Úrskurður nr. 291/2016
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 30. ágúst 2016 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 291/2016
í stjórnsýslumáli nr. KNU16060022
Kæra [...]
og barna hennar
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 14. júní 2016 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 8. júní 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsóknir hennar og barna hennar [...] um hæli á Íslandi og endursenda þau til Ítalíu. Eiginmaður kæranda, [...], kærði einnig ákvörðun Útlendingastofnunar um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans þann 14. júní sl.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hennar um hæli til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002 og 1. mgr. 17. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin).
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi þann 4. febrúar 2016. Leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann sama dag, skilaði engum niðurstöðum. Þann 10. febrúar 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hennar um hæli beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr. 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 11. apríl sl. barst svar frá ítölskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 8. júní 2016 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hún skyldi endursend til Ítalíu. Kærandi kærði ákvörðunina við birtingu þann 14. júní 2016 til kærunefndar útlendingamála auk þess að óska eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hennar væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 7. apríl 2016. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 24. júní sl.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að fyrir liggi að ítölsk stjórnvöld beri ábyrgð á afgreiðslu umsóknar kæranda um hæli skv. 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem kærandi hafi dvalarleyfi (búsetuleyfi) á Ítalíu.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar er fjallað um aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð á Ítalíu og er í því sambandi meðal annars vísað til alþjóðlegra skýrslna. Þá er dómi Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Tarakhel gegn Sviss, nr. 29217/12, gerð skil og tekið fram að Útlendingastofnun geti ekki ráðið af dómnum að almennt hafi ekki verið í lagi að senda sérstaklega viðkvæma einstaklinga til Ítalíu. Auk þess hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna ekki lagst gegn endursendingum þangað í kjölfar dómsins. Jafnframt er vísað til úrlausnar Mannréttindadómstólsins í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu frá 2. apríl 2013. Í niðurstöðu Útlendingastofnunar er aðbúnaði hælisleitanda í svokölluðum SPRAR heimilum jafnframt gerð skil auk þess sem raktar eru breytingar á tilskipun 2013/33/ESB um móttökuaðstæður hælisleitenda og tilskipun 2013/32/ESB um samræmda málsmeðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd. Þessar breytingar hafi verið innleiddar í ítalskan rétt 15. september 2015. Þá hafi einnig verið gerðar breytingar á reglum um móttökustöðvar á Ítalíu. Það sé mat Útlendingastofnunar að skoða þurfi sérstaklega í hverju tilviki fyrir sig hvort senda eigi einstaklinga til Ítalíu sem séu í viðkvæmri stöðu.
Í niðurstöðum Útlendingastofnunar er að finna upptalningu á þeim „hópum“ sem séu í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Fram kemur að sú upptalning hafi verið innleidd í ítalskan rétt með lögum nr. 142/2015 en í upptalningunni séu barnafjölskyldur ekki taldar upp. Kærandi sé ung kona sem kveðist vera heilsuhraust. Kærandi eigi eiginmann og tvö börn. Þá sé kærandi ólétt af þriðja barni þeirra hjóna. Tekið var fram að þrátt fyrir að barnshafandi konur teljist vera í viðkvæmri stöðu þá sé um fjölskyldu að ræða og sé kærandi því ekki í jafn viðkvæmri stöðu og einstæðar konur sem séu barnshafandi. Að mati Útlendingastofnunar gat það eitt og sér, þ.e. að um væri að ræða litla fjölskyldu, ekki leitt til þess að kærandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu.
Þá hafi komið fram í viðtali við kæranda hjá Útlendingastofnun að kærandi og fjölskylda hennar séu húsnæðislaus og hafi hvorki kærandi né eiginmaður hennar haft atvinnu á Ítalíu. Stofnunin hafi ekki talið ástæðu til þess að draga framburð hennar í efa er varðaði aðstæður hennar þar í landi. Þó yrði að líta til þess að kærandi hafi komið til Ítalíu árið 2004 ásamt foreldrum sínum og sé með gilt dvalarleyfi (búsetuleyfi) þar í landi sem heimili henni atvinnuþátttöku. Hún hafi verið búsett á Ítalíu í um 12 ár og eignast börn sín þar í landi. Þá sé kærandi að eigin sögn heilsuhraust.
