A-417/2012. Úrskurður frá 20. apríl 2012
ÚRSKURÐUR
Hinn 20. apríl 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-417/2012.
Kæruefni og málsatvik
Með tölvupósti, dags. 18. janúar 2012, kærði [A] til úrskurðarnefndar um upplýsingamál þá ákvörðun sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 12. janúar, að synja honum um aðgang að efnahagsreikningi Bændasamtaka Íslands fyrir árin 2008-2010, samkvæmt beiðni dags. 11. janúar.
Í kæru málsins er málsatvikum lýst á þá leið að þann 11. janúar 2012 hafi kærandi sent sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu erindi þar sem hann hafi farið fram á að ráðuneytið veitti honum aðgang að ársreikningi og ársskýrslum Bændasamtaka Íslands. Í beiðninni hafi verið vísað til þess að Bændasamtökunum sé skylt samkvæmt ákvæði í Búnaðarsamningi að skila ársreikningi til ráðuneytisins. Með bréfi, dags. 12. janúar, afhenti ráðuneytið kæranda „þrjá síðustu ársreikninga Bændasamtaka Íslands sem fyrir liggja, þ.e. fyrir árin 2008 til 2010.“ Ráðuneytið undanskildi hins vegar efnahagsreikning samtakanna með vísan til 5. gr. upplýsingalaga.
Málsmeðferð
Kæran var send sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu, með bréfi dags. 24. janúar 2012, þar sem vísað var til 2. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 3. gr. laga nr. 83/2000, og kærða veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna og til þess að koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni til 3. febrúar. Var þess jafnframt óskað að úrskurðarnefndinni yrði innan sama frests látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum, sem kæran lyti að.
Ráðuneytið sendi úrskurðarnefndinni umsögn um kæru málsins með bréfi, dags. 3. febrúar. Með bréfinu fylgdu ársreikningar Bændasamtaka Íslands fyrir árin 2008-2010, listi yfir verkefni í umsjá Bændasamtaka Íslands skv. búnaðarlagasamningi önnur en ráðgjafarþjónustu og listi yfir lögbundin verkefni samkvæmt búnaðarlögum og búnaðargjaldslögum. Synjun á aðgangi gagna er í bréfi ráðuneytisins studd ákvæði 5. gr. upplýsingalaga.
Bréfi kærða fylgdi umsögn lögmanns Bændasamtaka Íslands, dags. 2. febrúar 2012, um kæru málsins. Í þeirri umsögn er því mótmælt að upplýsingaréttur almennings á grundvelli ákvæða upplýsingalaga nr. 50/1996 nái til afhendingar á efnahagsreikningi Bændasamtaka Íslands.
Það er m.a. stutt þeim rökum að ákvæði upplýsingalaga taki til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hafi verið falið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Bændasamtökin séu einkaaðili og heyri almennt ekki undir framkvæmdavaldið samkvæmt þrískiptingu ríkisvaldsins. Umbeðnar upplýsingar tengist ekki meintu stjórnsýsluhlutverki, sbr. 2. mgr. 1. gr. UPL, sem samtökunum kunni að hafa verið falið með lögum eða samningum. Að því leyti sem vera kunni að úrskurðarnefndin líti svo á að Bændasamtökunum hafi verið falið stjórnsýsluvald og falli af þeirri ástæðu undir gildissvið stjórnsýslulaga þá sé önnur starfsemi þeirra hins vegar lögunum óviðkomandi. Umbeðnar upplýsingar séu þar á meðal. Þá er af hálfu Bændasamtaka Íslands einnig byggt á því að gögn þau sem beðið er um varði ekki tiltekið mál, ekkert mál hafi verið til meðferðar hjá sjávarútvegs- og landbúnaðarráðneytinu og skilyrði 3. gr. upplýsingalaga því að mati Bændasamtaka Íslands ekki uppfyllt. Er á því byggt að ársreikningar hafi verið afhentir kæranda umfram lagaskyldu. Slík afhending sé hins vegar ekki liður í tilteknu máli sem til meðferðar sé eða hafi verið hjá ráðuneytinu og varðað geti tilgreinda ákvörðun Bændasamtaka Íslands eða ráðuneytisins um rétt eða skyldur manna. Þá byggja Bændasamtök Íslands á því að gögn þau sem beðið er um varði mikilvæga fjárhags- og samkeppnishagsmuni samtakanna, sbr. 5. gr. upplýsingalaga. Í því sambandi benda Bændasamtök Íslands á að á þeim starfsmönnum sem hafi eftirlit með ráðstöfun ríkisfjármuna hvíli þagnarskylda um upplýsingar sem snerti fjárhags- og viðskiptahagsmuni eftirlitsskyldra aðila, sem þeir komist að í starfi sínu. Það varði lögaðila miklu að stjórnvald hagi eftirliti sínu og varðveislu upplýsinga á tryggilegan og vandaðan hátt svo að þeir verði ekki fyrir tjóni. Þetta feli m.a. í sér að stjórnvald, í þessu tilviki sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið, virði þá reglu að afla ekki annarra upplýsinga við eftirlitið en þýðingu hafi fyrir hið lögboðna eftirlit og að ekki sé veittur aðgangur að þessum upplýsingum þannig að í bága fari við 5. gr. upplýsingalaga. Þá kemur fram í bréfinu að hafa verði í huga að á Bændasamtökum Íslands hvíli ekki lögboðin skylda til að skila ársreikningi til hlutafélagaskrár og aðgangur almennings að ársreikningi hans sé því ekki fyrir hendi líkt og almennt tíðkist og lögboðið sé varðandi önnur félagaform. Við skoðun efnahagsreiknings Bændasamtaka Íslands megi jafnframt glögglega sjá að þar sé að finna afar ítarlegar upplýsingar um rekstur og starfsemi samtakanna sem einkaaðila. Séu upplýsingarnar raunar mun ítarlegri en almennt megi finna í ársreikningi. Vegna þess hafi Bændasamtök Íslands af því verulega hagsmuni að umræddar upplýsingar verði ekki afhentar almenningi. Afhending þeirra kunni að leiða til verulegs tjóns fyrir samtökin, eins og nánar er útskýrt í bréfinu.
Með bréfi úrskurðarnefndarinnar til kæranda, dags. 6. febrúar, var kæranda gefinn frestur til 14. febrúar til að koma á framfæri frekari athugasemdum vegna kærunnar. Svar hans barst með bréfi kæranda, dags. 13. febrúar.
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
Mál þetta lýtur að synjun landbúnaðar- og sjávarútvegsráðuneytisins á beiðni kæranda um aðgang að efnahagsreikningi Bændasamtaka Íslands fyrir árin 2008-2010. Eins og gögn málsins bera með sér beinist beiðni kæranda einungis að landbúnaðar- og sjávarútvegsráðuneytinu en ekki að Bændasamtökum Íslands.
Samkvæmt 3. gr. búnaðarlaga nr. 70/1998 gerir ráðherra samning við Bændasamtök Íslands til fimm ára í senn um verkefni samkvæmt lögunum. Þann 17. maí 2005 var gerður slíkur samningur „um verkefni samkvæmt búnaðarlögum nr. 70/1998 og um framlög ríkisins til [Bændasamtaka Íslands] á árunum 2006 til 2010.“ Í 5. mgr. 17. gr. samningsins, sem ber yfirskriftina „Eftirlit með samningi“ segir orðrétt: „Bændasamtök Íslands skila landbúnaðarráðuneytinu ársreikningi sem færður er í samræmi við lög um ársreikninga nr. 144/1999, með síðari breytingum.“ Af þessu má ljóst vera að ráðuneytið hefur umbeðin gögn undir höndum vegna stjórnsýslu sem því er falin með lögum. Engu skiptir hvort þær upplýsingar sem í þeim koma fram tengjast mögulegu stjórnsýslulegu hlutverki Bændasamtakanna eða ekki. Ráðuneytið hefur enda ekki byggt á því að það atriði skipti máli í þessu sambandi.
Eins og fyrr greinir fylgdi umsögn ráðuneytisins til úrskurðarnefndar um upplýsingamál auk ársreikninganna þriggja listi yfir verkefni í umsjá Bændasamtaka Íslands skv. búnaðarlagasamningi önnur en ráðgjafarþjónustu og listi yfir lögbundin verkefni samkvæmt búnaðarlögum og búnaðargjaldslögum. Kærandi hefur ekki beðið um aðgang að þessum listum. Verður því í úrskurði þessum ekki tekin afstaða til réttar kæranda til aðgangs að þeim.
Með bréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins dags. 3. febrúar fylgdu ársreikningar Bændasamtakanna árin 2008-2010. Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni umræddra ársreikninga.
Í umræddum ársreikningum fyrir árin 2008 til 2010, sem eru 19 blaðsíður hver og einn, hefur ráðuneytið undanskilið bls. 6 til og með bls. 11. Í ársreikningunum eins og þeir voru afhentir kæranda hefur kærði því undanskilið efnahagsreikning, sjóðstreymi og skýringar. Í ársreikningunum er til viðbótar að finna efnisyfirlit, áritun óháðs endurskoðanda, skoðunarmanns, stjórnar og framkvæmdastjóra, þá er að finna rekstrar- og framkvæmdayfirlit og sundurliðanir á rekstrartekjum og rekstrargjöldum eftir sviðum samtakanna, þ.e. yfirstjórnar, skrifstofu, félagssviðs, útgáfu- og kynningarsviðs, ráðgjafarsviðs, skýrsluvélaþjónustu og forritunarþjónustu.
Kærandi byggir kröfu sína um aðgang að framangreindum skjölum á 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 þar sem segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr.“ Eins og fram kemur í almennum athugasemdum við II. kafla frumvarps til upplýsingalaga nr. 50/1996 felur meginregla, sem byggist á almennum aðgangi að upplýsingum, í sér að sá sem upplýsinga beiðist þurfi ekki að tiltaka ástæður fyrir beiðni sinni eða hafa tengsl við mál sem óskað er gagna um.
Ráðuneytið byggði synjun á aðgangi að umbeðnum upplýsingum á 5. gr. upplýsingalaga. Í bréfi ráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar, dags. 3. febrúar, er ennfremur tekið undir þær athugasemdir sem fram koma í bréfi lögmanns Bændasamtakanna og lúta að mikilvægum fjárhags- og samkeppnishagsmunum þeirra. Að öðru leyti hefur ráðuneytið ekki vísað til athugasemda sem fram koma í bréfi lögmanns Bændasamtakanna.
Í 5. gr. upplýsingalaga segir: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“ Í athugasemdum er fylgdu frumvarpi til laganna er þetta ákvæði skýrt svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“ Í máli þessu kemur því til skoðunar hvort upplýsingar sem fram koma í þeim gögnum sem kærði hefur hafnað aðgangi að, varði viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu eða aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.
Upplýsingalög gera ráð fyrir því að metið sé í hverju tilviki hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda viðkomandi tjóni, verði aðgangur veittur að þeim. Við þetta mat verður einnig að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt er að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar. Við það mat verður enn fremur að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir rekstur fyrirtækisins á þeim tíma er matið fer fram. Þegar allt þetta er virt verður að því búnu að meta hvort vegi þyngra á metum; hagsmunir viðkomandi lögaðila eða þeir hagsmunir sem meginreglu 3. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999 og úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. A-388/2011.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál lítur svo á að beiðni kæranda varði að hluta til aðgang að gögnum um það hvernig opinberum fjármunum var ráðstafað af Bændasamtökum Íslands á grundvelli Búnaðarlagasamnings, dags. 17. maí 2005 vegna áranna 2006-2010. Þær upplýsingar má að vísu einnig fá úr öðrum gögnum, s.s. yfirliti sem Bændasamtökunum ber að skila skv. 3. mgr. 17. gr. áður nefnds samnings ráðherra og Bændasamtakanna frá 17. maí 2005, en fram hjá þessu sjónarmiði verður þó ekki að fullu litið við úrlausn máls þessa. Hér ber einnig að líta til þess að samkvæmt 4. mgr. 17. gr. umrædds samnings bar Bændasamtökunum að halda fjárreiðum sem samningurinn tók til aðgreindum í ársreikningi frá annarri starfsemi sinni. Jafnframt var samtökunum skylt að skila ráðuneytinu ársreikningi sínum, sem færður skyldi samkvæmt lögum um ársreikninga nr. 144/1994, með síðari breytingum, sbr. 5. mgr. sama samningsákvæðis.
Af hálfu Bændasamtaka Íslands hefur komið fram að verði sá hluti ársreiknings samtakanna gerður opinber sem um ræðir muni það valda samtökunum tjóni. Úrskurðarnefndin telur í þessu sambandi einnig rétt að líta til hagsmuna annarra lögaðila sem í umræddum gögnum eru nefndir. Úrskurðarnefndin hefur yfirfarið þær upplýsingar sem í reikningunum birtast m.t.t. þessa. Í þeim hluta sem haldið var leyndum má sjá hver eignarhlutur samtakanna í öðrum félögum, þ.m.t. hótel Sögu ehf. og hótel Íslandi ehf. Þar er ekki að öðru leyti fjallað um rekstur þessara félaga. Ársreikningar umræddra félaga eru hins vegar aðgengilegir í ársreikningaskrá fyrirtækjaskrár ríkisskattstjóra á grundvelli laga um ársreikninga nr. 3/2006. Í þessu ljósi verður ekki séð að upplýsingar í umbeðnum ársreikningum sem tengjast starfsemi Bændasamtakanna í hótelsrekstri eða öðrum rekstri varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni bændasamtakanna eða annarra að þær geti orðið samtökunum eða þeim lögaðilum sem þar eru nefndir til sérstaks tjóns verði þær gerðar opinberar, sbr. ákvæði 2. málsl. 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamála er því að kærða beri að veita kæranda aðgang að ársreikningum Bændasamtaka Íslands fyrir árin 2008-2010 í heild sinni.
Úrskurðarorð
Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu ber að afhenda [A] afrit af ársreikningum Bændasamtaka Íslands fyrir árin 2008-2010 í heild sinni.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson