Úrskurður nr. 91/2016
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 15. mars 2016 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 91/2016
í stjórnsýslumáli nr. KNU16010020
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 19. janúar 2016 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 13. janúar 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi og endursenda hann til Frakklands.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um hæli til efnislegrar meðferðar.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002 og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi þann 7. ágúst 2015. Við leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni þann sama dag kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í gagnagrunninn af yfirvöldum í Svíþjóð. Þann 28. ágúst 2015 var beiðni um viðtöku kæranda beint til yfirvalda í Frakklandi, sbr. 2. mgr. 12. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 30. september sl. barst svar frá frönskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 13. janúar 2016 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Frakklands. Kærandi kærði ákvörðunina 19. janúar sl. auk þess að óska eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hans væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 20. janúar 2016. Greinargerð kæranda barst kærunefndinni 8. febrúar 2016.
Þann 1. mars sl. kom kærandi fyrir kærunefndina og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Viðstaddir voru talsmaður kæranda og túlkur.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar, dags. 13. janúar 2016, var sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Frakklands. Lagt var til grundvallar að Frakkland virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Frakklands ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu.
Varðandi þá málsástæðu kæranda að hann vildi ekki fara aftur til Frakklands vegna þeirra aðstæðna sem biðu hans þar og af ótta við þann möguleika að þurfa að dveljast á götunni eða lenda í bráðabirgðaúrræðum þar sem honum yrði ekki tryggður sá stuðningur sem hann þarfnaðist, tók Útlendingastofnun fram að farið hefði verið ítarlega yfir upplýsingar um aðbúnað hælisleitenda í Frakklandi. Af þeim væri ráðið að frönsk stjórnvöld hefðu gert breytingar á lögum er snúa að hælisleitendum og hefðu innleitt að fullu tilskipun Evrópusambandsins nr. 33/2013. Í breytingum laganna fælist að móttökuúrræði hælisleitenda ættu að batna til muna. Hælisleitendum yrði m.a. boðið upp á viðunandi móttökuskilyrði í samræmi við g-lið 2. gr. framangreindrar tilskipunar. Jafnframt að ákveðin þarfagreining færi fram hjá hverjum og einum hælisleitanda og að því úrræði væri ætlað að flýta fyrir mati á því hvenær hælisleitandi teldist viðkvæmur. Þessar breytingar ættu að taka gildi eigi síðar en í janúar 2016. Útlendingastofnun taldi að með hliðsjón af framangreindum breytingum á frönskum lögum væri það mat stofnunarinnar að ekkert benti til annars en að kærandi ætti kost á viðunandi aðbúnaði og aðstæðum sem hælisleitandi í Frakklandi.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda er fjallað um aðstæður og réttindi hælisleitenda í Frakklandi og í því sambandi m.a. vísað til eftirfarandi skýrslna; Asylum Information Database, Country Report – France (European Council on Refugees and Exiles, 26. janúar 2015), France 2013 Human Rights Report (United States Department of State, 27. febrúar 2014) og Report of Human Rights Commissioner of the Council of Europe following his visit to France from 22 to 26 september 2014 (Commissioner for Human Rights, Council of Europe, 17. febrúar 2015). Þar komi fram að fólk sem vilji sækja um hæli í Frakklandi þurfi að óska eftir tímabundnu dvalarleyfi við yfirvöld og gefa upp heimilisfang. Þegar fallist hafi verið á umsókn um tímabundið dvalarleyfi þurfi hælisleitendur að sækja um hæli á frönsku. Kærandi hafi ekki sótt um hæli í Frakklandi og þurfi því að sækja um hæli þar, vilji hann halda áfram með hælisumsókn sína.
Þá segir að þrátt fyrir að hælisleitendur eigi rétt á húsnæði á vegum yfirvalda, hafi stjórnvöld ekki getað séð öllum fyrir húsnæði undanfarin misseri. Fjöldi móttökumiðstöðva sé ekki nægjanlegur svo unnt sé að veita öllum hælisleitendum aðgang að húsnæði í samræmi við móttökutilskipun Evrópuþingsins og Ráðsins nr. 2013/33. Þeim sem ekki komast að í móttökumiðstöðvum sé komið fyrir í neyðarhúsnæði eða þeir neyðist til að búa á götunni. Þar komi jafnframt fram að dæmi séu um að fjölskyldur í hælismeðferð hafi þurft að vera á götunni svo mánuðum skiptir. Þá bendir talsmaður á að upphæð fjárhagsaðstoðar til þeirra hælisleitenda sem ekki fá húsnæði sé ófullnægjandi til leigu á húsaskjóli og öðrum nauðsynjum. Ekki sé veitt viðbótar fjárhagsaðstoð til þeirra hælisleitenda sem hafa börn á sínu framfæri. Enn fremur að hælisleitendur hafi takmarkaðan aðgang að vinnumarkaðnum í Frakklandi vegna ýmissa hindrana.
Kærandi byggir jafnframt kröfur sínar, með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, á því að Útlendingastofnun hafi með ákvörðun sinni brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins þar sem hin kærða ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli ófullnægjandi upplýsinga. Útlendingastofnun hafi ekki rannsakað þær raunverulegu aðstæður sem bíði kæranda í Frakklandi né heldur möguleika hans á því að fá viðunandi meðferð þar í landi. Því beri að ógilda hina kærðu ákvörðun.
Talsmaður vekur enn fremur athygli á því að í ákvörðun Útlendingastofnunar sé vísað til gagngerrar breytingar á móttökufyrirkomulagi í Frakklandi með innleiðingu tilskipunar nr. 33/2013 um móttökuskilyrði sem nú hefur tekið gildi. Í ákvörðun Útlendingastofnunar sé vísað til þess að frönsk stjórnvöld hafi þannig sýnt viðleitni til þess að bæta móttöku og þjónustu við hælisleitendur í landinu. Hins vegar sé engin reynsla komin á þetta verklag og búist megi við því að það taki allt árið 2016 að koma verkferlum í lag til að mark sé á takandi. Talsmanni þyki því varhugavert að vísa til fyrirheita franskra stjórnvalda til breytinga á kerfi sem hafi verið í ólagi um árabil.
Kærandi vísar, máli sínu til stuðnings, til 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, meginreglunnar um að vísa ekki fólki aftur þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu sbr. 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002, 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga, 3. gr. mannréttindasáttamála Evrópu, 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Afmörkun úrlausnarefnis
Fyrir liggur í máli þessu að frönsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort Útlendingastofnun hafi tekið rétta ákvörðun þegar ákveðið var að taka ekki umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar og vísa honum til Frakklands. Úrlausnarefni málsins er afmarkað við það hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd.
Lagarammi
Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má einnig ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.
Aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Frakklandi
Samkvæmt framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu í málum er varða Grikkland og Ítalíu getur sú staða komið upp að óheimilt sé að endursenda hælisleitendur til einstakra ríkja vegna ástands í viðkomandi móttökuríki. Aðildarríki mannréttindasáttmálans verða að vera meðvituð um alvarlega galla við meðferð hælisumsókna eða í móttöku hælisleitenda í því aðildarríki sem endursenda skal til á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Verður því að skoða aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Frakklandi.
Kærunefnd útlendingamála hefur farið yfir skýrslur og gögn um aðstæður og málsmeðferð í Frakklandi, sbr. m.a. Asylum Information Database, Country Report – France (European Council on Refugees and Exiles, 27. nóvember 2015); Guide for Asylum Seekers in France (Ministry of the Interior, General Directorate for Foreign Nationals in France, 1. nóvember 2015); France 2014 Human Rights Report (United States Department of State, 25. júní 2015); Dublin II Regulation & Asylum in France – Guide for Asylum Seekers – 2012 (Forum réfugiés, European Refugee Fund, 2012); Amnesty International Report 2014/15 – France (Amnesty International, 25. febrúar 2015); Freedom in the World 2015 – France (Freedom House, 7. apríl 2015); Report of Human Rights Commissioner of the Council of Europe following his visit to France from 22 to 26 september 2014 (Commissioner for Human Rights, Council of Europe, 17. febrúar 2015) og First Steps for Demanding Asylum (Dom‘Asile, nóvember 2015).
Gögn málsins benda til þess að vilji einstaklingur sækja um hæli í Frakklandi, skráir hann sig sem hælisleitandi hjá einni af 34 þjónustuskrifstofum fyrir hælisleitendur (f. guichet unique). Sé Frakkland það land sem ber ábyrgð á umsókn hælisleitanda, fær hælisleitandi eins mánaðar dvalarleyfi í landinu (ADDA dvalarleyfi) og hælisumsóknin er send til frönsku útlendingastofnunarinnar. Þegar stofnunin hefur tekið við umsókn og sent skráningarbréf um hælisumsókn til hælisleitanda, getur hann óskað eftir því að fá ADDA dvalarleyfið framlengt þar til niðurstaða í hælismáli hans liggur fyrir.
Þá benda gögn málsins til þess að sæki kærandi um hæli í Frakklandi, eigi hann möguleika á að fá annað hvort húsaskjól í hefðbundnum móttökumiðsstöðvum CADA eða í tímabundnum gistiskýlum á vegum stjórnvalda á meðan hann er á biðlista. Greinileg þörf er á fleiri móttökumiðstöðvum í Frakklandi og af gögnum er augljóst að Frakkar hafa átt við húsnæðisvanda að etja í hælismálum. Aukning hælisleitenda hefur leitt til þess að neyðarskýlin hafa í reynd tekið við flestum hælisleitendum og hinar hefðbundnu móttökumiðstöðvar skipa aðallega fjölskyldufólk og hælisleitendur í viðkvæmri stöðu. Gögn málsins benda til þess að í hinum hefðbundnu móttökumiðstöðvum séu aðstæður fullnægjandi fyrir íbúana. Þær breytingar sem gerðar voru á franskri innflytjendalöggjöf á síðasta ári miða m.a. að því að takast á við fyrrnefndan húsnæðisvanda og eru uppi áform um 18.500 ný pláss í hefðbundnum móttökumiðstöðvum fyrir hælisleitendur.
ADA dvalarstyrkurinn er nýmæli í lögunum frá 2015. Styrkurinn tók gildi 1. nóvember sl. og kemur í stað tímabundinnar grundvallarframfærslu og mánaðardvalarstyrks. Upphæð dvalarstyrksins miðast við fjárhagslega stöðu hælisleitandans, húsnæðisstöðu hans og fjölskylduhagi.
Þá ber að athuga að með lagabreytingunum getur hælisleitandi nú fengið atvinnuleyfi ef franska útlendingastofnunin hefur ekki tekið ákvörðun í hælismáli hans innan níu mánaða frá því að sótt var um hæli, en áður var skilyrði um eitt ár frá því að sótt var um hæli. Enn þarf hælisleitandi að sýna fram á starfstilboð honum til handa eða leggja fram ráðningarsamning til þess að fá atvinnuleyfi.
Með vísan til framangreinds hefur athugun kærunefndar á aðstæðum hælisleitenda í Frakklandi ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði hælisleitenda þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda til Frakklands brjóti í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, verði hann sendur þangað. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Frakklandi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Enn fremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu hælisleitenda til Frakklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.
Sérstök tengsl við landið eða aðrar sérstakar ástæður skv. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002
Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 8. október 2015 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Auk þess er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna, sbr. framangreint ákvæði.
Reglur stjórnsýsluréttar
Í greinargerð kæranda er því jafnframt haldið fram að Útlendingastofnun hafi brotið gegn rannsóknarskyldu sinni, skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem hin kærða ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli ófullnægjandi upplýsinga. Stofnunin hafi ekki rannsakað þær raunverulegu aðstæður sem bíði kæranda í Frakklandi né heldur möguleika hans á því að fá viðunandi meðferð þar í landi.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal Útlendingastofnun sjá til þess, að málið sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Um frekari afmörkun á hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á. Að auki ef deilt er um málsatvik sem hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins ber stjórnvöldum að leggja áherslu á að rannsaka þann þátt þess.
Í niðurstöðu ákvörðunar Útlendingastofnunar er fjallað um aðstæður og málsmeðferð í Frakklandi og í því samhengi vísað til þeirra gagna og upplýsinga sem á er byggt. Kærunefndin telur með vísan til framangreinds að Útlendingastofnun hafi sinnt rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með fullnægjandi hætti.
Samantekt
Í máli þessu hafa frönsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um hæli á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls framangreinds er fallist á að Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja um efnismeðferð á umsókn kæranda um hæli hér á landi og ákveða að senda kæranda til Frakklands með vísan til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það því niðurstaða kærunefndar útlendingamála að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður
Vigdís Þóra Sigfúsdóttir Pétur Dam Leifsson