A-415/2012. Úrskurður frá 20. apríl 2012
ÚRSKURÐUR
Hinn 20. apríl 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-415/2012.
Kæruefni og málsatvik
Með tölvupósti, dags. 1. desember 2011, kærði [A] til úrskurðarnefndar um upplýsingamál þá ákvörðun Þingvallanefndar, dags. sama dag, að hafna beiðni hans, dags. 16. nóvember, um aðgang að upplýsingum um skjöl sem til séu og skjöl sem lögð hafi verið fram á fundi Þingvallanefndar 26. ágúst 2011 vegna forkaupsréttar að [...] annars vegar og aðgang að gögnum vegna dreifibréfs frá sumarhúsaeigendum í [...], ásamt greinargerð lögfræðings, sem lögð hafi verið fram á fundi Þingvallanefndar 15. september 2011.
Í kæru málsins er málsatvikum lýst á þá leið að þann 16. nóvember 2011 hafi kærandi sent tvö erindi til þjóðgarðsins á Þingvöllum og óskað eftir gögnum sem lögð höfðu verið fyrir Þingvallanefnd. Þjóðgarðsvörður hafi með tölvupósti dags. 1. desember hafnað því að afhenda umbeðin gögn. Kærunni fylgdi afrit af svari þjóðgarðsvarðar. Þar er beiðnum kæranda hafnað með vísan til 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Málsmeðferð
Kæran var send Þingvallanefnd með bréfi, dags. 5. desember 2011, þar sem vísað var til 2. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 3. gr. laga nr. 83/2000, og kærða veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna og til þess að koma að frekari rökstuðningi. Var frestur til þess veittur til 12. desember en framlengdur til 19. sama mánaðar. Var þess jafnframt óskað að úrskurðarnefndinni yrði innan sama frests látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.
Þingvallanefnd svaraði bréfi úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 19. desember. Fylgigögn með bréfinu voru eftirfarandi:
1. Óútfyllt fyrirmynd lóðarleigusamnings Þingvallanefndar um lóð á Þingvöllum.
2. Samþykkt kauptilboð í sumarhús [...], dags. 20. júní 2011 og tölvupóstur löggilts fasteignasala til lögmanns Þingvallanefndar, dags. sama dag, með upplýsingum um samþykkt kauptilboð í sumarhús [...], og ósk um staðfestingu Þingvallanefndar á því hvort hún hyggist nýta forkaupsrétt.
3. Tölvupóstar milli nefndarmanna í Þingvallanefnd, dags. 6.-12. júlí 2011 og tölvupóstur til þjóðgarðsvarðar, dags. 12. júlí 2011, þar sem honum er tilkynnt að nefndin hafi samþykkt að falla frá forkaupsrétti. Sá tölvupóstur var lagður fram á fundi Þingvallanefndar, dags. 26. ágúst 2011.
4. Bréf lögmanns Þingvallanefndar, dags. 12. júlí 2011, til lóðarleigusamningshafa [...] um að fallið sé frá forkaupsrétti með tilteknum skilyrðum.
5. Sex nær samhljóða erindi eigenda frístundahúsa í landi [...]. Fjögur erindin eru dags. 1. september, eitt þann 19. september og eitt 28. þess mánaðar.
6. Álitsgerð [B] hrl., dags. 17. maí 2011, sem var fylgiskjal við erindi sumarhúsaeigenda til Þingvallanefndar, sbr. lið 6.
Í bréfinu kemur fram að á fundi 26. ágúst 2011, þegar forkaupsréttur að [...] hafi verið til umræðu, hafi verið lagt fram samþykkt kauptilboð, dags. 16. júní 2011, í sumarhús sem standi á lóðinni, ásamt tilheyrandi leigulóðarréttindum o.fl. og bréf lögmanns Þingvallanefndar til eiganda sumarhússins, dags. 12. júlí 2011. Í hinu samþykkta kauptilboði komi fram upplýsingar um kaupanda og seljanda og um umsamið kaupverð eignarinnar sem og hver hafi gert tilboð í eignina og tilboðsfjárhæð. Ekki hafi hins vegar orðið af kaupunum. Er á því byggt af hálfu Þingvallanefndar að um sé að ræða upplýsingar um fjárhagsmálefni einstaklinga og þeir sem í hlut eigi hafi ekki veitt samþykki fyrir því að trúnaði verði aflétt af upplýsingunum. Kemur fram að Þingvallanefnd telji sanngjarnt og eðlilegt að þær fari leynt, sérstaklega í ljósi þess að ekki hafi orðið af kaupunum. Kaupsamningnum hafi aldrei verið þinglýst og upplýsingarnar því ekki orðið aðgengilegar almenningi í þinglýsingabókum. Í ljósi þessa telji Þingvallanefnd að vegna 5. gr. upplýsingalaga sé henni ekki einungis heimilt að neita að afhenda umbeðin gögn, heldur beinlínis óheimilt að verða við beiðni um aðgang að þeim.
