Nr. 719/2023 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 7. desember 2023 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 719/2023
í stjórnsýslumáli nr. KNU23080055
Kæra […]
á ákvörðun
Ríkislögreglustjóra
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 21. ágúst 2023 kærði einstaklingur er kveðst heita […], vera fædd […] og vera ríkisborgari Nígeríu (hér eftir kærandi), ákvörðun Ríkislögreglustjóra, dags. 10. ágúst 2023, þess efnis að niðurfellingu á réttindum hennar samkvæmt 33. gr. laga um útlendinga skuli ekki frestað.
Kærandi krefst þess að ákvörðun Ríkislögreglustjóra verði felld úr gildi á grundvelli þess að lagalegur grundvöllur hinnar kærðu ákvörðunar sé ósamþýðanlegur stjórnarskrá Íslands, sbr. lög nr. 33/1944. Til vara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi á grundvelli þess að kærandi sé alvarlega veik.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi 20. desember 2018. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 7. júní 2019, var ákveðið að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi ekki til efnismeðferðar og vísa henni frá landinu. Var sú ákvörðun staðfest með úrskurði kærunefndar nr. 476/2019, frá 11. október 2019. Hinn 21. október 2019 lagði kærandi fram beiðni um frestun réttaráhrifa á úrskurði nefndarinnar og var þeirri beiðni hafnað með úrskurði kærunefndar nr. 542/2019. Hinn 29. nóvember 2019 óskaði kærandi eftir endurupptöku á máli sínu og var þeirri beiðni hafnað af kærunefnd 19. desember 2019 með úrskurði nr. 600/2019. Hinn 20. desember 2019 fór kærandi fram á endurupptöku á máli sínu að nýju þar sem að meira en 12 mánuðir væru liðnir síðan hún lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd hér á landi. Með úrskurði kærunefndar nr. 20/2020, dags. 13. janúar 2020, var fallist á beiðni kæranda um endurupptöku og lagt fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til efnismeðferðar. Með ákvörðun, dags. 30. apríl 2020, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun staðfest með úrskurði kærunefndar nr. 322/2020 frá 8. október 2020. Kærandi lagði fram beiðni um frestun réttaráhrifa á úrskurði nefndarinnar 19. október 2020 og var þeirri beiðni synjað með úrskurði kærunefndar nr. 373/2020 frá 29. október 2020. Kærandi lagði fram beiðnir um endurupptöku máls síns, dags. 14. desember 2020, 14. september 2021, 17. janúar 2022, og 22. mars 2022. Var þeim beiðnum hafnað með úrskurðum kærunefndar nr. 9/2021 frá 14. janúar 2021, nr. 524/2021 frá 27. október 2021, nr. 83/2022 frá 10. febrúar 2022 og nr. 171/2022 frá 28. apríl 2022.
Með bréfi Ríkislögreglustjóra, dags. 10. júlí 2023, var kæranda tilkynnt um niðurfellingu á þjónustu samkvæmt 33. gr. laga um útlendinga. Hinn 28. júlí 2023 óskaði kærandi eftir frestun á niðurfellingu þjónustu, sbr. 9. mgr. 33. gr. laga um útlendinga. Með ákvörðun Ríkislögreglustjóra, dags. 10. ágúst 2023, var komist að þeirri niðurstöðu að niðurfellingu réttinda samkvæmt 33. gr. laga um útlendinga skyldi ekki frestað. Kærandi kærði ákvörðun Ríkislögreglustjóra til kærunefndar 21. ágúst 2023. Þá bárust viðbótargögn 28. ágúst 2023.
III. Ákvörðun Ríkislögreglustjóra
Í ákvörðun Ríkislögreglustjóra kemur fram að niðurfellingu réttinda samkvæmt 33. gr. laga um útlendinga skuli ekki frestað í máli kæranda. Kærandi falli ekki undir undanþágur um niðurfellingu réttinda samkvæmt 3. málsl. 8. mgr. 33. gr. laga um útlendinga. Þá verði niðurfellingu réttinda ekki frestað í máli kæranda á grundvelli sanngirnissjónarmiða, sbr. 8. mgr. 33. gr. laga um útlendinga, þar sem kærandi hafi ekki nýtt sér frest til sjálfviljugrar heimfarar og ekki þegið aðstoð frá stjórnvöldum sem henni hafi staðið til boða við heimför. Fram kemur að þau réttindi sem kærandi hafi notið samkvæmt 33. gr. laga um útlendinga skuli falla niður frá og með 11. ágúst 2023 en réttur til bráðaheilbrigðisþjónustu haldist þar til kærandi yfirgefi landið.
