Nr. 247/2018 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 29. maí 2018 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 247/2018
í stjórnsýslumáli nr. KNU18030029
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 13. mars 2018 kærði einstaklingur er kveðst heita […], vera fæddur […], og vera ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 7. mars 2018, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hann til Austurríkis.
Þess er krafist að hin kærða ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 4. janúar 2018. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Austurríki. Þann 13. janúar 2018 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Austurríki, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 22. janúar 2018 barst svar frá austurrískum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 7. mars 2018 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Austurríkis. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 13. mars 2018 og kærði kærandi ákvörðunina þann sama dag til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda, ásamt fylgigögnum, barst kærunefnd 3. apríl 2018. Þann 5. apríl, 15. og 17. maí 2018 bárust kærunefnd frekari gögn frá kæranda. Kærandi kom í viðtal hjá kærunefnd útlendingamála þann 3. maí 2018 og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 7. mgr. 8. gr. laga um útlendinga. Viðstaddur var talsmaður kæranda auk þess sem notast var við símatúlk.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Austurríkis. Flutningur kæranda til Austurríkis fæli ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. og 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sérstakar aðstæður kæranda væru ekki fyrir hendi þannig að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi var ekki talinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem áhrif hefði á mál hans. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Austurríkis, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæra frestaði réttaráhrifum, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga.
Við meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun bar hann fyrir sig að hann ætti systur hér á landi. Í niðurstöðu Útlendingastofnunar, varðandi sérstök tengsl, vísaði stofnunin m.a. í 16. tölul. 3. gr. laga um útlendinga þar sem fram kæmi að til nánustu aðstandenda teljist maki, sambúðarmaki, börn viðkomandi yngri en 18 ára í forsjá hans og á framfæri og foreldrar 67 ára eða eldri. Systir kæranda teldist því ekki til nánasta aðstandanda í skilningi laganna. Jafnframt kæmi fram að kærandi væri ungur maður og almennt heilsuhraustur sem nyti þjónustu Útlendingastofnunar hér á landi auk þess sem hann ætti rétt til þjónustu í móttökuríki. Þá lægi ekkert fyrir í málinu sem renndi stoðum undir þá fullyrðingu að kærandi væri háður systur sinni eða hún honum. Var það mat Útlendingastofnunar að tengsl kæranda við landið væru ekki svo sérstök að ástæða væri til að beita 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga í málinu.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda styður hann aðalkröfu sína um efnislega meðferð umsóknar hans með vísan til sérstakra tengsla og ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá vísar kærandi til lögskýringargagna að baki ákvæðinu og nýlegra úrskurða kærunefndar útlendingamála máli sínu til stuðnings.
Til stuðnings kröfu kæranda um efnislega meðferð á grundvelli sérstakra tengsla bendir hann á að hann eigi systur hér á landi sem hafi hlotið dvalarleyfi á grundvelli fjölskyldusameiningar en eiginmaður hennar hafi verið búsettur hér á landi frá árinu [...]. Kærandi greini frá því að þau systkinin séu mjög náin og hafi alist upp saman í heimaríki. Kærandi hafi misst samband við systur sína í u.þ.b. tvö ár og hafi ekki vitað um afdrif hennar fyrr en hún hafi sett sig í samband við hann í gegnum samskiptamiðilinn Facebook þegar hann hafi verið í Austurríki. Kærandi hafi þá ákveðið að koma hingað til lands og óska eftir alþjóðlegri vernd þar sem hann nyti stuðnings systur sinnar. Systir kæranda og eiginmaður hennar hafi greint talsmanni kæranda frá því að kærandi hitti þau eins oft og hann geti. Þá sé kæranda annt um barn þeirra sem sé nokkurra mánaða gamalt. Kærandi bendi á að enginn vafi leiki á því að hann eigi ættingja hér á landi líkt og athugasemdir með frumvarpi til laga um útlendinga kveði á um. Samkvæmt framansögðu sé ljóst að um sérstök tengsl í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga séu á milli kæranda og systur hans og gert sé ráð fyrir því í ákvæðinu að byggt sé á heildstæðu mati á eðli og umfangi tengsla umsækjanda og þess einstaklings sem sé staddur hér á landi. Jafnframt vísar kærandi á ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar varðandi einingu fjölskyldunnar máli sínu til stuðnings.
Til stuðnings kröfu kæranda um efnislega meðferð á grundvelli sérstakra ástæðna bendir hann á að hann sé ungur, hafi verið á flótta í nokkur ár og hafi reitt sig að miklu leyti á systur sína og eiginmann hennar síðan hann kom hingað til lands. Þá hafi hann upplifað ofbeldi sem unglingur og hafi lýst andlegum afleiðingum þess í viðtali hjá Útlendingastofnun. Framangreindu til stuðnings vísar kærandi m.a. til framlagðrar komunótu frá Göngudeild sóttvarna, dags. 12. mars 2018, þar sem fram kemur að kærandi hafi hitt sálfræðing og m.a. rætt svefnvandamál hans. Kærandi bendi á að við mat á sérstökum ástæðum í máli hans verði einnig að taka tillit til þess að systir hans sé búsett hér á landi og styrki það enn frekar undir þá málsástæðu að til staðar séu sérstakar ástæður.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagagrundvöllur
Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda.
Fyrir liggur í máli þessu að austurrísk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Austurríkis er byggt á því að kærandi sé með umsókn um alþjóðlega vernd til meðferðar þar í landi. Eru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.
Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.
Í 32. gr. a-b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í 32. gr. b kemur m.a. fram að við mat á því hvort heimilt sé að taka mál til efnislegrar meðferðar hér á landi á grundvelli þess að umsækjandi hafi slík tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd er Útlendingastofnun m.a. heimilt að líta til tengsla á grundvelli fyrri dvalar umsækjanda.
Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda og tengsl hans við landið
Kærandi byggir á því að taka eigi umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þar sem hann hafi slík sérstök tengsl við landið. Kærandi eigi hér á landi systur, sem eigi fjölskyldu, sem hann sé náinn og í miklum samskiptum við.
Við túlkun ákvæða 36. gr. laga um útlendinga tekur kærunefnd fram að hin almenna regla sem kemur fram í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er sú að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar. Ef skilyrði a- til c-liðar eru fyrir hendi er heimilt að víkja frá þeirri meginreglu og synja um efnismeðferð umsóknar um alþjóðlega vernd. Þó skal taka umsókn til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæla annars með því, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í athugasemdum sem fylgdu 36. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 80/2016 kemur fram að með ákvæðinu sé stjórnvöldum eftirlátið mat og hafi heimild til að taka mál til efnismeðferðar umfram það sem leiðir af sérstökum reglum, svo sem reglum Dyflinnarreglugerðarinnar.
Í framkvæmd kærunefndar hefur verið lagt til grundvallar að umsókn geti verið tekin til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laganna vegna heildstæðs mats á þeim atriðum sem fallið geta undir sérstök tengsl og sérstakar ástæður í skilningi ákvæðisins. Hins vegar er einnig ljóst af framkvæmd kærunefndar að báðir þættirnir þurfi ekki að vera til staðar svo umsókn verði tekin til efnismeðferðar á grundvelli ákvæðisins. Í því sambandi er áréttað að orðalag 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er skýrt um þetta atriði en þar segir m.a. að taka skuli mál til efnismeðferðar hafi umsækjandi slík sérstök tengsl við landið eða að sérstakar ástæður mæli með því.
Lög um útlendinga veita ekki skýrar leiðbeiningar um hvernig hugtakið sérstök tengsl skv. 2. mgr. 36. gr. skuli túlkað í framkvæmd. Við túlkun ákvæðisins telur kærunefnd að líta verði til athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga. Þannig að leggja verði til grundvallar að ákvæðinu sé ætlað að taka m.a. til þeirra tilvika þegar umsækjendur eiga ættingja hér á landi en ekki í því ríki sem þeir yrðu aftur sendir til. Þetta geti einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuríki, svo sem vegna fyrri dvalar. Þá gera athugasemdirnar í frumvarpi og ákvæði 32. gr. b reglugerðar um útlendinga ráð fyrir því að fyrri dvöl umsækjanda hér á landi geti leitt til þess að um sérstök tengsl séu að ræða. Jafnframt sé ljóst að þau tengsl sem ákvæðið vísar til geta verið fjarlægari en þau nánu fjölskyldutengsl sem Dyflinnarreglugerðin mælir fyrir um.
Í ljósi alls framangreinds telur kærunefnd að leggja skuli til grundvallar að ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga varðandi sérstök tengsl verði beitt á þann veg að ef umsækjandi um alþjóðlega vernd á sannanlega ættingja hér á landi, sem hefur heimild til dvalar hér, sem hann hefur raunveruleg og sérstök tengsl við hér á landi en ekki í viðtökuríki, þá verði umsóknin tekin til efnismeðferðar hér á landi á grundvelli þess að umsækjandi hafi sérstök tengsl við landið. Meðal þess sem líta verði til við matið á því hvort umsækjandi hafi sérstök tengsl við landið sé hversu rík tengsl eru milli ættingjanna hér á landi.
Við meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun, m.a. þann 10. janúar og 15. febrúar sl., greindi hann frá því að hann eigi systur, mág og systurson hér á landi en aðrir fjölskyldumeðlimir hans búi í heimaríki. Þá hefur kærandi við meðferð máls hans hjá Útlendingastofnun og kærunefnd ekki náð að sanna auðkenni sitt með fullnægjandi hætti en hann hefur lagt fram afrit af þýðingu á kennivottorði sínu frá heimaríki. Í niðurstöðu ákvörðunar Útlendingastofnunar er lagt til grundvallar að ekkert hafi komið fram í máli kæranda sem sé til þess fallið að draga í efa að kærandi sé sá sem hann segist vera og því lagt til grundvallar að hann eigi systur sem hafi heimild til dvalar hér á landi. Kærunefnd telur sig ekki hafa forsendur í þessu máli til að breyta mati Útlendingastofnunar á ættartengslum kæranda við systur hans hér á landi. Þá er það mat kærunefndar að systir teljist ættingi, eins og atvikum er háttað í þessu tiltekna máli. Þá telur kærunefnd ekki forsendur til að draga í efa að kærandi eigi ekki ættingja í viðtökuríki. Verður því lagt til grundvallar í máli þessu að kærandi eigi systur sem hafi heimild til dvalar hér á landi.
Í greinargerð kæranda kemur fram að hann og systir hans séu mjög náin og hafi alist upp saman í heimaríki. Kærandi hafi misst samband við systur sína í u.þ.b. tvö ár og hafi ekki vitað um afdrif hennar fyrr en hún hafi sett sig í samband við hann í gegnum samskiptamiðilinn Facebook þegar hann hafi verið í Austurríki. Kærandi hafi þá ákveðið að koma hingað til lands og óska eftir alþjóðlegri vernd þar sem hann nyti stuðnings systur sinnar.
Kærandi hefur lagt fram, máli sínu til stuðnings, afrit af enskri útgáfu af […] skilríkjum hans og frumrit af enskri útgáfu af hjúskaparvottorði systur hans og mágs. Þann 5. apríl 2018 barst kærunefnd bréf frá systur og mági kæranda þar sem þau lýsa samskiptum og tengslum sínum við kæranda. Í bréfinu greina þau frá því að kærandi hitti þau nokkrum sinnum í viku, þau elski hann mjög mikið og telji það hans bestu hagsmuni að hann fái að vera hér á landi þar sem hann geti verið með fjölskyldu sinni. Í viðtali hjá kærunefnd 3. maí 2018 greindi kærandi frá tengslum hans við systur sína í dag og uppvaxtarárum þeirra í heimaríki. Þá kom fram í viðtalinu að þau systkinin séu náin og að kærandi eigi ekki ættingja í Austurríki og hafi engin tengsl þar í landi. Kærandi lagði þann 15. og 17. maí 2018 fram frekari gögn máli sínu til stuðnings, m.a. ljósmyndir af sér og systur sinni frá því í æsku.
Kærunefnd hefur lagt mat á þau gögn sem kærandi hefur lagt fram og telur þau trúverðug varðandi tengsl systkinanna. Það er því mat kærunefndar að kærandi hafi sýnt fram á, með trúverðugum gögnum, að kærandi hafi raunveruleg og sérstök tengsl við systur sína hér á landi. Kærandi er ungur að árum og nýtur hér á landi stuðnings systur sinnar, og fjölskyldu hennar.
Kærunefnd telur að gögn málsins sýni fram á að kærandi eigi ættingja hér á landi og að rík tengsl séu á milli þeirra. Er það því mat kærunefndar að þrátt fyrir að staðfesting austurrískra stjórnvalda á ábyrgð þeirra á kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd liggi fyrir þá séu tengsl kæranda við landið með þeim hætti að í þessu tilviki sé nærtækast að taka mál kæranda til efnislegrar meðferðar hér á landi. Beri því eins og hér háttar sérstaklega til að flytja ábyrgð á efnislegri meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd yfir á íslensk stjórnvöld á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Athugasemd við rökstuðning Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar var komist að þeirri niðurstöðu að kærandi hefði ekki slík sérstök tengsl við landið að taka bæri umsókn hans til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Meðal annars var í niðurstöðu ákvörðunar Útlendingastofnunar skilgreining á nánasta aðstandanda í 16. tölul. 3. gr. laga um útlendinga lögð til grundvallar og komist að þeirri niðurstöðu að systir kæranda teldist ekki til nánasta aðstandanda í skilningi laganna.
Kærunefnd gerir athugasemd við þessa framkvæmd stofnunarinnar varðandi mat á sérstökum tengslum í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Eins og að framan hefur verið rakið er vísað til hugtaksins ættingi í lögskýringargögnum að baki 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga varðandi hvenær um sérstök tengsl geti verið að ræða skv. ákvæðinu. Hugtakið ættingi er ekki skilgreint í lögum um útlendinga né í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum. Það verður því að meta í hverju máli fyrir sig hvort sá sem umsækjandi byggir tengsl sín við landið á teljist ættingi. Kærunefnd tekur fram að hún telur ekki unnt að horfa til skilgreiningar á nánum aðstandanda í 16. tölul. 3. gr. laga um útlendinga við mat á sérstökum tengslum skv. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, þar sem um annað og þrengra hugtak sé að ræða líkt og Útlendingastofnun gerir í hinni kærðu ákvörðun.
Kærunefnd hefur, með úrskurði kærunefndar nr. 397/2018, dags. 6. júlí 2017, gert athugasemd við túlkun Útlendingastofnunar á sérstökum tengslum í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga til samræmis við 78. gr. laganna, sem fjallar um dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland. Kærunefnd ítrekar að ekki verður séð af lögskýringargögnum að ætlunin hafi verið að túlkun á 2. mgr. 36. gr. yrði byggð á 78. gr., en í síðarnefnda ákvæðinu er fjallað um aðstæður sem ekki verður jafnað til þeirra stöðu sem umsækjendur um alþjóðlega vernd eru í. Jafnframt gerði kærunefnd athugasemd við að Útlendingastofnun líti til skilgreiningar Dyflinnarreglugerðarinnar á hugtakinu aðstandendur. Kærunefnd áréttar, með vísan til lögskýringargagna, að túlkun á hugtakinu sérstök tengsl í 2. mgr. 36. gr. geti ekki takmarkast við þá þröngu skýringu á hugtakinu aðstandendur sem finna má í 2. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þar sem Dyflinnarreglugerðin kveður á um þrengri túlkun á hugtakinu aðstandandi, heldur en lög um útlendinga gera, verður sú skilgreining ekki lögð til grundvallar við mat á sérstökum tengslum skv. 2. mgr. 36. gr. laganna. Í ljósi tilvitnaðs úrskurðar kærunefndar í málinu gerir nefndin athugasemd við þessa umfjöllun og leggur áherslu á að mat Útlendingastofnunar verði framvegis í samræmi við þau sjónarmið sem kærunefnd hefur sett fram í úrskurðum sínum.
Samantekt
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate of Immigration shall examine the merits of the application of the applicant for asylum in Iceland.
Anna Tryggvadóttir
Erna Kristín Blöndal Pétur Dam Leifsson