Hvað varði dreifibréf frá sumarhúsaeigendum sem lagt hafi verið fram á fundi Þingvallanefndar þann 15. desember 2011 sé um að ræða persónuleg erindi frá lóðarleiguhöfum og hafi nefndin hafnað aðgangi að þeim á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga. Hið rétta sé að ekki hafi verið um dreifibréf að ræða heldur nokkur samhljóða erindi sem hafi borist persónulega frá eigendum sumarhúsa, þar sem m.a. hafi verið vísað til greinargerðar [B] og farið fram á rökstuðning fyrir tilteknum atriðum varðandi lóðarleigusamningana, einkum m.t.t. laga um frístundabyggð. Þá segir að þau gögn sem um ræði varði samningssamband eigenda sumarhúsanna við Þingvallanefnd en lóðarleigusamningarnir séu gerðir á einkaréttarlegum grundvelli. Þá bendi bréfin og meðfylgjandi lögfræðiálit til þess að fyrir hendi sé réttarágreiningur sem vera kunni að málsaðilar kjósi síðar að leiða til lykta fyrir dómstólum. Það kynni að skaða hagsmuni aðila ef gögn þar um yrðu gerð opinber á þessu stigi. Af þessum ástæðum telji nefndin að um sé að ræða gögn sem varði einka- og fjárhagsmálefni einstaklinga sem eðlilegt og sanngjarnt sé að leynt fari, sbr. 5. gr. upplýsingalaga, enda hafi þeir einstaklingar sem í hlut eigi ekki veitt samþykki sitt fyrir því að trúnaði af gögnunum verði aflétt.
Með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál til kæranda, dags. 19. desember 2011, var umsögn Þingvallanefndar kynnt kæranda og honum veittur frestur til að koma á framfæri frekari athugasemdum vegna kærunnar til 30. desember.
Í tölvupósti kæranda, dags. 21. desember, er vísað til gildandi stefnumörkunar fyrir þjóðgarðinn á Þingvöllum fyrir árin 2004-2024 þar sem segi m.a. að stefnt sé að því að þjóðgarðurinn neyti forkaupsréttar þegar bústaðir bjóðist til sölu og taki yfir lóðir þegar leigusamningar renni út. Þá kemur fram í tölvupóstinum að Þingvallanefnd hafi um árabil jafnan fallið frá ótvíræðum forkaupsrétti sínum þegar sumarhús á ríkislóðum í þjóðgarðinum hafi gengið kaupum og sölum. Þegar skýringa hafi verið leitað á þeirri afstöðu hafi jafnan verið vísað til þess af hálfu þjóðgarðsins að söluverð umræddra eigna hafi verið svo hátt að ekki hafi verið á færi nefndarinnar að ganga inn í slík viðskipti. Í gegnum árin hafi þó verið standandi heimild í fjárlögum til handa Þingvallanefnd að kaupa eignir innan þjóðgarðsins.
Segir svo að til þess að almenningur geti metið sjálfstætt þau fjárhagslegu rök sem færð séu fyrir því að falla frá samþykktri stefnu um að beita forkaupsrétti þurfi að upplýsa hvert söluverð eignanna sé. Í því tilfelli sem um ræði hafi nú komið fram í svari Þingvallanefndar til úrskurðarnefndar um upplýsingamál að ekkert hafi orðið af umsömdum kaupum á húsinu að [...]. Jafnframt liggi þó fyrir að Þingvallanefnd hafi þegar tekið þá ákvörðun í málinu að falla frá forkaupsrétti sínum. Af þeirri ástæðu sé þess áfram krafist að nefndinni verði gert að afhenda afrit gagnanna sem um ræðir eða að minnsta kosti þann hluta þeirra þar sem kaupverðið kemur fram. Í ljósi þeirra kringumstæðna að um sé að tefla eign á ríkislóð í þjóðgarði geti hagsmunir leiguliðans ekki vegið þyngra en þeir hagsmunir almennings að ákvarðanir Þingvallanefndar séu honum gagnsæjar. Þá er því hafnað að umrædd gögn geti verið undanþegin upplýsingaskyldu samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga.
Með bréfi dags. 16. mars 2012, óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir því við Þingvallanefnd að úrskurðarnefndinni yrði sendur í trúnaði tölvupóstur, dags. 6. júlí 2011, þar sem Þingvallanefnd féll frá forkaupsrétti að [...], en vísað var til tölvupóstsins í fundargerð nefndarinnar, dags. 26. ágúst 2011. Gögn þessi fylgdu hins vegar ekki með umsögn kærða, dags. 19. desember 2012. Þá óskaði nefndin einnig eftir því að send yrðu afrit bréfa frá sumarhúsaeigendum í [...], sbr. fundargerð Þingvallanefndar, dags. 15. september 2011, þar sem vísað er til erindanna, en gögnin fylgdu ekki með umsögn kærða, dags. 19. desember 2012. Frestur var veittur til 26. mars og bárust gögnin nefndinni 27. mars.
Niðurstaða
1.
Mál þetta lýtur að synjun Þingvallanefndar á afhendingu gagna sem til eru og lögð voru fram á fundi Þingvallanefndar 26. ágúst 2011 vegna forkaupsréttar að [...] annars vegar og hins vegar aðgangi að gögnum vegna dreifibréfs frá sumarhúsaeigendum í [...], ásamt greinargerð lögfræðings, sem lögð var fram á fundi Þingvallanefndar 15. september 2011. Synjun Þingvallanefndar byggist í báðum tilvikum á 5. gr. upplýsingalaga.
Þau gögn sem Þingvallanefnd hefur afhent úrskurðarnefnd um upplýsingamál undir meðferð málsins eru talin upp í sex töluliðum hér að framan. Þar er í fyrsta lagi um að ræða fyrirmynd að lóðarleigusamningi Þingvallanefndar við lóðarleigutaka. Umræddur samningur er ekki meðal þeirra gagna sem kæranda hefur óskað aðgangs að. Verður því í úrskurði þessum ekki tekin afstaða til réttar kæranda til aðgangs að honum.
2.
Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga er stjórnvöldum skylt „sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. Stjórnvöldum er þó ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 7. gr.“
Þingvallanefnd hefur byggt ákvörðun um synjun umbeðinna gagna á 5. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt því ákvæði er óheimilt að „veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“ Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, er m.a. tekið fram, til skýringar á því hvaða fjárhagsmálefni einstaklinga séu þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að þau fari leynt, að óheimilt sé að veita upplýsingar um tekjur og fjárhagsstöðu einstaklinga nema það byggist á sérstakri lagaheimild.
Með hliðsjón af síðastgreindu orðalagi hefur úrskurðarnefndin litið svo á, að samningar einstaklinga um kaup og sölu fasteigna og lausafjár, sem geymi upplýsingar um kaup- og söluverð, svo og upplýsingar um greiðsluskilmála, séu þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari skv. 5. gr. upplýsingalaga, sbr. m.a. úrskurð nefndarinnar í málinu nr. A-231/2006. Sérstaklega ber að hafa í huga í þessu samhengi að ákvæðum greinarinnar er ætlað að koma í veg fyrir að veittar séu upplýsingar um einka- og fjárhagsmálefni nafngreindra einstaklinga eða lögaðila.
Á hinn bóginn byggist ákvæði 5. gr. upplýsingalaga einnig á því að hverju sinni fari fram mat á þeim hagsmunum sem tryggðir eru með ákvæðinu annars vegar og hagsmunum almennings af aðgangi að gögnum sem fyrir liggi hjá stjórnvöldum hins vegar. Slíkt hagsmunamat getur leitt til þeirrar niðurstöðu að veita beri aðgang að gögnum samkvæmt meginreglu 3. gr. upplýsingalaga, þrátt fyrir að þau geymi að einhverju leyti upplýsingar um einkamálefni.
3.
Fyrir liggur að ekki varð af afsali lóðarréttinda eða öðrum samningum samkvæmt kauptilboði því sem lagt var fyrir Þingvallanefnd vegna sumarhúss [...]. Skjölum þar að lútandi hefur þar af leiðandi ekki verið þinglýst. Á meðan svo er stendur ákvæði 5. gr. upplýsingalaga því í vegi að almenningi verði veittur aðgangur að umræddu kauptilboði hjá Þingvallanefnd, enda koma þar fram ýmsar upplýsingar sem varða bæði seljanda og kaupanda umrædds sumarhúss. Ber því að synja beiðni kæranda um aðgang að þessum upplýsingum. Í þessu felst nánar tiltekið að staðfesta ber synjun Þingvallanefndar á því að afhenda gögn sem tilgreind eru undir tölulið 2 hér að framan, þ.e. „Samþykkt kauptilboð í sumarhús [...], dags. 20. júní 2011 og tölvupóstur löggilts fasteignasala til lögmanns Þingvallanefndar, dags. 20. júní 2011.“
Annað kann að gilda um önnur gögn málsins svo sem bréfaskipti eða tölvupóstsamskipti Þingvallanefndar og þeirra aðila sem hlut eiga þar að máli, enda geymi þau ekki upplýsingar sem sanngjarnt sé og eðlilegt er að leynt fari skv. nefndu lagaákvæði. Í þessu ljósi telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að veita beri kæranda aðgang að skjölum sem tilgreind eru undir töluliðum 3 og 4, að því undanskildu að afmá ber nafn fyrirhugaðs kaupanda (móttakanda á framsali lóðarleigusamnings) úr þeim. Á hinn bóginn er ekki þörf á því vegna einkahagsmuna þeirra einstaklinga sem um ræðir að haldið sé leyndri þeirri fjárhæð sem fram kemur í tölvupósti formanns Þingvallanefndar til annarra nefndarmanna. Skiptir hér máli að upplýsingar um þá fjárhæð varpa ljósi á ástæður sem Þingvallanefnd byggir á við ákvörðun um hvort beita skuli opinberum heimildum til forkaupsréttar að eignum í Þjóðgarðinum eða ekki.
4.
Kemur þessu næst til skoðunar réttur kæranda til aðgangs að sex sambærilegum bréfum frá sumarhúsaeigendum ásamt greinargerð lögfræðings, sem lögð var fram á fundi Þingvallanefndar 15. september 2011, sbr. skjöl sem tilgreind eru í töluliðum 5 og 6 hér að framan.
Um er að ræða samhljóða erindi sex nafngreindra einstaklinga til Þingvallanefndar þar sem m.a. er vísað til lögfræðiálits [B] hrl., dags. 17. maí 2011, vegna undirritunar nýs lóðarleigusamnings og ágreinings sumarhúsaeigenda í [...] við Þingvallanefnd um efni samningsins. Í bréfunum er farið fram á rökstuðning Þingvallanefndar um tiltekin atriði og kemur fram í lögfræðiálitinu að synji nefndin slíkri beiðni sé rétt að leita til umboðsmanns Alþingis. Erindin varða augljóslega réttarágreining umræddra einstaklinga við Þingvallanefnd og lögfræðiálit sem þessir einstaklingar hafa aflað og kostað í tengslum við hann. Í þessu ljósi telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að sanngjarnt sé og eðlilegt með tilliti til hagsmuna þeirra einstaklinga sem erindin sendu og öfluðu lögfræðiálits þeim til stuðnings, að gögnin fari leynt.
Úrskurðarorð
Þingvallanefnd ber að veita kæranda, [A], aðgang að þeim gögnum sem tilgreind eru í tölulið 3 í kafla úrskurðar þessa um málsmeðferð, þ.e. tölvupóstum milli nefndarmanna í Þingvallanefnd, dags. 6.-12. júlí 2011 og tölvupóst til þjóðgarðsvarðar, dags. 12. júlí 2011, þar sem honum er tilkynnt að nefndin hafi samþykkt að falla frá forkaupsrétti. Áður en gögnin eru afhent ber þó að afmá úr þeim nafn fyrirhugaðs kaupanda (móttakanda á framsali lóðarleigusamnings að [...]). Að öðru leyti er synjun Þingvallanefndar á beiðni kæranda um aðgang að gögnum staðfest.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson