A-414/2012. Úrskurður frá 20. apríl 2012
ÚRSKURÐUR
Hinn 20. apríl 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-414/2012.
Kæruefni
Með bréfi til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 30. júní 2011, kærði [A] hdl., f.h. [B], ákvörðun Ríkiskaupa, dags. 16. maí 2011, um að synja umbjóðanda hans um aðgang að upplýsingum um tilboðsfjárhæðir [C] í tilboði þess félags vegna útboðs nr. [...], Flugsæti til og frá Íslandi.
Málsatvik
Atvik málsins eru í stuttu máli þau að í mars 2011 efndu Ríkiskaup, fyrir hönd ríkisfyrirtækja og ríkisstofnana, til rammasamningsútboðs nr. [...], Flugsæti til og frá Íslandi. Við opnun tilboða 12. maí 2011 lágu fyrir tilboð frá [B] og [C]. Við opnunina voru tilboðsfjárhæðir bjóðenda ekki lesnar upp heldur aðeins nöfn bjóðenda.
Með tölvupósti, dags. 16. maí 2011, óskaði kærandi eftir upplýsingum um tilboðsfjárhæðirnar. Í svarpósti kærða, dags. sama dag, er vísað til gr. 1.1.11 í útboðsskilmálum þar sem segir m.a.: „Við opnun tilboða verða lesin upp nöfn bjóðenda. Aðrar upplýsingar sem bjóðendur leggja fram eru trúnaðarmál og verða ekki birtar. Upplestur á opnunarfundi er með fyrirvara um rétta framsetningu bjóðenda á innsendum tilboðsblöðum.“ Með vísan til þessa taldi kærði sig ekki geta gefið upplýsingar um tilboðsfjárhæðir.
Meðal gagna málsins er tölvupóstur frá Ríkiskaupum, dags. 3. júní 2011, þar sem tilkynnt er sú niðurstaða að ganga til samninga við bæði [B] og [C]. Í póstinum er jafnframt upplýst um kæruheimild til kærunefndar útboðsmála á grundvelli XIV kafla laga nr. 84/2007, um opinber innkaup. Sama dag sendi umbjóðandi kæranda Ríkiskaupum bréf þar sem aftur er farið fram á að kæranda verði veittar upplýsingar um það verð eða afslátt sem boðinn var af [C]. Í svarpósti Ríkiskaupa, dags. sama dag, er vísað til svarsins frá 16. maí s.á. Eins og áður segir kærði [B] framangreinda synjun Ríkiskaupa til úrskurðarnefndar um upplýsingamál með kæru, dags. 30. júní 2011.
Í kæru kemur fram að kærandi telji að með synjun á veitingu upplýsinga um tilboðsfjárhæð [C] í rammasamningsútboði nr. [...] hafi Ríkiskaup brotið gegn upplýsingalögum nr. 50/1996 og lögum nr. 84/2007, um opinber innkaup. Er í því sambandi vísað til 3. og 9. gr. upplýsingalaga, 69. gr. laga um opinber innkaup sem og álita umboðsmanns Alþingis í málum nr. 2685/1999 og 4929/2007. Því næst er ákvæði 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 rakið. Í kærunni segir svo orðrétt:
„Kærandi er einungis að fara fram á að fá upplýsingar sem kærða er skylt að gefa honum upp skv. skýru orðalagi fyrrnefndrar 69. gr. OIL. Þar sem orðalag greinarinnar er mjög skýrt á 5. gr. upplýsingalaga ekki við í þessu máli. Þá verður að gera ráð fyrir því að útboðsgögn í almennu útboði falli ekki undir nefnda undantekningarreglu upplýsingalaga. Athugast í þessu sambandi að þessar upplýsingar eru nauðsynleg forsenda þess að almenningur geti fylgst með því að vel sé farið með almannafé og að málefnaleg sjónarmið ráði ferð við opinber innkaup. Auk þess sem allir aðilar að rammasamningakerfi ríkiskaupa, tugir stofnana og fyrirtækja á vegum ríkisins hafa aðgang að umræddum upplýsingum en það eitt útilokar að um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis sé að ræða.“
Í kærunni er í þessu sambandi vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli A-316/2009. Að lokum er í kærunni m.a. vísað til 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og gerð grein fyrir þeirri afstöðu að undanþáguákvæði 17. gr. þeirra laga eigi ekki við í málinu.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 4. júlí 2011 var kærða kynnt framkomin kæra og um leið gefinn frestur til að koma á framfæri frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrðu látin í té gögn málsins.