Kæranda var leiðbeint um kæruheimild til kærunefndar útlendingamála samkvæmt 7. gr. laga um útlendinga. Þá var kærandi upplýst um að kæra fresti ekki réttaráhrifum, sbr. 4. málsl. 9. mgr. 33. gr. laga um útlendinga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að þjónusta við hana hafi verið felld niður11. ágúst 2023 á grundvelli 8. mgr. 33. gr. laga um útlendinga. Um sé að ræða nýja málsgrein sem tekið hafi gildi í apríl 2023. Kærandi byggir á því að sú framkvæmd að svipta fólk þjónustu á Íslandi, á sama tíma og því sé meinað að afla sér tekna fyrir mat og húsaskjóli, með þeim afleiðingum að það neyðist til að dvelja á götunni allslaust, feli í sér brot á 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Breytingarlög nr. 14/2023 standist því ekki stjórnarskrá. Ákvæði 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar girði fyrir þann möguleika að yfirvöld geti neitað fólki sem sé óumdeilanlega ófært að útvega sér húsnæði og fæði á eigin spýtur lagalegan rétt til aðstoðar. Líkt og fram komi í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar nái réttur fólks til aðstoðar vegna örbirgðar til allra. Málsgreinin sé auðskiljanleg og feli í sér óhagganleg alþjóðleg grundvallarmannréttindi. Ótækt sé að beita málsgreininni þrengjandi lögskýringu og smækka inntak hennar þannig það eigi aðeins við um þá sem hlíti lögum eða hafi dvalarleyfi hérlendis. Þá vísar kærandi til þess að í 4. kafla í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 14/2023, komi fram að frumvarpið hafi ekki gefið tilefni til að skoða sérstaklega samræmi við stjórnarskrá. Kærandi byggir á því að lagalegur grundvöllur hinnar kærðu ákvörðunar sé ekki í samræmi við 1. mgr. 76. gr., sbr. 65. gr. stjórnarskrárinnar og af þeirri ástæðu beri að fella hana úr gildi.
Kærandi vísar til þess að sem sjálfstæðri stjórnsýslunefnd verði að játa kærunefnd útlendingamála úrskurðarvald um stjórnskipulegt gildi laga. Því til stuðnings vísar kærandi til fræðirita um stjórnskipun og álits umboðsmanns Alþingis nr. 9937/2018. Tilgangur stjórnarskráa sé að tryggja réttaröryggi samfélagsins með því að tryggja að völd valdhafa séu takmörkuð við stjórnarskrána og að grundvallarréttindi fólksins verði ekki afmáð með einfaldri lagasetningu. Handhafar framkvæmdavaldsins verði, líkt og aðrir handhafar ríkisvaldsins, sbr. 2. gr. stjórnarskrárinnar, að gæta að ákvæðum stjórnarskrárinnar í störfum sínum. Stjórnvöld verði að taka tillit til stjórnarskrárinnar þegar þau túlki lög og taki stjórnvaldsákvarðanir. Þá leiði af lögmætisreglunni að það sé hlutverk stjórnvalda að framkvæma lög Alþingis í samræmi við þau fyrirmæli sem í þeim felist. Sjálfstæðar stjórnsýslunefndir hafi því bæði bærni og skyldu til að taka afstöðu til stjórnskipulegs gildis laga þegar málsástæður kæranda snúi að því að lagalegur grundvöllur mála hafi ekki verið í samræmi við stjórnarskrá. Kærunefnd beri því að láta hjá líða að beita 8. mgr., sbr. 9. mgr. 33. gr. laga um útlendinga og fella hina kærðu ákvörðun úr gildi fyrir að stríða gegn stjórnarskrá Íslands.
Kærandi byggir á því til vara að hún sé þolandi mansals og beri öll einkenni áfallastreituröskunar eftir langavarandi ofbeldi. Kærandi hafi verið í reglulegum viðtölum hjá Stígamótum síðan í júlí 2020. Heilsa kæranda, samkvæmt framlögðum gögnum sem og viðtöl við kæranda í fjölmiðlum, renni stoðum undir að hún sé alvarlega andlega veik. Heilsu kæranda hafi verið ógnað eftir að hún hafi verið svipt allri þjónustu, sbr. 8. mgr. 33. gr. laga um útlendinga. Kærandi vísar til þess að samkvæmt 12. gr. Evrópusamnings um aðgerðir gegn mansali, sem Ísland fullgilti árið 2012, beri samningsaðilum að tryggja mansalsþolendum öruggt húsnæði og efnislega aðstoð. Því beri að fella ákvörðun Ríkislögreglustjóra úr gildi á þeim grundvelli að stjórnvöld hafi ekki heimild til að svipta kæranda þjónustu þar sem hún sé alvarlega andlega veik og þolandi mansals, sbr. 8. mgr. 33. gr. laga um útlendinga.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
- Ákvæði 8. mgr. 33. gr. laga um útlendinga og ákvæði stjórnarskrár Íslands
Í ákvæði 33. gr. laga um útlendinga er fjallað um réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd á Íslandi. Í 1. mgr. ákvæðisins kemur m.a. fram að umsækjanda um alþjóðlega vernd skuli standa til boða húsnæði, framfærsla og nauðsynleg heilbrigðisþjónusta, þar á meðal vegna geðraskana og geðfötlunar. Með lögum nr. 14/2023 um breytingu á lögum um útlendinga kom inn ný málsgrein í 8. mgr. 33. gr. laganna sem hljóðar svo:
Útlendingur sem fengið hefur endanlega synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd nýtur áfram réttinda samkvæmt þessari grein þar til hann hefur yfirgefið landið en þó að hámarki í 30 daga frá því að ákvörðunin varð endanleg á stjórnsýslustigi. Að þeim tímafresti loknum falla réttindin niður. Þó er ekki heimilt að fella niður réttindi barna, foreldra eða umsjónarmanna þeirra og annarra heimilismanna sem teljast til ættingja barna, barnshafandi kvenna, alvarlega veikra einstaklinga og fatlaðra einstaklinga með langvarandi stuðningsþarfir. Ekki er heimilt að fella niður rétt til bráðaheilbrigðisþjónustu. Í þeim tilvikum þegar umsækjandi er ríkisborgari EES- eða EFTA-ríkis eða kemur frá ríki sem er á lista Útlendingastofnunar yfir örugg upprunaríki og umsóknin hefur verið metin bersýnilega tilhæfulaus falla réttindin þó niður þegar Útlendingastofnun hefur synjað umsókn hans um alþjóðlega vernd. Jafnframt eiga undanþágur 3. málsl. ekki við um þau mál.
Í frumvarpi til laga nr. 14/2023 kemur fram að í áðurgildandi lögum hafi ekki verið tiltekið hvenær réttindi samkvæmt 33. gr. féllu niður og hvort heimilt væri að skerða þau í einhverjum tilvikum. Í framkvæmd hafi því sumir útlendingar, sem fengið hafi endanlega synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd, notið fullrar þjónustu í jafnvel nokkur ár vegna erfiðleika stjórnvalda við framkvæmd ákvörðunar um brottvísun eða frávísun, m.a. sökum skorts á samstarfi þar um af hálfu útlendingsins. Eðli málsins samkvæmt eigi ekki að öllu leyti sömu sjónarmið við um útlendinga í þessari stöðu og þá umsækjendur sem bíði eftir niðurstöðu í máli sínu um alþjóðlega vernd eða útlendinga sem fari sjálfviljugir af landi brott að fenginni endanlegri synjun. Auk þess kemur fram í frumvarpinu að breytingarnar sem felast í ákvæðinu séu í samræmi við löggjöf og framkvæmd annars staðar á Norðurlöndunum.
