 2012. Með bréfi, dags. 25. apríl 2012, óskaði kærandi eftir skriflegum rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni frá velferðarráði Reykjavíkurborgar á grundvelli 3. mgr. 58. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, og 22. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Með bréfi, dags. 18. maí 2012, barst kæranda rökstuðningur velferðarráðs Reykjavíkurborgar. Með bréfi, dags. 26. júní 2012, lagði kærandi fram kæru hjá úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála. Með bréfi, dags. 27. júní 2012, óskaði úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála eftir greinargerð af hálfu Félagsþjónustunnar í Reykjavík vegna kærunnar þar sem meðal annars kæmi fram rökstuðningur fyrir synjun um fjárhagsaðstoð. Enn fremur var óskað eftir gögnum sem lágu fyrir og gæfu upplýsingar um fjárhag kæranda. Greinargerð velferðarráðs Reykjavíkurborgar barst með bréfi, dags. 20. ágúst 2012. Með bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 23. ágúst 2012, var bréf velferðarráðs Reykjavíkurborgar sent kæranda til kynningar. Engar frekari athugasemdir bárust frá kæranda.
II. Málsástæður kæranda
Kærandi er 21 árs nemi í B og hefur lokið einu og hálfu ári af þriggja ára námi. Kærandi býr hjá foreldrum sínum og hefur leitað sér að vinnu með námi en enga vinnu fengið. Kærandi ólst upp hjá foreldrum sínum og átti við hegðunarerfiðleika að stríða á unglingsárum. Á unglingsárunum dvaldi kærandi um tíma á BUGL auk þess sem hann fór í sveitardvöl á vegum barnaverndanefndar um tíma. Kærandi upplýsti ekki um frekari erfiðleika á heimili sínu.
Krafa kæranda lýtur að allri málsmeðferð og rökstuðningi velferðarráðs. Kærandi telur að 18. gr. reglna um fjárhagsaðstoð Reykjavíkurborgar standist ekki skoðun þar sem hún sé ekki réttarregla og brjóti í bága við lög um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991. Þá telur kærandi að jafnræðis hafi ekki verið gætt en hann þekki til einstaklings sem þiggi fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg sem sé á sama aldri og kærandi, sé námsmaður og búi við sambærilegar aðstæður. Telur kærandi sig því hafa haft réttmætar væntingar til þess að fá aðstoð frá sveitarfélaginu. Að öðru leyti telur kærandi, með vísan til gagna málsins, allt hafa verið gert rangt af hálfu þjónustumiðstöðvarinnar og velferðarráðs með tilliti til laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og stjórnarskrár Íslands. Í því sambandi er fullyrðingu starfsmanns þjónustumiðstöðvarinnar um ástand kæranda þegar hann hafi mætt til fundar, varðandi spíralykt og rauð augu, harðlega mótmælt. Þá vísar kærandi í fyrri öryrkjadóminn þar sem kveðið var á um að 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar tryggði lágmarksrétt einstaklinga til framfærslu og skv. 12. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga beri sveitarfélögum skylda til þess að tryggja að íbúar þeirra geti séð fyrir sér og sínum. Þurfi sveitarstjórnir ávallt að hafa þessi ákvæði í huga þegar settar eru reglur um fjárhagsaðstoð þar sem einstaklingar verða ætíð að fá nægilega mikla aðstoð til þess að uppfylla þessar lágmarkskröfur. Í því sambandi vísar kærandi til álits umboðsmanns Alþingis frá 17. febrúar 2009 (1506/2007). Jafnframt vísar kærandi til úrskurðar úrskurðarnefndar félagsþjónustu í máli nr. 5/2009 þar sem ákvörðun félagsmálanefndar hafi verið hnekkt á þeim grundvelli að hún væri byggð á ómálefnalegum sjónarmiðum. Að lokum vekur kærandi athygli á málshraða og ósannindum auk skorts á leiðbeiningum um það að hægt væri að fara fram á rökstuðning innan 14 daga, sbr. 21. gr. stjórnsýslulaga.
III. Sjónarmið Reykjavíkurborgar
Í athugasemdum Reykjavíkurborgar vegna kærunnar kemur fram að af hálfu velferðarráðs hafi meðferð umsóknar kæranda um fjárhagsaðstoð farið samkvæmt reglum um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg með áorðnum breytingum sem tekið hafi gildi þann 1. janúar 2011 og samþykktar í velferðarráði Reykjavíkurborgar þann 17. nóvember 2010 og í borgarráði 25. nóvember 2010. Ákvörðun Reykjavíkurborgar hafi byggst á 18. gr. þeirra reglna sem kveði á um námsstyrki. Í rökstuðningi sínum vísar Reykjavíkurborg til þess að ákvæði 18. gr. sé heimildarákvæði og því sé ekki skylt að veita námsstyrk þrátt fyrir að skilyrði þess séu uppfyllt. Aðstæður kæranda falli einungis undir a-lið 18. gr en kærandi uppfylli ekki skilyrði ákvæðisins þar sem ekki sé um að ræða mikla félagslega erfiðleika. Þá vísar sveitarfélagið að auki til þess að kærandi hafi ekki uppfyllt þau skilyrði 2. mgr. 18. gr. um að leggja þurfi inn umsókn um námsstyrk tveimur mánuðum áður en nám hefst að undanskildum c-liðnum, þar sem umsókn kæranda hafi borist 2. janúar og því barst umsóknin of seint fyrir vorönn 2012.
Reykjavíkurborg fellst ekki á þá skoðun kæranda að 18. gr. reglna um fjárhagsaðstoð standist ekki skoðun, með vísan til þess að hún sé ekki réttarregla og brjóti í bága við lög um félagsþjónustu sveitarfélaga. Reglur Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð séu settar á grundvelli 21. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga auk þess sem reglur Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð séu að miklu leyti í samræmi við Leiðbeiningar um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga (Leið B) sem gefnar hafi verið út af félags- og tryggingamálaráðuneytinu í desember 2009.
Að auki vísar Reykjavíkurborg til 19. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga þar sem fram komi að hverjum manni sé skylt að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára. Í þessu máli sé kærandi námsmaður sem leggi stund á nám í B. Ákvæði 18. gr. reglnanna sé heimildarákvæði og í lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga sé ekki að finna ákvæði sem skyldi sveitarfélög til að framfæra einstaklinga sem leggi stund á nám. Almennt sé gert ráð fyrir því að einstaklingar sem leiti eftir fjárhagsaðstoð séu í atvinnuleit en leggi ekki stund á nám. Að mati Reykjavíkurborgar sé það val kæranda að leggja stund á nám. Kærandi falli ekki undir ákvæði 18. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg varðandi námsstyrk heldur hvíli sú skylda á honum skv. 19. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga að leita leiða til að framfæra sig áður en leitað sé eftir aðstoð frá sveitarfélagi.
Að lokum tekur sveitarfélagið fram að velferðarráð hafi veitt skriflegan rökstuðning í þeim tilfellum þar sem beiðni um rökstuðning hafi borist síðar en 14 dögum eftir tilkynningu ákvörðunar, sbr. 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga. Einnig sé tekið fram að athugasemd ráðgjafa sem kærandi vísi til er varðar spíralykt og rauð augu hafi verið hluti af vinnuskjölum sem kærandi hafi fengið afhent en þau hafi ekki verið lögð fyrir ráðið. Því hafi það ekki haft áhrif á niðurstöðu málsins enda hafi ráðgjafi sá er ritaði greinargerð fyrir áfrýjunarnefnd, ekki talið ástæðu til að tilgreina athugasemdina í greinargerðinni.
Velferðarráð hafi því talið því rétt að staðfesta synjun starfsmanna þjónustumiðstöðvar um námsstyrk fyrir tímabilið 1. janúar 2012–31. maí 2012 og hafi sú ákvörðun hvorki brotið gegn reglum um fjárhagsaðstoð Reykjavíkurborgar, sbr. 21. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, né öðrum ákvæðum þeirra laga.
IV. Niðurstaða
Málskotsheimild kæranda er reist á 63. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, með síðari breytingum. Um málsmeðferð fer samkvæmt ákvæðum XVII. kafla laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga. Í máli þessu er ágreiningur um það hvort Reykjavíkurborg hafi borið að veita kæranda námsstyrk fyrir tímabilið 1. janúar 2012–31. maí 2012.
Í upphafi telur úrskurðarnefndin ástæðu til að vekja athygli á því að í bréfi velferðarráðs Reykjavíkurborgar til kæranda, dags. 17. apríl 2012, þar sem staðfest var synjun starfsmanna þjónustumiðstöðvar um námsstyrk, var ekki getið um þann frest sem beiðni um rökstuðning þarf að berast innan, sbr. 3. mgr. 58. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga og 21. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, heldur var einungis vísað til viðeigandi lagaákvæða. Er það mat nefndarinnar að slík tilvísun uppfylli ekki skilyrði 20. gr. stjórnsýslulaga, sem kveður meðal annars á um leiðbeiningar við birtingu ákvörðunar. Samkvæmt ákvæðinu ber að veita aðila þær leiðbeiningar sem honum eru nauðsynlegar svo að hann geti gætt hagsmuna sinna á sem bestan hátt. Í máli þessu hafði það hins vegar ekki áhrif þar sem beiðni kæranda um rökstuðning barst innan tilskilins frests. Þrátt fyrir það er þess farið á leit við Reykjavíkurborg að framvegis verði að því gætt að viðeigandi frestur sé tilgreindur ásamt því að vísað sé til viðeigandi lagaákvæða.
Í IV. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga er að finna almenn ákvæði um rétt til félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga. Þar segir í 12. gr. að sveitarfélag skuli sjá um að veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og jafnframt tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Í VI. kafla laganna er fjallað um fjárhagsaðstoð til þeirra sem eigi fá séð fyrir sjálfum sér, maka sínum og börnum yngri en 18 ára. Þar segir í 21. gr. að sveitarstjórn skuli setja sér reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar að fengnum tillögum félagsmálanefndar er metur þörf og ákveður fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglur sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Lög um félagsþjónustu sveitarfélaga veita þannig sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf miðað við aðstæður á hverjum stað hvers konar þjónustu þau vilja veita. Í samræmi við þetta og ákvæði 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, um sjálfsstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri nauðsyn að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti.
Fyrir nefndinni liggja reglur um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg með áorðnum breytingum sem tóku gildi þann 1. janúar 2011 og samþykktar voru í velferðarráði Reykjavíkurborgar þann 17. nóvember 2010 og í borgarráði 25. nóvember 2010. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. reglnanna er heimilt að veita einstaklingum og fjölskyldum aðstoð vegna sérstakra aðstæðna, meðal annars vegna heimilisstofnunar, náms eða óvæntra áfalla. Um námsstyrki er fjallað í 18. gr. reglnanna og í 1. mgr. eru talin upp þau tilvik þar sem heimilt er að veita námsstyrki og kemur þar eftirfarandi fram:
Námsstyrki er heimilt að veita í eftirfarandi tilvikum. Aðstoðin miðast við fjárhagsaðstoð til framfærslu samkvæmt 11. gr. reglna þessara ásamt almennum skólagjöldum, innritunarkostnaði og bókakostnaði:
a) til einstaklinga á aldrinum 18–24 ára, sem ekki hafa lokið grunnskóla eða framhaldsskóla og hafa átt við mikla félagslega erfiðleika að stríða.
b) til einstæðra foreldra á aldrinum 18–24 ára, sem ekki hafa lokið grunnskóla eða framhaldsskóla og haft hafa atvinnutekjur sem eru lægri en grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar, sbr. 1.mgr. 11. gr. reglna þessara, undanfarna tólf mánuði.
Skilyrði er að umsækjandi hafi átt í félagslegum erfiðleikum.
c) til einstaklinga á aldrinum 18-24 ára sem ekki hafa lokið framhaldsskóla og eiga eftir ólokið að hámarki tvær annir. Um sé að ræða einstakling sem ekki hefur tök á að vinna með skóla og fyrir liggur mat á því að ef ekki komi til aðstoðar sé ljóst að viðkomandi flosni upp úr námi.
d) til einstaklinga sem hafa verið atvinnulausir án bótaréttar eða þegið fjárhagsaðstoð í sex mánuði eða lengur og hafa ekki lokið grunnnámi sem gefur rétt á námsláni.
e) Heimilt er að veita tekjulágum foreldrum fjárstyrk vegna náms 16 og 17 ára barna þeirra. Hér er átt við tekjulága foreldra sem átt hafa í langvarandi félagslegum erfiðleikum.
Skal styrkurinn miða að því að greiða áætlaðan bókakostnað og skólagjöld. 8
Leitast ber við að kanna aðstæður beggja foreldra þegar mat er lagt á umsókn um aðstoð vegna barna.
Kærandi er 21 árs nemi í B og hefur ekki lokið framhaldsskóla. Hann er ekki með barn á framfæri og á eftir meira en tvær annir í námi. Þá hefur kærandi verið í námi síðasta eina og hálfa árið og því hvorki verið á atvinnuleysisbótum né þegið fjárhagsaðstoð í sex mánuði eða lengur. Er því ljóst að ákvörðun Reykjavíkurborgar um veitingu námsstyrks gæti einungis byggst á a-lið 1. mgr. 18. gr. Er það ófrávíkjanlegt skilyrði að um mikla félagslega erfiðleika sé að ræða. Við mat á því hvað teljast vera miklir félagslegir erfiðleikar í skilningi a-liðar styðst sveitarfélagið við verklagsreglur þar sem fram fer mat á fjölskyldu- eða heimilisaðstæðum í uppvexti, persónulegum erfiðleikum í uppvexti og hver staðan sé þegar matið fer fram. Við það mat er stuðst við eftirfarandi gátlista:
Fjölskylduaðstæður/heimilisaðstæður í uppvexti:
· Efnahagur foreldra m.t.t. stuðnings við nám slæmur
· Tilfinningalegur stuðningur frá foreldrum og hvatning til náms
· Brotnar fjölskyldur (skilnaður foreldra, lítið samband/stuðningur frá öðru foreldrinu)
· Búseta, s.s. tíðir flutningar
· Áfengis- og vímuefnaneysla foreldra eða önnur veikindi
· Ofbeldi á heimilinu
Persónulegir erfiðleikar í uppvexti
· Einelti í skóla
· Námserfiðleikar
· Vímuefnaneysla
· Áföll
o veikindi ungmennis eða foreldra
o ástvinamissir (nákominn)
o kynferðislegt ofbeldi
o annað ofbeldi
Staðan í dag
· Bakland – félagslegur og fjárhagslegur stuðningur
· Atvinnumöguleikar með námi (ef námsörðugleikar eru ekki til staðar)
· Húsnæðisaðstaða, þarf viðkomandi að greiða leigu (skila húsal.samn)
· Af hverju hætti viðkomandi nái í framh.sk./hélt ekki áfram eftir grunnskóla?
o veikindi
o neysla
o námserfiðleikar
o barneignir
· Möguleikar til menntunar án aðstoðar borgarinnar.
Í öllum tilvikum verður að lágmarki að vera eitt skilyrði uppfyllt í hverjum kafla og skoða þarf félagslegar aðstæður í samhengi.
Við afgreiðslu umsóknar hjá sveitarfélaginu var aflað upplýsinga frá kæranda í samræmi við ofangreind atriði og þær lagðar til grundvallar í mati á félagslegum aðstæðum. Samkvæmt upplýsingum sem kærandi veitti í viðtali við félagsráðgjafa þann 2. janúar 2012 átti kærandi við hegðunarerfiðleika að stríða á unglingsárum og dvaldi um tíma á BUGL við 13 ára aldur auk þess sem hann fór í sveitardvöl á vegum barnaverndarnefndar um tíma. Þá upplýsti kærandi að hann byggi hjá foreldrum sínum og hefði verið að leita sér að vinnu með náminu. Að öðru leyti upplýsti kærandi ekki um erfiðleika á heimili sínu. Var umsókn kæranda því synjað á grundvelli félagsstöðu þar sem kærandi uppfyllti ekki skilyrði a-liðar 1. mgr. 18. gr. reglnanna með tilliti til mikilla félagslegra erfiðleika. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að ekki verði talið ómálefnalegt að byggja mat á félagslegum aðstæðum á grundvelli framangreindra verklagsreglna. Úrskurðarnefndin telur því ekki ástæðu til að gera athugasemd við niðurstöðu Reykjavíkurborgar um að kærandi hafi ekki uppfyllt skilyrði a-liðar 1. mgr. 18. gr. reglnanna.
Þá segir í 2. mgr. 18. gr. reglna Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð að umsókn um námsstyrk þarf að leggja inn tveimur mánuðum áður en nám hefst. Umsókn kæranda um námsstyrk barst ekki tveimur mánuðum áður en nám hófst og því telst skilyrði 18. gr. ekki uppfyllt.
Almennt ber sveitarfélögum að gæta jafnræðis og samræmis við ákvörðun um fjárhagsaðstoð. Það er álit úrskurðarnefndarinnar að ekkert hafi komið fram um að mat velferðarráðs Reykjavíkurborgar á aðstæðum kæranda hafi verið ómálefnalegt eða andstætt þeim reglum sem um það gilda. Með vísan til þessa ber að staðfesta hina kærðu ákvörðun velferðarráðs Reykjavíkurborgar.
Úrskurð þennan kváðu upp Bergþóra Ingólfsdóttir formaður, Margrét Gunnlaugsdóttir og Gunnar Eydal, meðnefndarmenn.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 17. apríl 2012, um synjun á A, um námsstyrk er staðfest.
Bergþóra Ingólfsdóttir,
formaður
Margrét Gunnlaugsdóttir Gunnar Eydal