Athugasemdir kærða ásamt gögnum málsins bárust úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 11. júlí 2011. Meðal gagnanna var tilboð [C] í útboði Ríkiskaupa nr. [...], dags. 11. maí 2011, þar sem fram koma þær upplýsingar sem kærandi hefur óskað eftir.
Í athugasemdunum lýsir kærði þeirri afstöðu að kæra [B] sé of seint fram komin og því sé úrskurðarnefndinni rétt að vísa henni frá. Er í þessu sambandi bent á að synjun um veitingu umbeðinna upplýsinga hafi átt sér stað 16. maí 2011 en kæra ekki komið fram fyrr en 30. júní s.á. Með vísan til þessa sé kærufrestur 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 liðinn.
Í athugasemdunum er vísað til gr. 1.1.11 í útboðsskilmálum þeim sem fylgdu rammasamningsútboði nr. [...]. Að því er varðar ákvæði 69. gr. laga um opinber innkaup þar sem fram kemur að bjóðendur skuli eiga rétt til þess að nánar tilgreindar upplýsingar séu lesnar upp eftir því sem þær koma fram í tilboðum, þ. á m. upplýsingar um heildartilboðsupphæð, segir í athugasemdunum:
„Eins og kemur fram í greininni: eftir því sem þær koma fram, en í þessu útboði eru ekki lesnar upp tilboðsupphæðir þar sem þær og aðrar upplýsingar sem bjóðendur leggja fram eru trúnaðarupplýsingar. Kæranda átti að vera þetta löngu ljóst en kærandi sótti útboðsgögn þann 22. mars 2011 [...] og árétta skal að samkv. 1. mgr. 94. gr. laga nr. 84/2007 um opinber innkaup skal kæra borin skriflega undir kærunefnd útboðsmála innan fjögurra vikna frá því að kærandi vissi eða mátti vita um þá ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi sem hann telur brjóta gegn réttindum sínum.
Kærði lítur svo á að hann sé bundinn trúnaði við samningshafa í ofangreindu útboði samanber framangreinda yfirlýsingu í útboðsgögnum sem varð hluti af samningsskuldbindingum aðila við töku tilboðs og gerð samnings. Er um skýra samningsskuldbindingu að ræða sem aðilar hafa undirgengist. Markmið slíkrar trúnaðaryfirlýsingar er að tryggja að allir þeir aðilar sem koma að tilboðsferlinu geti óhikað lagt fram allar nauðsynlegar upplýsingar til að tilboð verði sem best úr garði gert og tilboðsgjafar þurfi ekki að eiga á hættu að upplýsingar þessar verði gerðar opinberar að hluta eða að öllu leyti. Tilgangurinn er m.a. að tryggja að kaupandi í þessu tilviki ríkissjóður Íslands fái sem best verð á þessum viðkvæma markaði og bjóðendur geti boðið besta mögulega verð án þess að þeir eigi á hættu að samkeppnisaðilar fái upplýsingar um þau verð.
Ef ríkissjóður Íslands opinberar samningsverð kann það að leiða til þess að flugfélögin bjóði ekki sín hagstæðustu kjör þar sem það kynni að skaða aðra viðskiptasamninga þeirra.
Á grundvelli ofangreinds ákvæðis veitti [C] aðrar umbeðnar upplýsingar með það fyrir augum að farið yrði með þær sem trúnaðarmál.“
Í athugasemdunum segir því næst að skipt geti máli varðandi aðgang að upplýsingum hvort upplýsingar hafi verið gefnar í trúnaði og í því sambandi vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. A-28/1997. Jafnframt er tekið fram að leitað hafi verið álits [C] og hafi félagið lýst sig andsnúið því að umbeðnar upplýsingar yrðu veittar. Tölvupóstur félagsins til Ríkiskaupa, dags. 11. júlí 2011, þar sem þessi afstaða kemur fram var á meðal þeirra gagna sem Ríkiskaup sendu úrskurðarnefndinni.
Þessu næst er í athugasemdunum vitnað til 3. og 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Svo segir:
„Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, er m.a. tekið fram, til skýringar á því hvaða fjárhagsmálefni fyrirtækja og annarra lögaðila séu þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að þau fari leynt, að óheimilt sé að veita aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.
Ríkiskaup telja að í þeim upplýsingum sem felast í tilboðum bjóðenda sé að finna slíkar upplýsingar umfram þær upplýsingar sem fram komu við opnun tilboða.“
Um beitingu 5. gr. upplýsingalaga er í athugasemdunum vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. A-328/2010. Í athugasemdunum segir því næst orðrétt:
„Samkvæmt 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang að gögnum, „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um ... viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga, að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra“. Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, segir m.a. svo um þetta ákvæði: „Óheftur réttur til upplýsinga getur ... skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína.“ Kærði telur að það geti skaðað stöðu hins opinbera á almennum útboðsmarkaði ef almenningi er veittur ótakmarkaður aðgangur að samningum sem gerðir eru á grundvelli útboða sérstaklega í tilviki eins og þessu.
Kærandi vísar til stjórnsýslulaga og telur að hann eigi ríkan rétt á að fá umbeðnar upplýsingar til að sannreyna að samið hafi verið við þann sem lægst bauð enda eigi sá rétt á að hljóta verkið. Útboð [...] er rammasamningsútboð og fram kom í útboðsgögnum að samið yrði við fleiri en einn aðila sem reyndin er, en samið var við bæði kærða og kæranda. Í gr. 1.1.1 í útboðsgögnum kemur fram að „ekki er vitað hversu mörg flugsæti verða keypt á grundvelli útboðs þessa, þar sem rammasamningar eru gerðir um tiltekna vöru- eða þjónustu í tiltekinn tíma, án þess að magntölur séu þekktar. Kaupin fara eftir því hvernig kaupendahópurinn er samsettur og þörfum hans á hverjum tíma. Samkvæmt Fjársýslu ríkisins var kostnaður vegna kaupa á flugsætum árið 2009 samtals um 800 milljónir, þ.e.a.s. til og frá Íslandi ásamt öllu áframhaldandi flugi. Ekki er hægt að sjá nánari sundurliðun í þeirri tölu. Þó er vitað að algengustu leiðirnar eru til Kaupmannahafnar og London“. Af framangreindu má vera ljóst að eðli rammasamnings er ekki að einn aðili fái öll viðskiptin heldur þeir sem eru aðilar að rammasamningi hverju sinni og getur kærandi ekki krafist upplýsinga um boðin verð á þeim grundvelli.
[...]
Krafist er synjunar á kröfu kæranda þar sem hún er of seint fram komin og til vara gengur gegn ákvæðum upplýsingalaga og brýtur trúnað gagnvart viðsemjanda kærða eins og áður segir og brýtur á mikilvægum fjárhags- og viðskiptahagsmunum fyrirtækis sem er í viðskiptum við opinberan aðila.“
Meðfylgjandi umsögn Ríkiskaupa var m.a. minnisblað [C] til Ríkiskaupa þar sem lagst er gegn því að kæranda sé veittur aðgangur að umbeðnum gögnum.
Með bréfi, dags. 2. ágúst 2011, var kæranda kynnt umsögn Ríkiskaupa vegna kærunnar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum af því tilefni.
Athugasemdir lögmanns kæranda við umsögn Ríkiskaupa bárust úrskurðarnefndinni með bréfi, dags. 10. ágúst 2011, þar sem þau sjónarmið sem sett voru fram í kærunni eru áréttuð.