Í greinargerð gerir kærandi athugasemd við að í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 14/2023 komi fram að frumvarpið hafi ekki gefið tilefni til samræmis við stjórnarskrá. Framangreint kemur fram í 4. kafla frumvarpsins. Þá kemur fram að Ísland hafi gerst aðili að ýmsum þjóðréttarsamningum sem varði málefni útlendinga og réttarstöðu þeirra. Við samningu frumvarpsins hafi verið tekið tillit til þessara alþjóðlegu skuldbindinga Íslands þannig að sem best samræmi yrði milli laga og þjóðréttarreglna. Til nánari upplýsinga um að hvaða leyti alþjóðlegar skuldbindingar hafi áhrif á efni frumvarpsins sé vísað til skýringa við einstakar greinar þess. Í dómi Hæstaréttar frá 26. október 2022 í máli nr. 20/2022, sem varðaði breytingar á ákvæði í lögum um lax og silungaveiði nr. 61/2006, taldi dómurinn að löggjafinn hefði ekki sinnt stjórnskipulegri skyldu sinni til að meta hvort lagasetning rúmaðist innan þeirra marka sem stjórnarskráin setur. Þá kom fram að í athugasemdum með frumvarpi til breytinga á lögum um lax og silungaveiði hafði verið tekið fram að frumvarpið hafi ekki þótt gefa tilefni til að skoðað yrði sérstaklega samræmi við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar. Taldi dómurinn að löggjafinn hafi látið hjá líða að meta hvort lagasetningin kynni að hafa áhrif á réttindi manna sem skyldugir væru til aðildar að veiðifélögum og hvort skilyrði 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar um að verkefni sem félagi væru falin væru nauðsynleg til að geta rækt lögmætt hlutverk sitt.
Ákvæði frumvarpsins sem hér um ræðir varða stjórnarskrárbundin réttindi og gáfu því tilefni til skoðunar á því hvort þau samræmdust stjórnarskrá. Ljóst er að við meðferð frumvarpsins á Alþingi var löggjafinn meðvitaður um að slík skoðun kæmi til álita og að nokkru um þau sjónarmið sem þá kæmu til athugunar. Hinn 11. nóvember 2022 barst umsögn frá Mannréttindastofnun Háskóla Íslands þar sem stofnunin gerði m.a. athugasemd við að í frumvarpinu komi fram að frumvarpið hafi ekki gefið tilefni til að skoða sérstaklega samræmi við stjórnarskrá og ekki hafi verið vísað til ákvæða stjórnarskrárinnar né ákvæða mannréttindasáttmála Evrópu. Í svari dómsmálaráðuneytisins við umsögninni, dags. 2. desember 2022, má til að mynda finna umfjöllun um hvort ákvæði um brottfall þjónustu samræmist 1. mgr. 76. gr. og 65. gr. stjórnarskrárinnar. Þá var við meðferð frumvarpsins tekið tillit til alþjóðlegra skuldbindinga sem Ísland hefur gerst aðili að. Í umfjöllun um 6. gr. frumvarpsins, sem varðar brottfall þjónustu, er m.a. vísað til 14. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2008/115/EB um sameiginleg viðmið og skilyrði fyrir brottvísunum ríkisborgara utan EES sem dveljist ólöglega á yfirráðasvæði aðildarríkja. Þá er til þess að líta að í dómi Hæstaréttar Íslands frá 26. október 2022 í máli nr. 220/2022 var komist að þeirri niðurstöðu að sá skortur sem hafði verið á að löggjafinn sinnti stjórnskipulegri skyldu sinni á að meta stjórnskipulegt gildi lagasetningar hefði þýðingu við skýringu lax- og silungsveiðilaga. Liggur því ekkert fyrir um það í íslenskum rétti að slík vanræksla, ein og sér, leiði til þess að löggjöf teljist brjóta í bága við stjórnarskrá.
Kærandi byggir á því að ákvæði 8. mgr. 33. gr. laga um útlendinga sem lögfest var með breytingarlögum nr. 14/2023 standist ekki 1. mgr. 76. gr., sbr. 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Hinn lagalegi grundvöllur ákvörðunar Ríkislögreglustjóra í máli kæranda sé því ekki í samræmi við fyrrgreind ákvæði stjórnarskrár. Kærandi vísar til þess að 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, girði fyrir þann möguleika að yfirvöld geti neitað fólki sem sé óumdeilanlega ófært að útvega sér húsnæði og fæði á eigin spýtur lagalegan rétt til aðstoðar.
Ákvæði 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar kveður á um að öllum, sem þess þurfa, skuli tryggður réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Í ákvæðinu er áskilið að öllum skuli veitt aðstoð af þeim toga sem lýst er í ákvæðinu. Markmið reglunnar er fyrst og fremst að tryggja að reglur um aðstoð hvíli á ákveðnum jafnréttisgrundvelli án mismununar vegna atriða sem tilgreind eru í 65. stjórnarskrárinnar. Krafa um jafnræði er þó háð ýmsum fyrirvörum og hindrar ekki löggjafann í að setja nánari skilyrði um hverjir njóta réttar samkvæmt ákvæðinu. Sem dæmi kemur fram í II. kafla laga um almannatryggingar nr. 100/2007 hverjir eru tryggðir samkvæmt lögunum. Sú meginregla gildir samkvæmt 4. gr. laganna að sá sem er búsettur hér á landi, sbr. 5. tölul. 2. gr. laganna, telst tryggður að uppfylltum öðrum skilyrðum, nema annað leiði af milliríkjasamningum. Sambærileg skilyrði eru sett fyrir því að maður öðlist rétt til aðstoðar samkvæmt lögum um félagslega aðstoð nr. 99/2007.
Heimilt er að takmarka stjórnarskrárvarin réttindi með lögum en löggjafinn þarf að gæta að því að byggja á málefnalegum sjónarmiðum við setningu laga og að tilteknum grundvallarreglum, s.s. um jafnræði og meðalhóf. Þá þarf að gæta að því að ganga ekki of langt við beitingu lagaheimilda sem takmarka mannréttindi. Ákvæði 8. mgr. 33. gr. laga um útlendinga mælir sem fyrr segir um niðurfellingu réttinda umsækjenda um alþjóðlega vernd til að njóta tiltekinnar þjónustu af hálfu íslenskra yfirvalda þegar viðkomandi fer úr landi eða allt að þrjátíu dögum eftir að málsmeðferð lýkur hér á landi og viðkomandi hefur fengið endanlega synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd. Samkvæmt orðalagi ákvæða 1. og 8. mgr. 33. gr. laga um útlendinga er réttur umsækjenda um alþjóðlega vernd því bundinn við málsmeðferð þeirra hér á landi. Þegar einstaklingur hefur hlotið úrlausn í máli sínu telst hann ekki lengur umsækjandi um alþjóðlega vernd og hefur samkvæmt orðlagi ákvæðisins ekki réttindi sem slíkur. Við meðferð umsókna um alþjóðlega vernd fer ávallt fram einstaklingsbundið mat á aðstæðum umsækjanda um alþjóðlega vernd í samræmi við 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga og hvort hann hafi sérþarfir sem taka þurfi tillit til við meðferð málsins. Þá er, með vísan til viðeigandi skýrslna um aðstæður umsækjanda í því ríki sem senda á hann til, lagt mat á hvort hann fái þá nauðsynlegu þjónustu sem hann þarf á að halda þar í landi. Einstaklingi sem hefur verið synjað um alþjóðlega vernd hér á landi hefur því alla jafna aðgengi að grunnþjónustu í öðru ríki, eftir atvikum í viðtökuríki eða heimaríki. Eðlilegt er að réttur umsækjenda um alþjóðlega vernd til að njóta tiltekinnar þjónustu hér á landi sé takmarkaður með einhverjum hætti þegar viðkomandi hefur fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd, málsmeðferð er lokið hér á landi og viðkomandi hefur ekki sýnt samstarfsvilja við að fara úr landi. Í þessu samhengi má vísa til dóms Mannréttindadómstóls Evrópu nr. 17931/16 Hunde gegn Hollandi þar sem dómurinn kveður á um að einstaklingar, sem beri að yfirgefa aðildarríki, geti að meginstefnu til ekki krafist þess að dvelja áfram í ríkinu til að njóta heilbrigðisþjónustu, félagslegrar eða annarrar tegundar aðstoðar sem viðkomandi ríki veitir. Niðurstaða dómstólsins var sú að niðurfelling á réttindum málsaðila fæli ekki í sér brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu nr. 62/1994. Leit dómurinn m.a. til þess að kæranda stóð til boða að fara í lokað búsetuúrræði þar sem hann gæti notið þjónustu að því gefnu að hann sýndi samstarfsvilja við framkvæmd ákvörðunar um brottvísun. Þá er ekki ósanngjarnt að gera þá kröfu til einstaklinga að þeir hlíti lögmætri ákvörðun stjórnvalda. Er það í samræmi við þann tilgang og markmið laga um útlendinga að framkvæmd ákvarðana á grundvelli laganna sé framfylgt.
Í 8. mgr. 33. gr. laga um útlendinga koma fram tilteknar undanþágur fyrir beitingu ákvæðisins, m.a. varðandi börn, foreldra/umsjónarmanna/ættingja þeirra, barnshafandi konur, alvarlega veikra og fatlaðra einstaklinga með langvarandi stuðningsþarfir. Við setningu lagaákvæðisins hefur því verið gætt að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga og ekki gengið lengra en nauðsyn krefur til að ná markmiði laganna. Þá kemur fram í ákvæði 8. mgr. 33. gr. laga um útlendinga, að þeir sem fengið hafa synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd og eru enn staddir hér á landi eiga ávallt rétt á bráðaheilbrigðisþjónustu í samræmi við 13. gr. reglugerðar um heilbrigðisþjónustu. Umræddir einstaklingar geta einnig leitað í úrræði samkvæmt reglum um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, í sérstökum tilvikum, við erlenda ríkisborgara og endurgreiðslur fjárhagsaðstoðar úr ríkissjóði nr. 520/2021, sem settar hafa verið með vísan til 15. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991. Auk þess hefur verið gert samkomulag við Rauða krossinn um neyðaraðstoð við útlendinga sem hafa fengið endanlega synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd hér á landi og eiga ekki rétt á aðstoð á grundvelli laga um útlendinga.
Samkvæmt 9. mgr. 33. gr. laga um útlendinga er lögreglu heimilt að fresta niðurfellingu, m.a. vegna sanngirnissjónarmiða og ef útlendingur hefur sýnt samstarfsvilja við framkvæmd ákvörðunar um að hann skuli yfirgefa landið. Við það mat skal m.a. líta til þess hvort útlendingi hafi ekki tekist að fara sjálfviljugur af landi brott innan þess frests sem honum hefur verið veittur vegna aðstæðna sem ekki eru á hans ábyrgð, svo sem vegna ómöguleika við að afla ferðaskilríkja, vegna fötlunar hans eða vegna óviðráðanlegra aðstæðna. Í frumvarpi til laga nr. 14/2023 kemur fram að hegðun sem verður metin sem skortur á samtarfsvilja geti verið þegar útlendingur hefur ekki farið sjálfviljugur af landi brott og þegar hann hefur horfið, torveldað eða komið í veg fyrir að unnt sé að framkvæma ákvörðunina, svo sem að aðstoða ekki stjórnvöld við öflun ferðaskilríkja eða annarra gagna sem þörf er á vegna flutningsins, til dæmis heilbrigðisgagna. Með vísan til framangreinds á útlendingur því almennt rétt á þjónustu samkvæmt 33. gr. laga um útlendinga með vísan til sanngirnissjónarmiða, sýni hann samstarfsvilja við framkvæmd ákvörðunar um að yfirgefa landið.
Í ljósi alls framangreinds er það niðurstaða kærunefndar að ákvæði 8. mgr. 33. gr. laga um útlendinga sé ekki andstætt ákvæði 1. mgr. 76. gr., sbr. 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar, enda er takmörkun á réttindum byggð á lögum, málefnalegum sjónarmiðum og gengur ekki lengra en nauðsyn krefur. Verður ákvörðun Ríkislögreglustjóra í máli kæranda því ekki felld úr gildi af þeim sökum.
- Undanþága samkvæmt 8. og 9. mgr. 33. gr. laga um útlendinga
Kærandi hefur borið fyrir sig að vera þolandi mansals og vera andlega veik og krefst þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi á þeim grundvelli að stjórnvöld hafi ekki haft heimild til að svipta kæranda þjónustu vegna þess, sbr. 8. mgr. 33. gr. laga um útlendinga. Kærandi vísar til þess að hún hafi verið í reglulegum viðtölum hjá Stígamótum síðan í júlí 2020. Heilsa kæranda samkvæmt hjálögðum gögnum og viðtal kæranda í fjölmiðlum renni stoðum undir andleg veikindi kæranda. Af því leiði að heilsu kæranda hafi nú verið alvarlega ógnað eftir að hafa verið svipt allri þjónustu. Kærandi vísar jafnframt til 12. gr. Evrópusamnings um aðgerðir gegn mansali sem Ísland hafi fullgilt árið 2012 en samkvæmt honum beri samningsaðilum að tryggja mansalsfórnarlömbum öruggt húsnæði og efnislega aðstoð.
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd hér á landi 20. desember 2018 og hlaut endanlega niðurstöðu í máli sínu með úrskurði kærunefndar nr. 322/2020 frá 8. október 2020. Kærandi naut réttar til þjónustu af hálfu íslenskra yfirvalda á meðan málsmeðferð hennar stóð hér á landi í samræmi við 33. gr. laga um útlendinga. Kæranda var tilkynnt með bréfi Ríkislögreglustjóra, dags. 10. júlí 2023, um niðurfellingu á þjónustu samkvæmt 33. gr. laga um útlendinga. Kærandi óskaði 28. júlí 2023 eftir frestun á niðurfellingu þjónustu, sbr. 9. mgr. 33. gr. laga um útlendinga. Með ákvörðun Ríkislögreglustjóra, dags. 10. ágúst 2023, var komist að þeirri niðurstöðu að niðurfellingu réttinda samkvæmt 33. gr. laga um útlendinga skyldi ekki frestað.
Svo sem áður hefur komið fram er fjallað um réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd til þjónustu á meðan málsmeðferð þeirra stendur í 33. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt 8. mgr. 33. gr. laga um útlendinga er ekki heimilt að fella niður réttindi barna, foreldra eða umsjónarmanna barna eða annarra heimilismanna sem teljast til ættingja barna, barnshafandi kvenna, alvarlega veikra einstaklinga og fatlaðra einstaklinga með langvarandi stuðningsþarfir.
Kærandi er ekki foreldri, ættingi barns hér á landi eða barnshafandi. Kærandi ber fyrir sig að vera andlega veik og vísar til 8. mgr. 33. gr. laga um útlendinga máli sínu til stuðnings. Í frumvarpi til laga um útlendinga nr. 14/2023 kemur fram að með alvarlegum veikindum sé átt við þá einstaklinga sem ekki séu fyllilega færir um að sjá um sig sjálfir, hvort sem er vegna andlegra eða líkamlegra veikinda, og velferð þeirra yrði alvarlega ógnað ef réttindi þeirra yrðu niður felld. Við meðferð málsins lagði kærandi fram vottorð frá Stígamótum, dags. 9. júlí 2020 og 27. febrúar 2023, þar sem m.a. kemur fram að kærandi sé þolandi mansals og sé með einkenni áfallastreitu. Framlögð heilsufarsgögn benda ekki til þess að kærandi sé ófær um að sjá um sig sjálf vegna andlegra veikinda eða að velferð hennar yrði alvarlega ógnað ef réttindi hennar yrðu felld niður. Þá skal það áréttað að mælt er fyrir um það í 8. mgr. 33. gr. laga um útlendinga, að þeir sem fengið hafa synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd og eru enn staddir hér á landi eigi ávallt rétt á bráðaheilbrigðisþjónustu í samræmi við 13. gr. reglugerðar um heilbrigðisþjónustu.
Með fötluðum einstaklingi með langvarandi stuðningsþarfir er átt við þá sem hafa þörf fyrir þjónustu og/eða stuðning sem er meiri eða sérhæfðari en svo að þörfinni verði fullnægt innan almennrar þjónustu, sbr. lög um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, nr. 38/2018. Gögn málsins benda ekki til þess að kærandi hafi þörf fyrir slíka þjónustu.
Líkt og áður segir er, samkvæmt 9. mgr. 33. gr. laga um útlendinga, heimilt að fresta niðurfellingu vegna sanngirnissjónarmiða hafi útlendingur sýnt samstarfsvilja við framkvæmd ákvörðunar um að hann skuli yfirgefa landið. Í gögnum málsins kemur fram að Útlendingastofnun hafi boðið kæranda aðstoð við sjálfviljuga heimför 5. júlí 2023, þ. á m. aðstoð við öflun ferðaskilríkja og styrk til enduraðlögunar í heimaríki. Kærandi hafi ekki viljað nýta sér það. Þá hafi kærandi átt samtal við stoðdeild Ríkislögreglustjóra 21. júlí 2023, m.a. um stöðu máls hennar, væntanleg þjónustulok og mikilvægi þess að hún aðstoðaði við öflun ferðaskilríkja. Þá hafi henni verið kynnt sú aðstoð sem henni stæði til boða í heimaríki á vegum Frontex, landamærastofnunar Evrópu. Kærandi hafi greint frá því að vilja ekki fara til heimaríkis. Hinn 3. ágúst 2023 hafi embætti Ríkislögreglustjóra óskað eftir frekar gögnum og upplýsingum um hvað hafi staðið því í vegi að kærandi gæti aflað sér vegabréfs. Samkvæmt svari kæranda, dags. 4. ágúst 2023, hafi kærandi greint frá því að hún geti ekki aflað sér vegabréfs því hún vilji ekki aðstoða við eigin brottvísun þar sem hún meti líf sitt í hættu í heimaríki. Með vísan til framangreinds gafst kæranda tækifæri til að fá niðurfellingu réttinda frestað, sbr. 9. mgr. 33. gr. laga um útlendinga, á grundvelli sanngirnissjónarmiða. Kærandi neitaði að sýna samstarfsvilja við framkvæmd ákvörðunar um að hún skuli yfirgefa landið, sem er forsenda þess að sanngirnissjónarmið geti átt við. Með vísan til gagna málsins er ljóst að fyrir töku umræddrar stjórnvaldsákvörðunar hafi kæranda á ýmsa vegu verið boðin aðstoð við heimför, fjárhagsaðstoð og fleira sem kærandi hafi neitað. Því hafi markmiðum laga um útlendinga ekki verið náð með öðru og vægara móti, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga að mati nefndarinnar. Þá stendur kæranda enn til boða umrædd þjónusta þó með því skilyrði að hún sýni stjórnvöldum samstarf við flutninginn úr landi. Með vísan til framangreinds er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi ekki sýnt samstarfsvilja við framkvæmd ákvörðunar og að sanngirnissjónarmið standi ekki í vegi fyrir niðurfellingu þjónustu.
Vegna tilvísunar kæranda til 12. gr. Evrópusamnings um aðgerðir gegn mansali sem Ísland hafi fullgilt árið 2012 er vísað til þess að kærandi hefur notið aðstoðar íslenskra stjórnvalda hér á landi frá því að hún lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd árið 2018, s.s. heilbrigðisþjónustu og húsnæðis- og félagslega aðstoð, líkt og rakið er að framan og framlögð gögn bera með sér. Fram kemur í 13. gr. Evrópusamnings um aðgerðir gegn mansali að hver samningsaðili skuli gera ráð fyrir a.m.k. 30 daga afturbata- og umþóttunartímabili í landslögum sínum þegar rökstuddur grunur er um að viðkomandi einstaklingur sé þolandi mansals. Þetta tímabil eigi að nægja til að viðkomandi einstaklingur geti náð sér og flúið áhrif þeirra sem stundi mansal og/eða tekið upplýsta ákvörðun um samstarf við lögbær yfirvöld. Ekki sé hægt að fullnægja úrskurði um brottvísun viðkomandi einstaklings á þessu tímabili. Samningsaðilar skuli heimila viðkomandi einstaklingum að dvelja á yfirráðasvæði þeirra á fyrrnefndu tímabili. Kærandi hefur notið viðeigandi stuðnings hér á landi og hefur fengið þann afturbata- og umþóttunartíma sem kveðið er á um í fyrrgreindum samningi. Þá er ekkert sem bendir til þess að kærandi hafi sætt mansali hér á landi. Tilvísun kæranda til fyrrgreinds ákvæðis hefur því ekki þýðingu fyrir mál hennar.
Að framansögðu er það niðurstaða kærunefndar að undanþágur sem kveðið er á um í 3. málsl. 8. mgr. og 9. mgr. 33. gr. laga um útlendinga eigi ekki við um kæranda.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Ríkislögreglustjóra er staðfest.
The decision of the National Police Commissioner is affirmed.
Þorsteinn Gunnarsson
Bjarnveig Eiríksdóttir Gunnar Páll Baldvinsson