Í ákvörðuninni kemur fram að þann 8. júní 2015 hafi ítölsk stjórnvöld sent minnisblað til yfirvalda allra aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins þar sem fullyrt sé að sérstakar ráðstafanir verði gerðar þegar hælisleitendur með ólögráða börn séu endursend til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Yfirvöld í Noregi, Svíþjóð og Finnlandi hafi litið svo á að þessi yfirlýsing sé nægjanleg trygging þess að réttindi barnafjölskyldna séu virt þegar ákvörðun sé tekin um endursendingu til Ítalíu. Útlendingastofnun líti svo á að með bréfinu, og að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda, sé nægjanlega tryggt að móttaka, málsmeðferð og aðbúnaður kæranda á Ítalíu uppfylli þær kröfur sem alþjóðlegar mannréttindaskuldbindingar kveði á um, þá sérstaklega í tengslum við 3. gr. mannréttindasáttmálans. Þá hafi ítölsk stjórnvöld uppfært minnisblað til yfirvalda allra aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins um sama málefni ásamt lista yfir fjölda plássa á hverjum stað.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að stofnunin telji sig hafa sinnt rannsóknarskyldu sinni að fullu varðandi könnun á því hvort og hvernig aðstæður bíði kæranda á Ítalíu. Útlendingastofnun telji úrskurði belgíska ráðsins í málefnum útlendinga, sem vísað sé til í greinargerð kæranda, hvorki hafa fordæmisgildi hér á landi né hafa áhrif á niðurstöður Útlendingastofnunar.
Kærandi hafi ekki borið fyrir sig að hann hafi sætt meðferð af hálfu ítalskra stjórnvalda sem að mati Útlendingastofnunar geti talist brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Því verði að telja að aðstæður hennar séu ekki sambærilegar þeim sem um ræddi í áður nefndum dómi Mannréttindadómstólsins í máli Tarakhel gegn Sviss.
Varðandi hagsmuni barna kæranda þá segir í ákvörðun Útlendingastofnunar að engin gögn liggi fyrir um að ítölsk stjórnvöld séu ekki í stakk búin til þess að vernda hagsmuni barnanna en Ítalía sé m.a. aðili að barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna. Börn hælisleitenda hafi aðgang að menntakerfinu á Ítalíu. Þá liggi fyrir að börn kæranda séu fædd á Ítalíu og hafi búið þar alla sína ævi.
Það sé mat Útlendingastofnunar að ekkert hafi komið fram við rannsókn málsins sem bendi til þess að mál kæranda fái ekki vandaða og efnislega málsmeðferð verði henni snúið til baka til Ítalíu, en engin gögn bendi til þess að slíkur kerfisbundinn galli sé á aðbúnaði og meðferð hælisleitenda að kærandi muni standa frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð þar í landi. Vert væri að minnast á að kæranda hafi þegar verið veitt dvalarleyfi (búsetuleyfi) á Ítalíu og njóti því svipaðra réttinda þar í landi og ítalskir ríkisborgarar. Þá kemur jafnframt fram að samskipti ítalskra stjórnvalda við íslensk stjórnvöld vegna fyrirhugaðs flutnings til Ítalíu renni enn frekar stoðum undir það að ítölsk stjórnvöld geri viðeigandi ráðstafanir varðandi móttökur á viðkvæmum einstaklingum.
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var því sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hún skyldi endursend til Ítalíu. Lagt var til grundvallar að Ítalía virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Ítalíu ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að það sé niðurstaða stofnunarinnar, að gættum ákvæðum barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og íslenskra laga er málið varða, að hagsmunum barna kæranda sé ekki stefnt í hættu með því að þau fylgi fjölskyldu sinni til Ítalíu.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi mótmælir því að vera send aftur til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Eiginmaður hennar hafi misst vinnuna og í kjölfarið hafi fjölskyldan misst húsnæði sitt og því hafi þau þurft að leita gistingar hjá fjölskylduvini, sem gangi ekki til lengri tíma, og geti þau ekki boðið börnum sínum upp á líf á götunni. Kærandi hafi ekki leitað eftir félagslegri þjónustu þar sem þau hjónin vissu fyrir víst að hana væri ekki að fá, félagsmálayfirvöld á Ítalíu séu ekki vinveitt innflytjendum af [...] uppruna.
Kærandi byggi á því að sérstakar ástæður mæli með því að umsókn hennar um hæli verði tekin til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Kærandi vísi í lögskýringargögn að baki ákvæðinu máli sínu til stuðnings. Kærandi telji stjórnvöld hafa víðtækar heimildir, jafnvel skyldu, til þess að taka mál til efnismeðferðar þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.
Í greinargerð kæranda er aðbúnaði og móttökuskilyrðum hælisleitenda á Ítalíu lýst. Fram kemur að gríðarlega mikið álag hafi verið á hæliskerfinu á Ítalíu og að ítölskum stjórnvöldum hafi reynst erfitt að ráða við þann vanda sem skapast hefur vegna fjölda hælisumsókna í landinu. Hæliskerfið á Ítalíu hafi legið undir miklum ámælum undanfarin ár og hafi athugasemdir og gagnrýni varðandi aðbúnað og aðstæður hælisleitenda á Ítalíu komið fram hjá fjölmörgum alþjóðlegum stofnunum og í dómum Mannréttindadómstóls Evrópu, m.a. í máli Tarakhel gegn Sviss. Þá sé að finna umfjöllun um slæman aðbúnað og aðstæður fyrir hælisleitendur og aðra með alþjóðlega vernd á Ítalíu í tengslum við umsóknarferli, móttökuskilyrði, húsnæði, atvinnu, aðgengi að vinnumarkaði og félagslega þjónustu.
Jafnframt er vísað til niðurstaðna belgíska ráðsins í málefnum útlendinga frá því í fyrra. Í nokkrum málum hafi ráðið úrskurðað að endursendingar til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar væru ógildar. Bent sé á að þrátt fyrir að íslensk stjórnvöld séu ekki bundin af fordæmum erlendra dómstóla sé það ekki óeðlileg krafa að stjórnvöld hafi slíka úrskurði til hliðsjónar í ljósi þess að um túlkun á samevrópsku regluverki í hælismálum sé að ræða.
Kærandi gagnrýni að í ákvörðun Útlendingastofnunar sé niðurstaða í máli kæranda studd þeim rökum að ekkert bendi til þess að um kerfisbundinn galla sé að ræða á aðbúnaði og meðferð hælisleitenda á Ítalíu. Kærandi bendi á að ekki sé vitað að Mannréttindadómstóll Evrópu beiti hugtakinu „kerfisbundinn galli“ með sama hætti og stjórnvöld í aðildarríkjum hafi gert. Hæstiréttur Bretlands hafi komist að þeirri niðurstöðu árið 2014 að ekki sé þörf á að sanna að kerfisbundinn galli í hæliskerfi viðtökuríkis á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar sé til staðar svo unnt sé að koma í veg fyrir endursendingu. Þá komi fram í greinargerð innanríkisráðuneytisins um endursendingu hælisleitenda til Ítalíu frá desember 2015 að ekki sé nauðsynlegt að sýna fram á kerfislæga annmarka á málsmeðferð eða móttöku hælisleitenda í viðtökulandinu heldur skuli miða við það hvort veruleg ástæða sé til að ætla að hlutaðeigandi einstaklingur standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð í viðtökuríkinu sem samræmist ekki 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Kærandi bendi á að samkvæmt fyrrnefndri greinargerð innanríkisráðuneytisins sé lagt til að þeir sem teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu skuli ekki sendir til Ítalíu. Börn og barnafjölskyldur teljist vera hópur sem sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Að mati kæranda gangi þessi afstaða mun lengra í að tryggja réttindi tiltekinna hópa hælisleitenda en sú afstaða sem hafi birst í fyrrnefndu máli Tarakhel gegn Sviss.
Fjölskyldan falli óneitanlega í hóp sérstaklega viðkvæmra hælisleitanda þar sem kærandi sé barnshafandi. Hún sé komin langt á leið og mun því að öllum líkindum vera með kornabarn verði fjölskyldan send til Ítalíu. Auk þess eru með í för ung börn þeirra hjóna, [...].
Kærandi vísi í ákvæði barnalaga, samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins og laga um útlendinga. Þá sé einnig vísað í ákvæði tilskipunar nr. 2011/95/ESB frá 13. desember 2011 og tilskipunar nr. 2013/33/ESB frá 26. júní 2013 er varði réttindi barna. Að mati kæranda verði ekki séð að hagsmunir barnanna verði tryggðir verði fjölskyldunni snúið aftur til Ítalíu. Endursending til Ítalíu muni því brjóta í bága við meginreglu þjóðaréttar um non-refoulement.
Þá komi fram að það búsetuúrræði á Ítalíu sem fjallað sé um í hinni kærðu ákvörðun, SPRAR heimili, sé annars stigs búsetuúrræði og eigi aðeins við um þá hælisleitendur sem hafi nú þegar óskað eftir hæli. Kærandi hafi ekki óskað eftir hæli þar í landi og muni hann þurfa að leggja fram umsókn um hæli þar verði hann endursendur. Langan tíma geti tekið að fá umsókn skráða og sé því ekki tryggt að fjölskyldan komist að í því búsetuúrræði strax.
Kærandi bendi á að í ákvörðun Útlendingastofnunar sé ekkert fjallað um stefnu innanríkisráðuneytisins frá því í desember 2015 um að einstaklingar í sérstaklega viðkvæmri stöðu, þ.m.t. barnafjölskyldur, skuli ekki sendir til Ítalíu. Sú afstaða sem hafi birst í ákvörðun Útlendingastofnunar, um að ekkert standi því í vegi að senda kæranda og ung börn hennar til Ítalíu, sé að mati kæranda grafalvarleg, ekki síst þar sem Útlendingastofnun, undirstofnun ráðuneytisins, fari gegn nýlegri og afar skýrri stefnu þess í útlendingamálum. Fyrir liggi að kærandi og fjölskylda hennar séu í sérstaklega viðkvæmri stöðu og afstaða innanríkisráðuneytisins sé bæði alveg skýr og án fyrirvara um að einstaklinga í slíkri stöðu skuli ekki senda til Ítalíu.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
1. Afmörkun úrlausnarefnis
Fyrir liggur í máli þessu að ítölsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort Útlendingastofnun hafi tekið rétta ákvörðun þegar ákveðið var að taka ekki umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar og vísa henni til Ítalíu. Úrlausnarefni málsins er afmarkað við það hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd og skuli taka hana til efnislegrar meðferðar.
2. Lagarammi
Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má heldur ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.
3. Niðurstaða
Í greinargerð kæranda er á því byggt að kærandi tilheyri hópi sérstaklega viðkvæmra einstaklinga. Hún og eiginmaður hennar séu ung hjón með tvö ung börn á sínu framfæri og það þriðja sé á leiðinni. Þá er einnig á því byggt að þær aðstæður sem hún og fjölskylda hennar muni eiga von á, verði þau endursend til Ítalíu, séu slíkar að þær brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Þann 4. nóvember 2014 var kveðinn upp dómur Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/2012). Þar reyndi á hvort heimilt væri að senda afganska fjölskyldu til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Niðurstaða dómsins var sú að ýmis vandamál hafi risið í tengslum við aðstæður flóttamanna á Ítalíu. Þótt þau væri ekki kerfislæg með þeim hætti að þau kæmu almennt séð í veg fyrir endursendingu flóttamanna þangað væri ástæða til alvarlegra efasemda um getu hæliskerfisins á Ítalíu til þess að tryggja viðunandi móttökuskilyrði hælisleitenda. Taldi dómstóllinn að ekki væri hægt að útiloka að töluverður fjöldi flóttamanna gæti átt á hættu að vera annað hvort án húsnæðis eða hýstir í óviðunandi aðstæðum. Í málinu var um að ræða fjölskyldu með börn og taldi dómurinn að vegna viðkvæmrar stöðu þeirra hefði svissneskum yfirvöldum borið að kanna, áður en hún yrði send til Ítalíu, hvort þeim yrði tryggðar viðunandi aðstæður og að fjölskyldunni yrði haldið saman. Í dómi Mannréttindadómstóls Evrópu í máli M.S.S. gegn Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011 kemur einnig fram að þótt engin börn fylgi hælisleitanda telji dómstóllinn það geti verið brot á 3. gr. sáttmálans ef hælisleitendur fá enga húsnæðisaðstoð og hafa enga möguleika á að tryggja grunnþarfir sínar.
Í ljósi dómaframkvæmdar Mannréttindadómstólsins, og þá sérstaklega í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/2012), telur kærunefndin að skoða þurfi sérstaklega hvort umsækjandi um alþjóðlega vernd teljist vera í viðkvæmri stöðu þegar til skoðunar kemur að endursenda hana til Ítalíu.
Greinargerð innanríkisráðuneytisins um endursendingar hælisleitenda til Ítalíu frá desember 2015 endurspeglar stefnu stjórnvalda um það efni. Sú stefna er enn óbreytt. Þar er lagt til að meginreglan verði eftir sem áður sú að hælisleitendur verði endursendir til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar en hins vegar skuli áfram ávallt skoða hvert tilvik fyrir sig og meta aðstæður viðkomandi einstaklings áður en ákvörðun sé tekin. Í þessu felist að kanna verði þær upplýsingar sem liggi fyrir um einstaklingsbundnar aðstæður viðkomandi hælisleitanda og fyrirliggjandi upplýsingar um aðstæður hælisleitenda á Ítalíu. Stjórnvöld þurfi að hafa hliðsjón af aðstæðum sérstaklega viðkvæmra hópa eins og barna og barnafjölskyldna, barnshafandi kvenna, einstæðra foreldra með börn undir lögaldri o.fl. Þá segir að áfram skuli miða við þá framkvæmd íslenskra stjórnvalda, síðan í maí 2014, að þeir hælisleitendur sem teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu skuli ekki sendir til Ítalíu. Verði talið varhugavert með hliðsjón af ofangreindu mati að endursenda viðkomandi til Ítalíu, m.a. í ljósi stöðu hans og einstaklingsbundinna aðstæðna, er lagt til að undanþáguheimild 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar verði beitt þannig að íslensk stjórnvöld beri ábyrgð á efnismeðferð hælisumsóknarinnar.
Líkt og fyrr segir er ljóst að kærandi er ung kona með fjölskyldu sína, eiginmann og tvö ung börn, á framfæri sínu. Auk þess eigi hjónin von á sínu þriðja barni. Í málinu liggur fyrir staðfesting ítalskra stjórnvalda á því að kærandi sé með dvalarleyfi á Ítalíu. Í greinargerð kæranda gagnrýnir kærandi niðurstöðu Útlendingastofnunar þar sem ekkert hafi verið fjallað um greinargerð innanríkisráðuneytisins frá desember sl. í niðurstöðu málsins. Kærunefnd útlendingamála tekur undir með kæranda að Útlendingastofnun hefði átt að líta til tilmæla innanríkisráðuneytisins við mat sitt á aðstæðum fjölskyldunnar á Ítalíu.
Í greinargerð innanríkisráðuneytisins er að finna upptalningu á þeim einstaklingum sem teljast til sérstaklega viðkvæmra hópa en þar á meðal eru börn og barnafjölskyldur. Engu að síður verður að vísa til þess að kærandi hefur varanlegt dvalarleyfi á Ítalíu og er því almennt ekki í þeirri aðstöðu sem hælisleitendur eru í. Með greinargerð innanríkisráðuneytisins marka stjórnvöld hins vegar mildari stefnu en hefðbundin túlkun laga um útlendinga myndi annars gera ráð fyrir, þ.m.t. túlkun á dómi Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/2012). Kærunefnd útlendingamála sér ekki ástæðu til að beita strangari túlkun en íslensk stjórnvöld leggja til. Kærunefnd telur að samkvæmt greinargerð innanríkisráðuneytisins tilheyri kærandi hópi sem sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu og ekki ætti að endursenda til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Í því sambandi bendir kærunefnd á að greinargerð innanríkisráðuneytisins gerir engan greinarmun á þeim sem eru í hælisferli og þeim sem hafa varanlegt dvalarleyfi á Ítalíu.
Með vísan til framangreinds, og sérstaklega þess sem kemur fram í greinargerð innanríkisráðuneytisins, er það mat kærunefndar að þrátt fyrir að fyrir liggi staðfesting ítalskra stjórnvalda á ábyrgð þeirra á kæranda og hælisumsókn hennar, þá beri eins og hér háttar sérstaklega til að flytja ábyrgð á efnislegri meðferð hælisumsóknar kæranda yfir á íslensk stjórnvöld, á grundvelli sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Byggist niðurstaða kærunefndar á heildstæðu mati á sérstökum aðstæðum kæranda.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda um hæli til efnislegrar meðferðar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate of Immigration shall examine the merits of the application of the applicant and her children for asylum in Iceland.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður
Pétur Dam Leifsson Anna Tryggvadóttir