Nr. 592/2019 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 19. desember 2019 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 592/2019
í stjórnsýslumáli nr. KNU19110031
Beiðni […]
um endurupptöku
I. Málsatvik
Með úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 469/2019, dags. 7. nóvember 2019, staðfesti nefndin ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 10. maí 2019, um að taka umsókn […], fd. […], ríkisborgara Alsír (hér eftir kærandi) um alþjóðlega vernd á Íslandi ekki til efnismeðferðar og vísa honum frá landinu. Niðurstaða kærunefndar var birt kæranda þann 11. nóvember 2019. Þann 18. nóvember 2019 barst kærunefnd beiðni kæranda um endurupptöku málsins. Jafnframt var óskað eftir því að réttaráhrifum úrskurðarins væri frestað. Tekin verður afstaða til þeirrar beiðni í sérstökum úrskurði. Þann 25. nóvember 2019 barst kærunefnd greinargerð kæranda og viðbótargreinargerð og gögn þann 19. desember sl.
Samkvæmt viðbótargreinargerð kæranda krefst hann þess aðallega að kærunefnd fresti afgreiðslu á beiðni hans um endurupptöku þar til ákvörðun Útlendingastofnunar liggur fyrir vegna umsóknar hans um dvalarleyfi á grundvelli 70. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Til vara byggir hann á 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og krefst kærandi þess jafnframt að mál hans verði tekið til efnismeðferðar á Íslandi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sbr. 17. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir Dyflinnarreglugerðin).
II. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi krefst þess að mál hans verði endurupptekið hjá kærunefnd þar sem úrskurður nefndarinnar hafi grundvallast á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga.
Kærandi telur að mat nefndarinnar hafi verið ófullnægjandi og nefndin hafi ranglega komist að niðurstöðu um að kærandi hafi ekki sérstök tengsl við landið og hafi við ákvörðun sína brotið m.a. gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Hvergi í mati stjórnvalda sé tekið tillit til þeirra áhrifa sem endursending kæranda komi til með að hafa á fjölskyldulíf hans hér á landi að teknu tilliti til umönnunarhlutverks og framfærsluskyldu hans gagnvart eiginkonu sinni. Því telji kærandi að ekki hafi verið litið til allra málsatvika þegar ákvörðun í máli hans var tekin. Þá fellst kærandi ekki á það sjónarmið kærunefndar að ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga verði almennt ekki túlkað sem svo að sérstök tengsl myndist við það eitt að til hjúskapar stofnist. Kærandi vísi til þess að hann og eiginkona hans hafi verið í sambúð síðan í febrúar sl., auk þess sem hann reki fyrirtæki í eigu tengdafjölskyldu sinnar á grundvelli bráðabirgðadvalar- og atvinnuleyfis. Að auki séu sterk tengsl milli hans og eiginkonu hans, auk annarra fjölskyldumeðlima. Kærandi telur þá að stjórnvöld hafi byggt ákvörðun sína á ómálefnalegum sjónarmiðum, sem séu ekki í samræmi við markmið 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi vísi þá til þess að nefndin hafi átt að gæta að meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Lög um útlendinga veiti ekki skýrar leiðbeiningar um hvernig túlka skuli hugtakið sérstök tengsl skv. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga en vilji löggjafans sé skýr, þ.e. að beita skuli ákvæðinu umfram það sem fram komi í Dyflinnarreglugerðinni þegar fjölskyldutengsl séu staðfest. Kærandi telur þá einnig að mjög halli á röksemdarfærslu kærunefndar um hvað felist í hugtakinu sérstök tengsl, þar sem í úrskurðinum sé fallist á að fjölskyldutengsl á grundvelli hjúskapar séu þess eðlis að þau teljist til sérstakra tengsla í skilningi ákvæðisins en nefndin fallist svo ekki á að tengsl kæranda við landið séu sérstök tengsl. Sé þversögn nefndarinnar ekki í samræmi við góða og vandaða stjórnsýsluhætti.
Kærandi vísar þá til jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, sbr. 11. gr. laganna, en í sambærilegu máli, sbr. úrskurð kærunefndar nr. 189/2019, hafi verið fallist á að sérstök tengsl væru fyrir hendi í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda sé með öllu óljóst hvernig sambærilegar ástæður sem séu uppi í máli hans geti leitt til öfugrar niðurstöðu við þá sem fram hafi komið í framangreindum úrskurði kærunefndar. Kærandi vísi í því sambandi til þess að hann sé giftur íslenskum ríkisborgara og hafi þau verið í sambandi áður en þau gengu í hjúskap. Eiginkona kæranda glími jafnframt við alvarleg veikindi og hafi kærandi veitt henni umönnun í veikindum hennar, auk þess sem aldraðir foreldrar hennar búi í öðru sveitarfélagi. Telur kærandi að það eitt að hann og eiginkona hans hafi ekki verið í sambandi áður en hann hafi komið til landsins ætti eitt og sér ekki að leiða til þess að sérstök tengsl séu ekki til staðar, sérstaklega þegar horft sé til markmiðs laganna í heild sem og til meðalhófsreglunnar.
Þann 19. desember sl. barst kærunefnd viðbótargreinargerð og gögn í máli kæranda til stuðnings þess að nefndin fallist á beiðni hans eða að nefndin fresti afgreiðslu málsins þar til Útlendingastofnun hafi tekið af stöðu til fyrirliggjandi umsókn hans um dvalarleyfi skv. 70. gr. laga um útlendinga. Beiðni hans grundvallist á jafnfræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga og meðalhófsreglu 12. gr. sömu laga. Kærandi vísar til nokkurra mála þar sem að mati kæranda virðist vera að meðferð á umsóknum um alþjóðlega vernd sé frestað á meðan umsókn um dvalarleyfi sömu aðila er til meðferðar hjá stjórnvöldum. Þá megi af samskiptum við Útlendingastofnun ráða að honum hafi verið heimil dvöl á landinu á meðan umsókn hans um dvalarleyfi er til meðferðar og synjun á endurupptöku og frestun réttaráhrifa myndi hafa þau áhrif að ákvörðun um að endursenda hann til Tékklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar verði framkvæmd. Þá telji kærandi jafnframt að atvik hafi breyst verulega í skilningi 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. laga um útlendinga þar sem hann hafi nú lagt fram umsókn um dvalarleyfi.
III. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt á því að mál sé tekið upp á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því ákvörðun var tekin.
Eins og áður hefur komið fram kvað kærunefnd upp úrskurð í máli kæranda þann 7. nóvember 2019. Með úrskurðinum var komist að þeirri niðurstöðu að synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á Íslandi og frávísun frá landinu bryti ekki gegn 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Þá var ekki talið að kærandi hefði slík tengsl við landið eða að aðstæður hans væru að öðru leyti svo sérstakar að taka ætti umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Kærandi reisir beiðni sína um endurupptöku á því að úrskurður kærunefndar nr. 469/2019 hafi grundvallast á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi byggir á því að kærunefnd hafi ranglega komist að niðurstöðu um að hann hafi ekki sérstök tengsl við landið og að niðurstaða nefndarinnar feli í sér brot gegn rannsóknarreglu, meðalhófsreglu og jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, auk meginreglunnar um góða og vandaða stjórnsýsluhætti. Auk þess hafi niðurstaða kærunefndar falið í sér brot gegn lögmætisreglunni.
Í úrskurði kærunefndar nr. 469/2019 frá 7. nóvember sl. var ítarlega farið yfir þá málsástæðu kæranda um að hann hefði sérstök tengsl við landið. Í framangreindum úrskurði kærunefndar reifaði kærunefnd inntak 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, m.a. með hliðsjón af lögskýringargögnum. Líkt og fram kemur í úrskurði kærunefndar þá veita lög um útlendinga ekki skýrar leiðbeiningar um hvernig hugtakið sérstök tengsl skv. 2. mgr. 36. gr. laganna skuli túlkað í framkvæmd. Þó sé ljóst að þau tengsl sem ákvæðið vísar til geti verið fjarlægari en þau nánu fjölskyldutengsl sem Dyflinnarreglugerðin mælir fyrir um. Að mati kærunefndar verði því að meta heildstætt einstaklingsbundnar aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd m.t.t. fyrirliggjandi gagna við mat á því hvort skilyrðinu um sérstök tengsl í skilningi 2. mgr. 36. gr. laganna sé fullnægt.
Í greinargerð kæranda er m.a. vísað til þess að í úrskurði kærunefndar komi fram að fjölskyldutengsl á grundvelli hjúskapar séu þess eðlis að þau teljist til sérstakra tengsla í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærunefnd tekur fram að í framangreindum úrskurði hennar kemur fram það mat kærunefndar að fjölskyldutengsl á grundvelli hjúskapar séu þess eðlis að þau geti talist til sérstakra tengsla í skilningi ákvæðisins. Því sé ekki slegið föstu í úrskurði kærunefndar að slíkt eigi við í öllum tilfellum, enda kemur einnig fram í úrskurði kærunefndar að ákvæðið verði almennt ekki túlkað sem svo að sérstök tengsl myndist við það eitt að til hjúskapar stofnist. Hið heildstæða mat á einstaklingsbundnum aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd þurfi því ávallt að fara fram við mat á því hvort skilyrðum 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé fullnægt.
Við ákvörðun í máli kæranda lá fyrir að hann sótti um alþjóðlega vernd þann 17. desember 2018. Hann hafi kynnst íslenskum ríkisborgara í janúar sl., þau hafi hafið sambúð í febrúar og gengið í hjúskap í september sl. Við meðferð málsins hjá kærunefnd lagði kærandi fram ýmis gögn um tengsl hans við landið. Þar á meðal voru stuðningsbréf frá eiginkonu, stjúpdóttur og tengdaforeldrum kæranda, launaseðlar og hjúskaparvottorð. Eins og fram kemur í úrskurði kærunefndar nr. 469/2019 lagði kærunefnd framlögð gögn til grundvallar við úrlausn málsins. Með vísan til framlagðra gagna, framburðar kæranda og annarra gagna málsins, var það mat kærunefndar að heildarmat á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda leiddi ekki til þess að hann teldist hafa sérstök tengsl við landið í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærunefnd vísar m.a. til þess að þegar kærandi hafi sótt um alþjóðlega vernd hér á landi hafði hann engin tengsl við landið, samband hans og eiginkonu hans hafi hafist eftir komu hans hingað til lands og stutt væri síðan þau gengu í hjúskap.
Til viðbótar við það sem fram kom í niðurstöðu kærunefndar í úrskurði í máli kæranda bendir kærunefnd á dóm Hæstaréttar nr. 164/2015. Þar staðfesti dómurinn niðurstöðu héraðsdóms Reykjavíkur með skírskotun til forsendna þar sem fjallað var um sérstök tengsl skv. 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga nr. 96/2002. Þar kom m.a. fram þegar stefnandi málsins hafi sótt um vernd hafði hann engin tengsl við landið og dvöl hans tengdist einvörðungu umsókn hans um vernd en ekki því að hann ætti hér fjölskyldu eða ættingja. Voru tengsl hans við íslenska konu ekki talin leiða til þess að skilyrði fyrrgreinds ákvæðis væru uppfyllt. Þó svo að í því máli hafi umsækjandi ekki verið í hjúskap með viðkomandi konu verður ekki annað ráðið af dóminum en að tengsl sem myndast eftir að umsækjandi sækir um alþjóðlega vernd hér á landi hafi takmarkað vægi við mat á því hvort umsækjandi teljist hafa sérstök tengsl við landið í skilningi 2. mgr. 36. laga um útlendinga. Sömu sjónarmið komu fram í dómi Hæstaréttar í máli nr. 405/2013 frá 24. október 2013. Verður því ekki annað séð en að þessi regla um þýðingu tengsla sem myndast eftir að umsækjandi hefur sótt um alþjóðlega vernd sé skýr og afdráttarlaus. Að mati kærunefndar verður ekki annað ráðið af ofangreindu en að tengsl sem myndast eftir að umsókn er lögð fram hafi afar takmarkað vægi við mat á því hvort umsækjandi hafi sérstök tengsl við landið. Þess ber að geta að tilvísaðir dómar Hæstaréttar voru kveðinn upp í tíð eldri laga um útlendinga nr. 96/2002 en byggja á ákvæðum sem eru efnislega samhljóða 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
Fjölmörg gögn lágu fyrir hjá kærunefnd um eðli þessara tengsla og því er ljóst að málið var nægilega upplýst þegar úrskurður kærunefndar, dags. 7. nóvember sl., var kveðinn upp. Í ljósi alls framangreinds er það mat kærunefndar að ekki hafi verið brotið gegn tilvísuðum ákvæðum stjórnsýslulaga við meðferð málsins. Þá telur kærunefnd að ekkert í greinargerðum kæranda þess eðlis að það breyti framangreindu mati kærunefndar.
Í greinargerð sinni telur kærandi þá að kærunefnd hafi brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga, og vísar kærandi í því sambandi til úrskurðar kærunefndar nr. 189/2019 frá 26. apríl 2019. Að mati kærunefndar verða aðstæðum kæranda ekki jafnað til aðstæðna kæranda í því máli, en í því máli lá m.a. fyrir að kærandi hefði verið í sambandi við eiginmann sinn, sem hafi haft heimild til dvalar hér á landi, áður en kærandi kom til landsins og sótti um alþjóðlega vernd, auk þess sem aðrir þættir komu inn í heildarmat á sérstökum tengslum hennar við landið, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá telur kærunefnd aðrar málsástæður kæranda ekki slíkar að talið verði að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga eða öðrum tilvísuðum ákvæðum stjórnsýslulaga.
Að teknu tilliti til gagna málsins er það niðurstaða kærunefndar að ekki sé hægt að fallast á að úrskurður kærunefndar útlendingamála nr. 468/2019, dags. 7. nóvember 2019, hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik , sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Þá telur kærunefnd ljóst að atvik máls hafi ekki breyst verulega frá því að úrskurður nefndarinnar var kveðinn upp, í skilningi 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Umsókn kæranda um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar breyti engu þar um. Það lá ljóst fyrir við meðferð máls hans hjá kærunefnd að hann hefði gengið í hjúskap með íslenskum ríkisborgara og var honum jafnframt leiðbeint um að beina beiðni um dvalarleyfi á þeim grundvelli til Útlendingastofnunar. Þá fær kærunefnd ekki séð að umsókn hans um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar hafi áhrif á beiðni hans um endurupptöku á máli hans varðandi umsókn um alþjóðlega vernd. Kærunefnd telur ekki ástæðu til þess að fresta töku ákvörðunar í málinu.
Að öllu framangreindu virtu er kröfu kæranda um endurupptöku málsins því hafnað.
Þá ítrekar kærunefnd, með vísan til 7. gr. stjórnsýslulaga, það sem fram kemur í úrskurði kærunefndar í máli hans, að í lögum um útlendinga er kveðið á um heimildir einstaklinga til að öðlast rétt til dvalar hér á landi vegna fjölskyldutengsla. Umsóknum um slík dvalarleyfi skal beina til Útlendingastofnunar. Með þessum leiðbeiningum hefur kærunefnd þó ekki tekið afstöðu til þess hvort kærandi uppfylli skilyrði laga til að fá útgefið dvalarleyfi á þeim grundvelli. Þá er hægt að óska eftir því við Útlendingastofnun að fá að dvelja á landinu á meðan umsókn um dvalarleyfi skv. lögum um útlendinga er til meðferðar skv. 51. gr. laga um útlendinga.
Úrskurðarorð
Kröfu kæranda er hafnað.
The request of the appellant is denied.
Áslaug Magnúsdóttir
Árni Helgason Þorbjörg Inga Jónsdóttir