Að því er varðar þá afstöðu kærða að kærufrestur 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 hafi verið runninn út er kæra barst úrskurðarnefndinni bendir kærandi m.a. á að kærða hafi láðst að geta um kærurétt og kærufrest í tilkynningu sinni um synjun á umbeðnum upplýsingum. Af þeim sökum hafi kærufrestur ekki byrjað að líða við þá tilkynningu. Er í þessu sambandi vísað til ummæla í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. A-318/2009.
Í athugasemdunum segir svo m.a. :
„Einnig vill umbjóðandi minn benda á að skilningur kærða á 69. gr. laga nr. 84/2007, um opinber innkaup, er rangur. Orðrétt hljómar ákvæðið:
69. gr. Opnun tilboða.
Bjóðendum skal vera heimilt að vera við opnun tilboða og eiga þeir rétt á að eftirfarandi upplýsingar séu lesnar upp eftir því sem þær koma fram í tilboðum:
a. Nafn bjóðanda.
b. Heildartilboðsupphæð.
c. Hvort tilboð sé sett fram sem frávikstilboð.
Kærði telur að túlka megi orðin „eftir því sem þær koma fram“ á þann veg að ef ekki er minnst á í útboðsgögnum að lesa skuli upp heildarfjárhæð þá sé það ekki skylt. Þetta er röng túlkun hjá kærða, enda er ekki heimilt að víkja til hliðar ótvíræðu orðalagi laga með skilmálum í útboðsgögnum. Sé umrætt ákvæði skilið á þann veg sem kærði vill skýra það er réttur annara tilboðsgjafa, sem og almennings, fyrir borð borinn með því að heimila að vikið sé til hliðar skýru lagaákvæði eftir geðþótta kaupanda í útboði. Ákvæðið kveður skýrt á um að óski bjóðandi eftir upplýsingum um heildarfjárhæð tilboða eigi hann rétt á því að fá þær upplýsingar. Lögskýringargögn bera greinilega með sér vilja löggjafans í þessum efnum en í frumvarpi til laga nr. 94/2001 segir um 47. gr., sem er efnislega sú sama og 69. gr. laga nr. 84/2007:
„Í greininni er slegið föstum rétti bjóðenda til að vera viðstaddir opnun tilboða og tilgreind þau atriði sem þeir eiga rétt á að séu lesin upp á opnunarfundi.“
Réttur bjóðenda til að fá upplýsingar um heildarfjárhæð tilboða er því ótvíræður og breytir engu þar um rangur skilningur kærða á skýru orðalagi lagaákvæðisins. Því er aukinheldur mótmælt að samkeppnisstöðu aðila væri raskað ef umræddar upplýsingar yrðu gerðar opinberar eða að umræddar upplýsingar varði viðskiptalega hagsmuni sem njóta eigi sérstakrar verndar. Öll rök þess efnis eru haldlaus. Um er að ræða almenna skilmála um afslátt sem þekktir eru meðal tuga opinberra stofnana annars vegar og opinbert skráð verð á opinni netsíðu hins vegar. Það er því ekki svo að þessir skilmálar eigi að njóta sérstakrar verndar enda hefur löggjafinn tekið af skarið hvað það varðar í 69. gr. laga nr. 84/2007 þar sem sérstaklega er kveðið á um að umræddar upplýsingar skuli vera opinberar.“
Niðurstaða
1.
Eins og rakið er hér að framan lýtur mál þetta að lögmæti synjunar Ríkiskaupa á aðgangi [B] að tilboðsfjárhæðum [C] vegna rammasamningsútboðs nr. [...] sem bæði félögin tóku þátt í. Eins getið er um hér að framan er umræddar upplýsingar að finna í tilboði [C], dags. 11. maí 2011. Heimild kæranda til að kæra synjun Ríkiskaupa til úrskurðarnefndar um upplýsingamál er að finna í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
2.
Kærði krefst þess að úrskurðarnefnd um upplýsingamál vísi kæru [B] frá sem of seint fram kominni. Í 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 segir að mál skv. 1. mgr. 14. gr. laganna skuli borið skriflega undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál innan 30 daga frá því að þeim sem fór fram á aðgang að gögnum var tilkynnt um ákvörðun.
Sá kærufrestur sem kveðið er á um í 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga er verulega styttri en hinn almenni þriggja mánaða kærufrestur skv. 27. gr. stjórnsýslulaga og felur ákvæðið þannig í sér lögmælt frávik frá þeim lágmarksrétti sem borgurunum er tryggður í stjórnsýslulögum. Í 4. mgr. 16. gr. upplýsingalaga segir hins vegar að um meðferð mála hjá úrskurðarnefnd um upplýsingamál fari, að öðru leyti en kveðið er á um í 1.-3. mgr., eftir VII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 28. gr. þeirra laga er ákvæði þar sem fjallað er sérstaklega um þá aðstöðu þegar kæra berst að liðnum kærufresti. Í 1. tölul. 1. mgr. þeirrar segir að hafi kæra borist að liðnum kærufresti skuli vísa henni frá nema afsakanlegt verði talið að kæra hafi ekki borist fyrr. Sem dæmi um ástæður sem almennt hafa verið taldar réttlæta að kæra verði tekin til meðferðar að liðnum kærufresti má nefna þegar stjórnvald upplýsir ekki aðila máls um kæruheimild og kærufrest. Í synjun kærða á beiðni kæranda, sbr. tölvupóst dags. 16. maí 2011, var hvorki leiðbeint um kærurétt til úrskurðarnefndar um upplýsingamál né kærufrest í því sambandi. Úrskurðarnefndin lítur því svo á að það teljist afsakanlegt, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, að í því tilfelli sem hér um ræðir hafi kæran ekki borist nefndinni fyrr en raun var á. Verður henni því ekki vísað frá af þeim sökum að kærufrestur hafi verið liðinn.
3.
Kærandi byggir heimild sína til þess að fá aðgang að upplýsingum um tilboðsfjárhæðir [C] vegna rammasamningsútboðs nr. [...] einkum á 3. og 9. gr. upplýsingalaga nr. 37/1993. Ríkiskaup byggja synjun sína um aðgang einkum á orðalagi í gr. 1.1.11 í útboðsskilmálum, 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna og 3. tölul. 6. gr. laganna um takmörkun á upplýsingarétti vegna almannahagsmuna.
Í III. kafla upplýsingalaga nr. 50/1996 er fjallað um aðgang aðila að upplýsingum um hann sjálfan. Í 1. mgr. 9. gr. laganna segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan.“ Þetta ákvæði hefur verið skýrt svo af úrskurðarnefndinni að undir það falli ekki eingöngu þau tilvik þegar einstaklingur eða lögaðili óskar eftir upplýsingum sem beinlínis fjalla um hann sjálfan heldur taki hún einnig til þeirra tilvika þegar upplýsingarnar varða viðkomandi með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnunum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur þannig litið svo á að þátttakandi í útboði teljist aðili máls í skilningi þessa ákvæðis þegar hann fer fram á að fá aðgang að útboðsgögnum, þ. á m. gögnum frá öðrum þátttakendum í útboði, og verða til áður en til samninga er gengið við tiltekinn bjóðanda. Með vísan til þessa lítur úrskurðarnefndin svo á að 9. gr. upplýsingalaga gildi um aðgang kæranda að tilboðsfjárhæðum [C] í rammasamningsútboði nr. [...].
Í 2. mgr. 9. gr. upplýsingalaga segir að 1. mgr. gildi ekki um þau gögn sem talin eru í 4. gr. laganna og um þau gögn sem hafa að geyma upplýsingar um mikilvæga almannahagsmuni sem leynt eiga að fara skv. 6. gr. laganna. Þá segir í 3. mgr. 9. gr. að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum.
Af framangreindu er ljóst að 5. gr. upplýsingalaga getur ekki hindrað aðgang kærða að þeim gögnum sem hann á aðgang að skv. 9. gr. laganna. Því kemur til skoðunar hvort takmarka beri aðgang að þeim gögnum sem hér um ræðir á grundvelli 2. og 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Þau gögn sem kærandi hefur beðið um aðgang að eru annars eðlis en þau gögn sem 4. gr. upplýsingalaga nær til og því kemur einvörðungu til skoðunar að hvaða leyti 6. gr. laganna á við svo og hvort gögnin hafi að geyma upplýsingar um einkamálefni [C] sem vegi þyngra en hagsmunir kærandi af því að fá aðgang að gögnunum. Hér á eftir verður fyrst vikið að sjónarmiðum Ríkiskaupa varðandi takmarkanir á upplýsingarétti vegna almannahagsmuna.
Í upphafi 6. gr. upplýsingalaga segir að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda geymi þau upplýsingar um eitthvert þeirra atriða sem upp eru talin í 1.-5. tölul. greinarinnar. Af ákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga leiðir að heimilt er að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast enda hafi þau að geyma upplýsingar um: „viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra.“
Í athugasemdum sem fylgdu tilvitnaðri grein í frumvarpi til upplýsingalaga segir að með orðalaginu „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast“ sé vísað til þess að beiðni um upplýsingar verði ekki synjað, hvorki í heild né að hluta, nema aðgangur almennings að upplýsingum muni skaða einhverja af þeim almannahagsmunum sem tilgreindir eru í ákvæðinu. Hver töluliður sæti sjálfstæðri skýringu með tilliti til eðlis þeirra upplýsinga sem um ræðir. Um skýringu á 3. tölul. sérstaklega segir að markmið frumvarpsins sé meðal annars að gefa almenningi og fjölmiðlum færi á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum sé varið. Óheftur réttur til upplýsinga geti á hinn bóginn skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína. Af þessum sökum sé lagt til að takmarkaður verði aðgangur að upplýsingum um viðskipti hins opinbera þegar svona hátti til.
Úrskurðarnefndin áréttar að ekki er nægjanlegt að samkeppnishagsmunir viðkomandi fyrirtækis eða stofnunar hins opinbera kunni að skaðast við það að aðgangur sé veittur að þeim upplýsingum sem um ræðir. Mikilvægt er að einnig fari fram mat á slíkum hagsmunum andspænis þeim almennu hagsmunum og tilgangi upplýsingalaga að gefa m.a. almenningi og fjölmiðlum tækifæri á að fá vitneskju um ráðstöfun opinberra fjármuna. Um þetta má m.a. vísa til úrskurða nefndarinnar í málum nr. A-344/2010, A-378/2011 og A-379/2011.
Ekki er loku fyrir það skotið að það geti í einhverjum tilvikum skaðað stöðu hins opinbera á almennum útboðsmarkaði sé almenningi veittur ótakmarkaður aðgangur að samningum sem gerðir eru á grundvelli útboða. Það sjónarmið, að upplýsingar um umsamið endurgjald skuli fara leynt, verður þó að jafnaði að víkja fyrir almennum fyrirmælum upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Í því sambandi er m.a. rétt að líta til þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar verða hverju sinni að vera undir það búnir að mæta samkeppni frá öðrum aðilum, sbr. meginreglu þá sem fram kemur í 1. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005. Ennfremur ber að benda á að skv. 1. gr. laga nr. 84/2007, um opinber innkaup, er það m.a. tilgangur laganna að stuðla að virkri samkeppni. Um þessi sjónarmið vísast m.a. til úrskurða nefndarinnar í málum nr. A-74/1999, A-133/2001 og A-232/2006.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér tilboð [C] í útboði Ríkiskaupa nr. [...] um flugsæti til og frá Íslandi. Í því er að finna almennar samskiptaupplýsingar um bjóðandann og tilboð félagsins miðað við ólíka „bókunar klassa“ og þær flugleiðir sem útboðið laut að. Úrskurðarnefndin áréttar að hér er um upplýsingar að ræða sem löggjafinn hefur sérstaklega gert ráð fyrir í 69. gr. laga nr. 84/2007 að lesnar séu upp við opnun tilboða, sbr. b.-lið 1. mgr. 69. gr. laga nr. 84/2007.
Það er niðurstaða nefndarinnar að Ríkiskaup hafi ekki sýnt fram á að það eitt og sér, geti skaðað samkeppnisstöðu ríkisins á útboðsmarkaði, þótt kæranda yrði veittur aðgangur að umræddum tilboðsgögnum. Þá hefur ekki heldur verið sýnt fram á að sérstök sjónarmið eigi að gilda um þá þjónustu sem rammasamningsútboð nr. [...] laut að. Nefndin fellst því ekki á það sjónarmið Ríkiskaupa að 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga um takmarkanir á grundvelli almannahagsmuna standi því í vegi að kærandi fái aðgang að tilboði [C] vegna umrædds útboðs.
Eins og rakið hefur verið hér að framan byggðist synjun Ríkiskaupa á aðgangi kæranda að umbeðnum upplýsingum einnig á 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er fjallar um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna. Hér að framan var komist að þeirri niðurstöðu að um beiðni kæranda um aðgang að tilboðsfjárhæð [C] í útboðsmáli nr. [...] færi skv. 9. gr. upplýsingalaga, enda teldist kærandi aðili máls í skilningi 1. mgr. þeirrar greinar. Í ljósi þessa koma hagsmunir [C] ekki til skoðunar á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga, er lýtur að takmörkunum á aðgangi almennings að gögnum, heldur á grundvelli 3. mgr. 9. gr. Þar segir orðrétt: „Heimilt er að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum.“
Þegar hefur verið getið um ákvæði 1. mgr. 69. gr. laga nr. 84/2007, um opinber innkaup. Þar segir orðrétt:
„Bjóðendum skal vera heimilt að vera við opnun tilboða og eiga þeir rétt á að eftirfarandi upplýsingar séu lesnar upp eftir því sem þær koma fram í tilboðum:
a. Nafn bjóðanda.
b. Heildartilboðsupphæð.
c. Hvort tilboð sé sett fram sem frávikstilboð.“
Nefndin hefur í fyrri úrskurðum sínum lagt það til grundvallar að upplýsingar sem skylt er að gefa við opnun tilboða séu ekki þess eðlis að þær falli undir 5. gr. upplýsingalaga. Hefur nefndin bent á í því sambandi að umræddar upplýsingar séu nauðsynleg forsenda þess að almenningur geti fylgst með því að vel sé farið með almannafé og að málefnaleg sjónarmið ráði ferð við opinber innkaup. Í máli nr. A-232/2006 féllst nefndin þannig ekki á að verð og afsláttarkjör rammasamninga væru upplýsingar er vörðuðu mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila sem sanngjarnt og eðlilegt væri að leynt færu. Úrskurðarnefndin bendir á að slíkar upplýsingar eru enn síður til þess fallnar að teljast til upplýsinga sem leynt skuli fara á grundvelli 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga, enda er réttur aðila til upplýsinga er varða hann sjálfan enn ríkari en réttur almennings skv. 3. gr. laganna. Þeim lögboðna rétti aðila til aðgangs að upplýsingum skv. ákvæðum upplýsingalaga verður ekki vikið til hliðar með skilmálum útboðsaðila.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur, eins og áður greinir, kynnt sér tilboð [C] vegna rammasamningsútboðs nr. [...] um flugsæti til og frá Íslandi, dags. 11. maí 2011, sem og afstöðu bæði Ríkisendurskoðunar og [C] til upplýsingabeiðni kæranda. Það er niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að í tilboði [C] komi engar upplýsingar fram sem rétt er að takmarka aðgang kæranda að á grundvelli 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Úrskurðarorð
Ríkiskaupum ber að veita kæranda, [B], aðgang að tilboði [C], dags. 11. maí 2011, vegna rammasamnings nr. [...] um flugsæti til og frá Íslandi.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson